가.방사능폐기물 처분시설의 설치와 관련하여 그 유치지역선정을 위한 절차와 방법을 규정한 중·저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지원에관한특별법(이하 ‘특별법’이라 한다) 제7조가 유치희망지역의 주민인 청구인과 기본권침해의 자기관련성을 갖는지 여부(소극)

나.위 처분시설의 유치신청을 위하여 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구한 부총리 겸 과학기술부장관 등의 2005. 6. 16.자【중·저준위방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고】3. 가.항(이하 ‘이 사건 선정공고조항’이라 한다)이 헌법소원의 대상인 공권력의 행사인지 여부(적극)

다.유치신청에 앞서 미리 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구하는 이 사건 선정공고조항과 청

구인의 알 권리 및 평등권 사이의 법적 관련성의 인정 여부(소극)

라. 이 사건 선정공고조항으로 인한 청구인의참정권 등에 대한 기본권침해성의 인정 여부(소극)

가.특별법 제7조는 처분시설 유치지역의 선정 및 설치 업무의 주무관청인 산업자원부장관을 그 수범자로 하여 유치지역의 선정을 위한 절차로서 지역주민을 상대로 한 설명회 또는 토론회의 개최와 유치 여부를 결정할 유치지역 주민의 주민투표 실시에 관한 사항을 규정하고 있다. 그렇다면 특별법 제7조는 산업자원부장관을 수범자로 하여 유치지역 선정을 위한 일련의 절차를 규정하고 있을 뿐, 청구인의 알 권리 등 기본권의 제한과 관련한 사항을 그 내용으로 하지 아니하므로 청구인과 기본권침해의 자기관련성이 없다.

나.유치지역의 선정과 관련한 설명회나 토론회, 유치지역의 선정에 앞서 반드시 거쳐야 하는 주민투표 등 절차에 관한 사항은 특별법 제7조

에 이미 규정되어 있으므로 그에 대한 공고는 이미 확정되어 있는 것을 단순히 알리는 데 지나지 않는다고 할 것이나, 지방자치단체 장이 유치신청을 하기에 앞서 지방의회의 동의를 얻어야 하는지 또는 주민투표를 구체적으로 언제 실시할 것인지 등에 관한 사항은 이 사건 선정공고조항에 따라 비로소 확정되는 것이다. 따라서 지방자치단체 장이 유치신청을 하기에 앞서 지방의회의 동의를 얻을 것을 규정한 이 사건 선정공고조항은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다.

다.지방자치단체 장이 유치신청을 하기에 앞서 사전에 지방의회의 동의를 얻을 것을 규정한 이 사건 선정공고조항은 처분시설의 설치 및 유치와 관련한 정보를 얻을 청구인의 알 권리를 제한하지 않고, 지역에 따라 다른 신청조건을 설정하는 등 유치지역의 주민들을 차별취급하는 내용을 일체 포함하고 있지 않다.

라.헌법은 법률이 정하는 바에 따른 선거권과 공무담임권 및 국가안위에 관한 중요정책과 헌법개정에 대한 국민투표권만을 헌법상의 참정권으로 보장하고 있으므로 지방자치법 제13조의2와 이에 근거한 주민투표법이 정하는 주민투표권은 그 성질상 선거권, 공무담임권, 국민투표권과는 다른 것이어서 이를 법률이 보장하는 참정권이라고 할 수 있을지언정 헌법이 보장하는 참정권이라고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 선정공고조항으로 인하여 청구인의 주민투표권이 박탈되는 상황에 이르렀다고 하더라도 이러한 주민투표권은 기본권으로서 참정권의 범위에 포함되지 않는다고 할 것이고, 가사 주민투표권의 기본권성을 긍정한다고 하더라도 이는 지방자치단체의 의사를 최종적으로 결정하는 절차라고 할 것이므로 이 사건 선정공고조항이 주민투표에 앞서 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구하였다고 하여 이로 인해 청구인의 주민투표권에 어떠한 제한이 가해지는 것도 아니다.

