beta
판시사항
1. 표준어를 ‘교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말로 정함을 원칙’으로 하고 있는 표준어 규정(1988. 1. 19. 문교부고시 제88-2호) 제1부 제1장 제1항(이하 ‘이 사건 표준어 규정’이라 한다)이 공권력 행사성을 갖고 있는지 여부(소극)
2. 국가 및 지방자치단체에게 초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성하는 것에 관한 작위의무가 존재하는지 여부(소극)
3. 공공기관의 공문서를 표준어 규정에 맞추어 작성하도록 하는 구 국어기본법(2005. 1. 27. 법률 제7368호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 및 초·중등교육법상 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우 표준어 규정을 준수하도록 하고 있는 제18조 규정(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 청구인들의 행복추구권을 침해하는 것인지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 표준어 규정은 “표준어는 교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말로 정함을 원칙으로 한다.”는 내용인바, 이는 표준어의 개념을 정의하는 조항으로서 그 자체만으로는 아무런 법적 효과를 갖고 있지 아니하여 청구인들의 자유나 권리를 금지·제한하거나 의무를 부과하는 등 청구인들의 법적 지위에 영향을 미치지 아니하므로, 이로 인한 기본권 침해의 가능성이나 위험성을 인정하기 어렵다.
또한, 표준어의 정의는 서울지역어 가운데 교육을 받은 사람이 구사하는 언어라는 의미일 뿐 그 표준어를 쓰는지 여부와 교양이 있는 사람인지 여부에 관한 판단이 관련되어 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 표준어 규정은 청구인들의 법적 지위에 영향을 미친다고 인정하기 어렵다.
2. 국가 및 지방자치단체에게 초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성하지 아니한 부분(이하 ‘이 사건 부작위’라 한다)에 대한 심판청구가 적법하려면 헌법 규범에서 국가 및 지방자치단체에게 ‘초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성할 구체적인 의무’가 나온다고 인정되어야 할 것이다. 헌법이 국가 및 지방자치단체에게 청구인들이 주장하는 바와 같은 작위의무가 있다고 명시한 바 없고, 헌법 제10조(행복추구권), 제31조(교육을 받을 권리), 제9조(전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력할 국가의무)로부터도 위와 같은 작위의무가 도출된다고 할 수 없다.
3. 이 사건 법률조항들 중 공문서의 작성에 관하여 규율하는 부분에 관하여 보면, 국민들은 공공기관이 작성하는 공문서에 사용되는 언어의 통일성에 대하여 일정한 신뢰를 가지고 있다 할 것이고, 이는 공문서에 사용되는 국어가 표준어로 통일되지 않는 경우 의사소통상 혼란을 가져올 수 있다는 점에서 필요불가결한 규율이다.
또한, 이 사건 법률조항들 중 교과용 도서에 관하여 규율하는 부분에 관하여 보면, 교과용 도서의 경우 각기 다른 지방의 교과서를 각기 다른 지역의 방언으로 제작할 경우 각 지역의 방언을 사용하는 학생들은 표준어를 체계적으로 배울 기회를 상실하게 되고, 국가 공동체 구성원의 원활한 의사소통에 적지 않은 영향을 미칠 것이라는 점에서 공익을 위하여 필요불가결한 규율이다.
이 사건 법률조항들은 이 사건 표준어 규정에 따른 표준어의 범위를 그 규율 내용으로 하고 있다. 서울의 역사성, 문화적 선도성, 사용인구의 최다성 및 지리적 중앙성 등 다양한 요인에 비추어 볼 때, 서울말을 표준어의 원칙으로 삼는 것이 기본권을 침해하는 것이라 하기 어렵고, 또한 서울말에도 다양한 형태가 존재하므로 교양 있는 사람들이 사용하는 말을 기준으로 삼는 것은 합리적인 기준이라 할 수 있다. 결국, 이 사건 심판대상인 이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙에 위배하여 행복추구권을 침해하는 것으로 보기 어렵다.
재판관 김종대, 재판관 이동흡의 반대의견
이 사건 법률조항들이 ‘서울말’이라고 하는 기준만으로써 표준어의 범
위를 결정하고 이 표준어만을 교과서와 공문서에 쓰도록 강제하는 것은 청구인을 비롯한 국민들의 언어생활에 관한 행복추구권을 침해하여 헌법에 위반된다.
