피청구인 교육인적자원부장관(현 교육과학기술부장관)이 2004. 10. 28. 발표한 ‘학교교육정상화를 위한 2008학년도 이후 대학입학제도 개선안’(이하 ‘이 사건 개선안’이라고 한다) 중 ‘학교생활기록부의 반영 비중 확대’ 및 ‘대학수학능력시험 성적 등급만 제공’ 부분이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사인지 여부(소극)

이 사건 개선안은 현행 대학입학제도의 문제점 및 개선방향 혹은 추진 방향 및 추진을 위한 보완수단 등에 관한 일반적인 내용이 담겨 있을 뿐이므로, 그 자체로서는 법적 구속력이나 외부효과가 발생하지 않는 행정청의 지침 내지 의견진술 정도의 의미를 가지는 데 지나지 않는다. 장기적인 대학입학제도 개선을 위하여 마련된 이 사건 개선안이 피청구인이 대학입학전형기본계획을 마련함에 있어 행정지침을 제공하는 것은 사실이나, 피청구인이 반드시 이에 구속되는 것으로 보기는 어려우며, 실제로 2008학년도 이후의 대학입학전형기본계획을 살펴보더라도 이 사건 개선안이 그대로 반영되었다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 개선안은 비구속적 행정계획안에 불과할 뿐 아니라, 법령의 뒷받침에 의하여 장래 실시될 것이 확실시되는 경우로 볼 수도 없어, 예외적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사로 볼 여지가 없다.

헌법재판소법 제68조 제1항

헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 668

헌재 2000. 6. 1. 99헌마938 등, 판례집 12-1, 665, 681

청 구 인 고○란

대리인 변호사 전성민

피청구인 교육인적자원부(현 교육과학기술부) 장관

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 피청구인은 2004. 10. 28. ‘학교교육정상화를 위한 2008학년도 이후 대학입학제도 개선안’(이하 ‘이 사건 개선안’이라고 한다)을 발표하였다. 이 사건 개선안은 대학입학제도의 성과 및 문제점에 대한 분석을 바탕으로 마련된 중장기 대학입학제도 개선안으로서, 학교생활기록부의 반영 비중 확대(성적산출의 신뢰도 제고 및 대입전형 반영비중 강화), 대학수학능력시험 개선(등급만 제공, 교육과정과의 연계강화 등), 학생선발의 특성화·전문화 강화, 사회통합을 유도하는 전형 활성화 등을 통한 학교와 교사에 대한 신뢰 및 전문성 제고, 비생산적 사교육비 감소, 점수에 따른 대학서열화 감소 등의 개선과제를 제시하고 있다.

(2) 청구인은 2010학년도 대학입학전형에 응시할 예정인 고등학생으로서, 위 개선안 중 ‘학교생활기록부(일명 ‘내신’)의 반영 비중 확대’ 및 ‘대학수학능력시험성적을 등급만 제공하는 것’이 헌법 제11조의 평등권과 제31조 제1항에서 보장된 청구인의 능력에 따라 교육을 받을 권리를 침해한다고 주장하면서 2007. 3. 23. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상 및 관련 규정

이 사건 심판의 대상은 피청구인의 2004. 10. 28. ‘학교교육정상화를 위한 2008학년도 이후 대학입학제도 개선안’ V. 핵심 개선과제 중 ‘학교생활기록부

의 반영 비중 확대’(이하 ‘내신비중확대’라 한다)와 ‘대학수학능력시험성적을 등급으로만 제공하는 것’(이하 ‘수능등급제’라 한다)의 위헌 여부이며, 그 주요 내용 및 관련규정은 [별지 1]과 같다.

2. 청구인들의 주장과 피청구인의 답변

[별지 2] 기재와 같다.

3. 이 사건 개선안이 공권력 행사에 해당하는지 여부에 관한 판단

가. 이 사건 개선안의 발표 경위 및 그 이후 경과

2003. 4. 9.경 대통령자문 ‘교육혁신위원회’ 산하의 각계를 대표하는 19인으로 구성된 대입특위 및 교육인적자원부(현 교육과학기술부, 이하 ‘교육부’라 한다) 내 대입제도개선 TF팀이 대입제도 개선을 위한 준비를 시작하였으며, 피청구인은 2004. 8. 26.경 이 사건 개선안의 초안을 발표한 뒤, 이를 바탕으로 권역별(수도권, 영남권, 충청권, 호남권) 공청회, 고교현장 및 시·도교육감, 대학총장, 입학처장 협의회를 거쳐, 2004. 10. 28. 최종 확정된 이 사건 개선안을 발표하였다.

이 사건 개선안은 그 추진경과 및 배경, 현행 대학입학제도의 성과 및 문제점, 핵심 개선과제, 기대효과 및 추진일정의 7개 부분으로 구성되어 있으며, 그 중 V. 핵심 개선과제에서 내신비중의 확대를 위한 방안과 수능시험 위주의 학생선발을 막기 위한 소위 수능등급제를 제안하고 있다.