중·저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지원에관한특별법(2005. 3. 31. 법률 제7444호로 제정된 것) 제7조

중·저준위방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정등에 관한 공고(부총리 겸 과학기술부장관 등의 2005. 6. 16.자) 3. 가.항

헌법 제11조 제1항, 제24조, 제25조, 제72조, 제130조

헌법재판소법 제68조 제1항, 제72조 제3항 제4호

중·저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지원에관한특별법 제2조

지방자치법 제13조의2, 제94조

나. 헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 668

헌재 2000. 1. 27. 99헌마123 , 판례집 12-1, 75, 83-84

라.헌재2001.　6.28. 2000헌마735 , 판례집 13-1, 1431, 1439-1440

청 구 인　손○달

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)부총리 겸 과학기술부장관 등은 2005. 6. 16. 중·저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지원에관한특별법 제7조에 근거하여 위 특별법 제2조 제2호의 “중·저준위방사성폐기물 처분시설(이하 ‘처분시설’이라 한다)”을 설치하기 위한『중·저준위방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고(이하 ‘선정공고’라고 한다)』를 하였는바, 그 공고문의 3.(주민투표의 실시) 가.항은 “시설을 유치하고자 하는 지방자치단체의 장은 관할구역 내의 예상부지를 정하여 지방의회의 동의를 얻어 2005년 8월 31일까지 산업자원부장관에게 시설의 유치를 신청하여야 한다.”라고 규정하였다.

(2)위 특별법 제7조와 선정공고 3. 가.항에 근거하여 울진군수는 울진군의회에 ‘중·저준위방사성폐기물 처분시설 유치신청 동의안’을 제출하였으나, 울진군의회는 2005. 8. 29. 이를 부결하였다.

(3)이에 울진군민인 청구인은 위 특별법 제7조, 제2조 제2호 등 조항이 처분시설의 유치신청을 위해서는 지방자치단체 장이 사전에 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구함으로써 유치신청에 동의하는 주민들이 주민의 다수를 차지함에도 불구하고 유치신청을 할 수 없게 되어 헌법상 보장된 자신의 주민투표권, 알권리, 평등권 등이 침해되었다고 주장하면서 2005. 9. 6. 위 특별법 조항 등의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 헌법소원심판청구서에서 이 사건 심판의대상을 중·저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지

원에관한특별법(2005. 3. 31. 법률 제7444호로 제정된 것, 이하 ‘특별법’이라 한다) 제7조, 제2조 제2호 등으로 적시하여 그 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 청구인의 주장은 위 특별법 제7조에 근거한 부총리 겸 과학기술부장관 등의 2005. 6. 16.자【중·저준위방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고】3. 가.항이 처분시설의 유치신청을 위해서는 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구함으로써 처분시설의 유치 여부를 결정할 자신의 주민투표권, 평등권 등 기본권이 침해되었다는 것이므로 이 사건 심판대상은 특별법 제7조 및 이에 근거한 선정공고 3. 가.항(이하 ‘이 사건 선정공고조항’이라 한다)으로 봄이 상당하다고 할 것이고, 그 내용 및 관련 법률조항의 내용은 다음과 같다.

특별법 제7조(유치지역의 선정 등)①산업자원부장관은 주민투표법 제8조의 규정에 의한 주민투표를 거쳐 유치지역을 선정하여야 한다.

②산업자원부장관은 유치지역 선정계획, 부지조사 결과, 선정과정 등을 공개적이고 투명하게 진행하여야 한다.

③산업자원부장관은 유치지역의 선정과 관련하여 해당지역 주민을 대상으로 한 설명회 또는 토론회를 실시하여야 한다.

1.～2. (생략)

3. 주민투표의 실시

가.시설을 유치하고자 하는 지방자치단체의 장은 관할구역 내의 예상부지를 정하여 지방의회의 동의를 얻어 2005년 8월 31일까지 산업자원부장관에게 시설의 유치를 신청하여야 한다.

나.～라. (생략)

4.～5. (생략)

특별법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

2.“중·저준위방사성폐기물 처분시설”이라 함은중·저준위방사성폐기물(이하 “방사성폐기물”이라 한다)을 영구적으로 처분하기 위한 시설 및 관련부대시설(이하 “처분시설”이라 한다)을 말한다.

2. 청구인의 주장요지

가.울진군 지역주민의 3분의 2가 처분시설의 유치를 찬성함에도 불구하고 유치신청을 하기 위해서는 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구하는 특별법 조항의

과오로 인하여 청구인을 비롯한 울진군민의 주민투표권이 박탈되었다.

나.처분시설의 설치와 관련된 정보를 공청회 등을 통하여 지역주민들이 사전에 알아야 함에도 불구하고 이러한 공청회 등의 절차를 규정하지 않아 청구인의 알 권리가 침해되었다.