지역어 가운데 특정 지역어를 표준어로 정하는 경우 그 지역 이외 지역의 방언을 사용하는 사람들의 언어생활에 상당한 위축을 가져온다. 국어의 표준화와 교육의 질적·양적인 성장, 매스컴의 발달 등을 통하여 오늘날 전국적인 방언 차이는 국민적 의사소통에 별다른 어려움을 주지 않을 만큼 약화되었다. 이와 같은 우리나라 현재의 언어 환경에 비추어 볼 때, 과거의 기준을 엄격하게 고수함으로써 표준어의 기준이 보수적이고 타성적인 규범으로서 작용하도록 한다면 오히려 표준어와 우리 언어의 발달을 저해하게 된다고 할 것이다.
서울 이외 지방의 각 지역어도 각 해당 지역 주민들의 역사적·문화적·정서적인 창조물일 뿐만 아니라 누대에 걸쳐 전승된 우리 모두의 문화유산이다. 이와 같은 성격을 갖는 각 지역의 지역어는 해당 지역어 사용자들뿐 아니라 우리 민족 전체의 정서와 감정표현에 가장 적합한 수단이기도 하다는 점을 감안할 때 이들 지역어 모두를 표준어의 범위에서 배제해 해당지역민에게 문화적 박탈감을 주는 것은 표준어 선정의 합리적 방법이라 할 수 없다.
서울지역의 언어라고 하는 기준은 표준어의 범위로서 원활한 의사소통을 위하여 기준이 되는 범위라고 하기에는 지나치게 좁고 획일적인 기준으로서, 국민의 문화적 통합에 장애를 초래할 수도 있으므로 이 기준은 서울 이외 지역민의 기본권을 제한할 합리적 기준이 될 수 없다.
심판대상조문
표준어 규정(1988. 1. 19. 문교부 고시 제88-2호)
제1부 표준어 사정의 원칙
제1장 총 칙
제1항 표준어는 교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말로 정함을 원칙으로 한다.
구 국어기본법(2005. 1. 27. 법률 제7368호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로
개정되기 전의 것) 제14조(공문서의 작성) ① 공공기관 등의 공문서는 어문규범에 맞추어 한글로 작성하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 괄호 안에 한자 또는 다른 외국문자를 쓸 수 있다.
② 생략
구 국어기본법(2005. 1. 27. 법률 제7368호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제18조(교과용 도서의 어문규범 준수) 교육인적자원부장관은 초·중등교육법 제29조의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우에는 어문규범을 준수하여야 하며, 이를 위하여 필요한 경우 문화관광부장관과 협의할 수 있다.
참조판례
1. 헌재 1999. 5. 27. 97헌마368 , 판례집 11-1, 667, 671
2. 헌재 2002. 12. 18. 2002헌마52 , 판례집 14-2, 904, 908
3. 헌재 1991. 6. 3. 89헌마204 , 판례집 3, 268, 275
헌재 2000. 4. 27. 98헌가16 , 판례집 12-1, 427, 445-451
당사자
청 구 인장○황 외 122인([별지 1] 목록 기재와 같다)
대리인 변호사 장철우
주문
이 사건 심판청구 중 표준어 규정(1988. 1. 19. 문교부 고시 제88-2호) 제1부 제1장 제1항 및 국가 및 지방자치단체가 초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성하지 아니한 부작위 부분을 각하하고, 나머지 부분을 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) [별지 1] 목록 기재 1 내지 60 청구인들은 전국 초·중·고등학교에 재학 중인 학생들이고, 나머지 청구인들은 자녀들에게 초·중등교육을 받게 할
의무가 있거나, 국가기관 등 공공기관에 근무하여 공문서를 작성하거나, 대한민국 국민으로서 공문서를 접해야 하는 사람들이다.
(2) 표준어 규정(1988. 1. 19. 문교부 고시 제88-2호) 제1부 제1장 제1항은 “교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말”을 표준어로 규정하고, 구 국어기본법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국어기본법’이라고 한다) 제14조 제1항은 공공기관의 공문서를 표준어 규정에 맞추어 작성하도록 하며, 제18조는 교육인적자원부장관은 초·중등교육법 제29조의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우 표준어 규정을 준수하도록 하고 있다.
(3) 청구인들은 표준어 규정 제1부 제1장 제1항과, 구 국어기본법 제14조 제1항, 제18조 및 국가 및 지방자치단체가 초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성하지 아니한 부작위가 청구인들의 행복추구권, 평등권 및 교육권 등을 침해한다며 2006. 5. 23. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 구 국어기본법 제14조 제1항 및 제18조 전체를 심판대상으로 하고 있다.
구 국어기본법 제14조 제1항은 공공기관의 공문서는 어문규범에 맞추어 한글로 작성하여야 한다고 규정하고, 제18조는 초·중등교육법 제29조의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우에는 어문규범을 준수하여야 한다고 규정하고 있는바, 여기서 어문규범이라 함은 구 국어기본법 제13조의 규정에 의한 국어심의회의 심의를 거쳐 제정된 한글맞춤법, 표준어규정, 표준어발음법, 외래어표기법, 국어의 로마자표기법 등 국어사용에 필요한 규범을 말한다(동법 제3조 제3호 참조).