한편 피청구인은 매년 이듬해 실시되는 대학입학전형기본계획을 발표하는바, 피청구인이 2006. 8. 발표한 ‘2008학년도 대학입학전형기본계획’(교육인적자원부고시 제2006-76호)에는 각 대학이 학교교육의 과정과 결과가 중시되는 방향으로 내신의 반영여부, 반영방법 및 반영비율에 관하여 자율 결정‧시행하도록 하고, 대학수학능력시험(이하 ‘수능시험’이라 한다)의 성적통지 시에는 표준점수와 백분위는 공개하지 않고 영역/과목별로 등급만 통지하도록 하였다. 즉, 내신비중확대 여부는 대학이 자율적으로 결정하도록 하고, 수능등급제를 실시하였다.

그런데 피청구인이 2007. 8. 발표한 ‘2009학년도 대학입학전형기본계획’(교육인적자원부고시제2007-83호)에는 수능등급제를 유지하고 있었으나, 피청구인은 2008. 3. 11. 수능시험 성적 표기 시 등급 이외의 표준점수와 백분위도 통지하도록 위 고시를 수정하여 고시하였고, 이것이 2008. 3. 한국교육평가원장이 발표한 수능시험 세부시행계획에 반영됨으로써 수능등급제가 폐지되었다.

한편 개정된 고등교육법시행령(2008. 6. 11. 대통령령 제20809호)에서는 정

부의 대입전형 근거를 삭제하고 한국대학교육협의회(이하 ‘대교협’이라 한다)와 한국전문대학교육협의회가 대입전형의 기본사항과 일정을 정하도록 함으로써, 대교협은 2008. 8. 28. 청구인이 응시하게 되는 ‘2010학년도 대학입학전형기본계획’을 발표하였는바, 수능시험 성적 통지 시 등급 이외에 영역별 표준점수, 백분위를 제공하도록 하고 있다.

나. 이 사건 개선안의 공권력 행사성 여부

이 사건 개선안은 현행 대학입학제도의 문제점 및 개선방향 혹은 추진 방향, 추진을 위한 보완수단 등에 관한 일반적인 내용이 담겨 있을 뿐이므로, 그 자체로서는 법적 구속력이나 외부효과가 발생하지 않는 행정청의 지침 내지 의견진술 정도의 의미를 가지는 데 지나지 않는다.

다만 헌법재판소는 비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는, 공권력행위로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 된다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 668. 서울대학교 입시요강발표사건)고 하면서, 건설교통부장관의 개발제한구역제도개선안이 이러한 예외에 해당하는지 여부를 검토한 바 있다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마938 등, 판례집 12-1, 665, 681).

살피건대, 피청구인은 매년 이듬해 학년도의 대학입학전형기본계획을 발표하는바, 대학입학전형기본계획은 비록 그 형식이 행정규칙이지만, 상위 법령인 고등교육법 제34조 제2항·제3항, 같은 법 시행령 제32조 등과 결합하여 동 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것으로서 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능한다. 그런데 피청구인은 대학교육에 필요한 수학능력을 측정하고 고교교육 정상화에 기여하면서 창의적인 인재를 양성하자는 정책 목적을 달성하기 위하여 폭넓은 재량을 가진다. 따라서 장기적인 대학입학제도 개선을 위하여 마련된 이 사건 개선안이 피청구인이 대학입학전형기본계획을 마련함에 있어 행정지침을 제공하는 것은 사실이나, 피청구인이 반드시 이에 구속되는 것으로 보기는 어렵다.

실제로 이 사건 심판청구 이후인 2007. 6. 발표된 ‘2008학년도 대학입학전형기본계획’에서는 각 대학이 내신 반영 방법 및 비율 등을 자율적으로 결정·시행하도록 함으로써, 이 사건 개선안의 내신비중확대 부분이 그대로 반영되었다고 보기 어렵고, 이는 그 이후의 대학입학전형기본계획에 있어서도 마찬가지이다. 한편, ‘2008학년도 대학입학전형기본계획’에서는 이 사건 개선안의

수능등급제가 반영되었으나, ‘2009학년도 대학입학전형기본계획’에서는 폐지되었으며, 청구인이 응시하게 되는 2010학년도의 경우에도 수능등급제가 실시되지 않는다.