다. 울진군수와 울진군의회의 의장이 처분시설의 설치에 반대하고 있음을 정부가 알고 있음에도 불구하고 지방자치단체 장이 지방의회의 동의를 얻어 유치신청을 할 수 있도록 유치신청의 요건을 규정함으로써 청구인을 비롯한 울진군민의 평등권이 침해되었다.

라.특별법이 공청회, 주민토론회, 주민투표를 모두 거친 후 지방의회의 동의를 얻도록 규정하였더라면 청구인을 비롯한 울진군민이 처분시설의 유치 및 설치에 관한 지식을 사전에 습득할 수 있었을 뿐 아니라 유치 여부를 결정할 주민투표권도 행사할 수 있었다. 따라서 이러한 절차에 앞서 먼저 지방의회를 동의를 얻을 것을 요구함으로써 청구인을 비롯한 울진군민의 주민투표권이 침해되었다.

3. 판　단

가.특별법 제7조에 대한 청구부분의 적법 여부에 관한 판단

특별법 제7조는 방사능폐기물 처분시설의 설치와 관련하여 그 유치지역 선정을 위한 절차와 방법 등을 규정하고 있는바, 제1항은 산업자원부장관이 유치지역을 선정함에 있어서 반드시 주민투표법에 의한 주민투표를 거칠 것을, 제2항은 그 절차의 진행과정이 공개적이고 투명할 것을, 제3항은 유치지역 주민들의 알 권리와 참여권을 보장하기 위하여 설명회 또는 토론회를 실시할 것을 각 규정하고 있다.

즉, 특별법 제7조는 처분시설 유치지역의 선정 및 설치 업무의 주무관청인 산업자원부장관을 그 수범자로 하여 유치지역의 선정을 위한 절차로서 유치지역 주민들의 참여권과 알 권리 등을 보장하기 위하여 지역주민을 상대로 한 설명회 또는 토론회의 개최와 유치 여부를 결정할 유치지역 주민의 주민투표 실시에 관한 사항을 규정하고 있다.

그렇다면 특별법 제7조는 산업자원부장관을 수범자로 하여 유치지역 선정을 위한 일련의 절차를 규정하고 있을 뿐, 청구인의 알 권리 등 기본권의 제한과 관련한 사항을 그 내용으로 하지 아니하므로 특별법 제7조에 대한 청구부분은 청구인과 기본권침해의 자기관련성이 없어 부적법하다.

나. 이 사건 선정공고조항에 대한 청구부분의 적법

여부에 관한 판단

(1)이 사건 선정공고조항이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사인지 여부

(가)공고가 어떠한 법률효과를 가지는지에 대해서는 일률적으로 말할 수 없고 개별 공고의 내용과 관련 법령의 규정에 따라 구체적으로 판단하여야 한다. 이 사건 선정공고는 중·저준위방사성폐기물 처분시설의 설치를 위한 유치지역의 선정과 관련한 일련의 절차와 계획을 널리 일반에게 알리는 것을 내용으로 하는 통지행위로서 일반적으로 행정심판이나 행정쟁송의 대상이 되는 행정처분이나 공권력의 행사가 될 수 없지만, 사전안내의 성격을 갖는 통지행위라도 그 내용이 국민의 기본권에 직접 영향을 끼치는 내용이고 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 명백히 예상될 수 있을 때에는 그로 인하여 직접 기본권침해를 받게 되는 사람에게는 사실상의 규범작용으로 인한 위험성이 이미 발생하였다고 보아야 할 것이므로 헌법소원의 대상이 될 수 있다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 668; 2000. 1. 27. 99헌마123 , 판례집 12-1, 75, 83-84).

(나)그런데 유치지역의 선정과 관련한 설명회나 토론회, 유치지역의 선정에 앞서 반드시 거쳐야 하는 주민투표 등 절차에 관한 사항은 특별법 제7조에 이미 규정되어 있으므로 그에 대한 공고는 이미 확정되어 있는 것을 단순히 알리는 데 지나지 않는다고 할 것이나, 지방자치단체 장이 유치신청을 하기에 앞서 지방의회의 동의를 얻어야 하는지 또는 주민투표를 구체적으로 언제 실시할 것인지 등에 관한 사항은 이 사건 선정공고에 따라 비로소 확정되는 것이다.

따라서 지방자치단체 장이 유치신청을 하기에 앞서 지방의회의 동의를 얻을 것을 규정한 이 사건 선정공고조항은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 보아야 할 것이다.