그런데 청구인들은 위 법률조항들이 공공기관이 공문서를 작성하거나, 초·중등학교의 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우 표준어 규정을 준수하도록 하여 표준어 사용을 강제하는 것이 위헌이라고 주장하므로, 이 사건 법률조항들이 규율하는 내용 중 표준어 규정을 준수하도록 하는 부분에 한정하여 그 위헌성 여부를 심판함이 상당하다.
결국, 이 사건 심판대상은 표준어 규정(1988. 1. 19. 문교부 고시 제88-2호) 제1부 제1장 제1항(이하 ‘이 사건 표준어 규정’이라 한다), 구 국어기본법 제14조 제1항 중 공공기관의 공문서를 표준어 규정에 맞추어 작성하도록 한 부
분, 같은 법 제18조 중 교육인적자원부장관이 초·중등교육법 제29조의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우 표준어 규정을 준수하도록 한 부분(이하 심판대상인 위 구 국어기본법 해당 부분을 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다) 및 국가 및 지방자치단체가 초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성하지 아니한 부분(이하 ‘이 사건 부작위’라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
표준어 규정(1988. 1. 19. 문교부 고시 제88-2호)
제1부 표준어 사정의 원칙
제1장 총 칙
제1항 표준어는 교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말로 정함을 원칙으로 한다.
구 국어기본법(2005. 1. 27 법률 제7368호로 제정되고 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제14조(공문서의 작성) ① 공공기관의 공문서는 어문규범에 맞추어 한글로 작성하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 괄호 안에 한자 또는 다른 외국문자를 쓸 수 있다.
② 공공기관이 작성하는 공문서의 한글사용에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제18조(교과용 도서의 어문규범 준수) 교육인적자원부장관은 초·중등교육법 제29조의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우에는 어문규범을 준수하여야 하며, 이를 위하여 필요한 경우 문화관광부장관과 협의할 수 있다.
[관련조항]
구 국어기본법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.∼2. 생략
3.“어문규범”이라 함은 제13조의 규정에 의한 국어심의회의 심의를 거쳐 제정한 한글맞춤법, 표준어규정, 표준어발음법, 외래어표기법, 국어의 로마자표기법 등 국어사용에 필요한 규범을 말한다.
4.“공공기관”이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 법률에 의하여 설
립된 특수법인을 말한다.
5. 생략
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 변화하는 언어사용환경에 능동적으로 대응하고, 국민의 국어능력의 향상과 지역어의 보전 등 국어의 발전과 보전을 위하여 노력하여야 한다.
② 생략
제6조(국어발전 기본계획의 수립) ① 문화관광부장관은 국어의 발전과 보전을 위하여 5년마다 국어발전기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립·시행하여야 한다.
②, ③ 각 생략
제13조(국어심의회) ① 국어의 발전과 보전을 위한 중요사항을 심의하기 위하여 문화관광부에 국어심의회(이하 “국어심의회”라 한다)를 둔다.
② 국어심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
1.기본계획의 수립에 관한 사항
2.어문규범의 제정 및 개정에 관한 사항
3.그 밖에 국어의 발전과 보전에 관하여 문화관광부장관이 부의하는 사항
③ 국어심의회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 60인 이내의 위원으로 구성한다.
④ 위원장과 부위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원은 국어·언어학 또는 이와 관련된 분야에 전문지식이 있는 자 중에서 문화관광부장관이 위촉한다.
⑤ 제2항 각 호의 사항을 심의하기 위하여 국어심의회에 분과위원회를 둘 수 있다.
⑥ 제1항의 규정에 의한 국어심의회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
초·중등교육법(2005. 12. 7.법률 제7701호로 개정된 것) 제29조(교과용 도서의 사용) ① 학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육인적자원부장관이 검정 또는 인정한 교과용 도서를 사용하여야 한다.
② 교과용도서의 범위·저작·검정·인정·발행·공급·선정 및 가격사정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
국어기본법(2009. 3. 18. 법률 제9491호로 개정된 것) 제14조(공문서의 작성) ① 공공기관 등의 공문서는 어문규범에 맞추어 한글로 작성하여야 한다.
다만, 대통령령이 정하는 경우에는 괄호 안에 한자 또는 다른 외국문자를 쓸 수 있다.