그렇다면 이 사건 개선안은 비구속적 행정계획안에 불과할 뿐 아니라, 법령의 뒷받침에 의하여 장래 실시될 것이 확실시되는 경우로 볼 수도 없어, 예외적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사로 볼 여지가 없다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[별지 1]

이 사건 개선안 중 심판대상 부분

(가) 내신비중확대 부분

□‘성적 부풀리기’ 방지를 위해 교과 성적 표기방식 변경

o성취도를 원점수(과목평균, 표준편차 병기) 표기제로 변경하여 ‘성적부풀리기’ 방지

o과목별 석차(석차/재적수)를 ‘과목별 석차등급제(9등급제)’로 전환하여 과열 경쟁 및 동석차 방지

□ 학생생활기록부의 충실한 기재로 활용도 제고

o서류평가 및 면접에서 활용될 수 있도록 교과영역 및 비교과영역 충실히 기록

o대학에서 내신 자료를 충실히 반영할 수 있도록 현행 대입전형 일정 조정 검토

□ 평가의 신뢰성 및 공정성 확보

(나) 수능등급제 부분

□ 점수경쟁 완화를 위해 성적은 등급만 제공

o치열한 성적경쟁을 완화하고 학생부 중심의 대입전형 유도를 위해 백분위 및 표준점수를 제공하지 않고 (영역/과목별) 등급만 제공

o등급은 ‘9등급’으로 제공하되, 학교생활기록부 중심의 전형이 정착되는 시점에서 완화

관련법령

고등교육법 제34조(학생의 선발방법) ① 생략

② 제1항의 규정에 의한 일반전형 또는 특별전형의 방법, 학생선발일정 및 그 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 교육인적자원부장관은 입학전형자료로 활용하기 위하여 대통령령이 정하는 시험을 시행할 수 있다.

고등교육법 시행령 제36조(대학수학능력시험) ② 교육과학기술부장관은 시험의 출제·배점·성적통지 및 시험일정 등을 내용으로 하는 시험시행기본계획을 시험실시연도 3월말까지 공표하여야 한다.

[별지 2] 청구인의 주장과 피청구인의 답변

가. 청구인의 주장요지

(1) 적법성에 관하여

이 사건 개선안의 발표에 따라 각 대학교는 내신반영비중을 높이고 있는바, 이는 이 사건 개선안이 권력적 사실행위이기 때문이다. 청구인은 2009년에 이 사건 개선안을 기준으로 하는 2010학년도 대학입시에 응시하는 학생으로서, 대다수의 대학이 내신위주로 학생선발을 하게 되어 청구인은 고교 간 학력차, 부실한 내신평가에 의하여 교육을 받을 권리를 침해당할 가능성이 확실히 예견된다.

(2) 본안에 관하여

현재 고교 간 학력차가 분명히 있음에도 고교등급제가 시행되고 있지 않은 상태에서 내신반영비율을 높일 경우, 학력이 우수한 학생이 자신보다 낮은 학력의 타 학교 학생에 비하여 낮은 내신등급을 받게 되고, 학습능력은 떨어지나 내신성적이 나은 학생들이 대학입학에 유리하게 되어, 능력에 따른 교육을 받을 권리를 침해받게 된다.

또한 내신평가 중 학습활동 및 성적이 아닌 학생들의 태도, 봉사활동, 특별활동 등을 객관적으로 평가할 만한 제도가 없는 상태에서, 학생생활기록부(내신)를 대학 입학의 주요 요소로 할 경우, 평가자의 주관적 요소에 의하여 대학입시가 좌우되는 결과가 되므로, 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리가 침해된다.

그러므로 이 사건 개선안은 청구인의 기본권을 침해하여 위헌이다.

나. 피청구인의 답변

(1) 적법성에 관한 의견

이 사건 개선안은 그 자체로 현행 대학입학제도를 변경하는 것이 아니라 표현 그대로 ‘안(案)’에 불과하여 추후 대학 입시 정책을 어떻게 결정해 나갈 지에 대한 커다란 틀을 제기하는 것으로서 행정청의 지침 내지 의견진술 정도의 의미를 가질 뿐이다. 따라서 개선안 그 자체로는 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않으므로, 이 사건 개선안은 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.

위 개선안은 대체로 기본계획, 추진방향, 추진을 위한 보완수단 등에 관한 일반적인 내용이 담겨 있을 뿐이어서 대부분 별도의 집행행위가 필요한 내용들이거나 국가기관의 내부행위를 정하는 규정에 불과하여 기본권침해의 직접성을 결여하고 있으며, 자기관련성 역시 결여된 것이다.

가사 이 사건 개선안이 공권력 행사로 인정된다고 하더라도 2004. 10. 8.에 발표된 것으로서 청구기간을 도과한 것이다.

(2) 본안에 관한 의견

청구인의 주장은 수능시험 당일에 1회 실시되는 수능시험 결과만이 당해 학생의 대학입학자격을 판단하는 데 가장 적합한 기준이며, 현행 고등교육법이 엄격하게 금지되고 있는 고교등급제를 인정하거나 아니면 추진해야 한다는 잘못된 전제에 서 있는 것이다.