(2) 기본권침해성의 인정 여부

(가)헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 …… 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 것이다.

(나)이 사건 선정공고 중 3.은 처분시설의 유치지역을 선정하는 과정에서 유치지역 주민들의 참여권을 실질적으로 보장하기 위하여 주민투표절차를 규정하고,

이 사건 선정공고조항은 유치지역 선정을 위한 전제로서 지방자치단체 장이 유치신청을 하기에 앞서 사전에 유치신청에 대하여 지방의회의 동의를 얻을 것을 규정하고 있다.

따라서 유치지역의 선정과 관련하여 지방자치단체 장이 유치신청을 하기 전에 미리 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구하는 이 사건 선정공고조항과 처분시설의 설치 및 유치와 관련된 정보를 청구인과 같은 지역주민이 사전에 국가로부터 얻을 것을 보장하는 알 권리 사이에는 아무런 법적 관련성을 인정할 수 없다.

(다)청구인은 이 사건 선정공고조항이 처분시설의 유치 여부를 결정할 주민투표의 실시 전인 유치신청의 단계에서 미리 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구함으로써 지방자치단체 장과 지방의회의 의장이 처분시설의 유치에 반대하는 지역에 거주하는 청구인의 경우 다른 지역의 주민들에 비하여 유치신청과정에서 차별취급을 당한다고 주장한다.

그러나 이 사건 선정공고조항은 처분시설의 유치신청과 같은 지방자치단체의 사무를 관리하고 집행하는 지방차지단체 장의 권한(지방자치법 제94조)에 대한 통제장치로서 지방의회의 동의권을 규정한 것일 뿐, 유치지역에 따라 다른 신청조건을 설정하는 등 유치지역의 주민들을 차별취급하는 내용을 일체 포함하고 있지 아니하다.

따라서 이 사건 선정공고조항은 청구인의 평등권과 하등의 법적 관련성을 갖지 아니한다.

(라)끝으로 청구인은 이 사건 선정공고조항으로 인하여 유치신청안이 지방의회에서 부결된 지역주민들의 경우 처분시설의 유치 여부를 스스로 결정할 주민투표권이 침해되었다고 주장한다.

일반적으로 참정권은 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 직접적인 참정권과 국민이 국가기관의 형성에 간접적으로 참여하거나 국가기관의 구성원으로 선임될 수 있는 권리인 간접적인 참정권으로 나눌 수 있다. 이에 따라 우리 헌법은 참정권에 관하여 간접적인 참정권으로 공무원선거권(헌법 제24조), 공무담임권(헌법 제25조)을, 직접적인 참정권으로 국민투표권(헌법 제72조, 제130조)을 규정하고 있다. 즉 우리 헌법은 법률이 정하는 바에 따른 선거권과 공무담임권 및 국가안위에 관한 중요정책과 헌법개정에 대한 국민투표권만을 헌법상의 참정권으로 보장하고 있다. 따라서 지방자치법 제13조의2와 이에 근거한 주민투표법이 정하는 주민투표권은 그 성질상 위에서 본 선거권, 공무담임권, 국민투표권과는 다른 것이어서 이를 법률이 보장

하는 참정권이라고 할 수 있을지언정 헌법이 보장하는 참정권이라고 할 수는 없다(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735 , 판례집 13-1, 1431, 1439-1440 참조).

따라서 이 사건 선정공고조항으로 인하여 청구인의 주민투표권이 박탈되는 상황에 이르렀다고 하더라도 이러한 주민투표권은 기본권으로서 참정권의 범위에 포함되지 않는다고 할 것이므로 이 사건 선정공고조항으로 인한 기본권침해성을 인정하기 어렵다.

나아가 가사 주민투표권의 기본권성을 긍정한다고 하더라도 이는 지방자치단체의 의사를 최종적으로 결정하는 절차라고 할 것인바, 이 사건 선정공고조항이 주민투표에 앞서 지방의회의 동의를 얻을 것을 요구하였다고 하여 이로 인해 청구인의 주민투표권에 어떠한 제한이 가해지는 것도 아니다.

(3) 소 결

결국 이 사건 선정공고조항으로 인하여 청구인에게 기본권침해가 있다고 할 수 없고, 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다.

4. 결　론

그렇다면 이 사건 심판청구는 그 기본권침해성의 요건을 갖추지 못하여 부적법하고 그 흠결을 보정할 수 없는 경우에 해당하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호의 규정에 따라 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 김경일- 전효숙