② 공공기관 등이 작성하는 공문서의 한글사용에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제18조(교과용 도서의 어문규범 준수) 교육과학기술부장관은 초·중등교육법 제29조의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우에는 어문규범을 준수하여야 하며, 이를 위하여 필요한 경우 문화체육관광부장관과 협의할 수 있다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견요지
[별지 2] 기재와 같다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 표준어 규정에 대한 부분
헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 …… 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻으로서, 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는다면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로, 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원심판을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368 , 판례집 11-1, 667, 671；헌재 1999. 6. 24. 97헌마315 , 판례집 11-1, 802, 817 참조).
이 사건 표준어 규정은 “표준어는 교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말로 정함을 원칙으로 한다.”는 내용인바, 이는 표준어의 개념을 정의하는 조항으로서 그 자체만으로는 아무런 법적 효과를 갖고 있지 아니하여 청구인들의 자유나 권리를 금지·제한하거나 의무를 부과하는 등 청구인들의 법적 지위에 영향을 미치지 아니하므로, 이로 인한 기본권 침해의 가능성이나 위험성을 인정하기 어렵다.
가사, 표준어의 지정으로 방언을 사용하는 사람에게 심리적인 제약 효과가 발생한다 하더라도 이는 간접적·사실적인 제약이라 할 수 있을 뿐 법적 효과로서의 기본권 제한이라 보기 어렵다.
또한, 청구인들은 국가가 특정의 방언을 표준어로 지정함에 따라 다른 방언은 표준에서 벗어나는 것으로 인정되어 이를 사용하는 사람은 상대적으로 교
양 없는 사람으로 평가되는 불이익을 입게 된다고 주장하나, 앞서 본 표준어의 정의는 서울지역어 가운데 교육을 받은 사람이 구사하는 언어라는 의미일 뿐 그 표준어를 쓰는지 여부와 교양이 있는 사람인지 여부에 관한 판단이 관련되어 있다고 보기 어려우므로, 이러한 표준어의 정의만으로 청구인들이 주장하는 것과 같은 효과가 발생한다고 보기 어렵다.
결국, 이 사건 표준어 규정은 표준어의 개념을 정의하는 조항으로서 그 자체만으로는 아무런 법적 효과를 갖고 있지 아니하여, 청구인들의 자유나 권리를 금지·제한하거나 의무를 부과하는 등 청구인들의 법적 지위에 영향을 미친다고 인정하기 어렵다.
나. 이 사건 부작위에 대한 부분
따라서, 이 사건 부작위에 대한 심판청구가 적법하려면 헌법 규범에서 국가 및 지방자치단체에게 ‘초·중등교육 과정에 지역어 보전 및 지역의 실정에 적합한 기준과 내용의 교과를 편성할 구체적인 의무’가 나온다고 인정되어야 할 것이다.
한편, 구 국어기본법 제4조 제1항도 “국가와 지방자치단체는 변화하는 언어사용 환경에 능동적으로 대응하고, 국민의 국어능력의 향상과 지역어의 보전 등 국어의 발전과 보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하고 있다.
지역의 언어는 지역 공동체 구성원들 간에 동료의식을 피부로 느끼게 하고, 지역의 사회적 관념, 사회적 유사성, 관습, 전통 등의 바탕을 이루고 있어 지역문화의 중심이 되는 것으로서 지역문화의 보전과 발전에 중요한 역할을 담당한다.
또한, 지역어(내지 방언)는 언어 활력의 원천이 되는 것으로서, 국어교육의
일환으로, 표준어와 다른 각 지역의 개별적인 언어의 현상과 체계를 알고 지역의 언어로 효과적인 언어생활을 유지하며 지역의 언어를 계승 발전시키기 위하여 지역어(내지 방언)를 교육하는 것은 바람직하다 할 것이다.
그렇다면, 국가 및 지방자치단체가 청구인들이 주장하는 바와 같은 조치를 취할 작위의무는 헌법에서 유래하는 것이라고 인정되지 아니하므로, 청구인들의 이 사건 부작위에 대한 심판청구는 작위의무 없는 공권력의 불행사에 대한 헌법소원이어서 부적법하다.
4. 이 사건 법률조항들의 위헌 여부에 대한 판단
가. 표준어의 기능 및 성립
(1) 표준어의 의의 및 기능
표준어는 지역어(내지 방언)의 차이에서 오는 의사소통의 불편을 덜기 위해 전국민이 공통적으로 사용하도록 정한 말로서, 하나의 언어를 국어로 사용하는 국가에서는 일반적으로 정치, 경제, 문화의 중심지의 언어인 중앙어를 표준어로 선정한다.
이러한 표준어는 일반적으로 ① 한 나라를 단일 언어사회로 묶어 국민 의식을 통일시키고(통일의 기능), ② 다른 언어 종족과 구별하여 종족의 독립성을 유지할 수 있도록 하며(독립의 기능), ③ 다양한 방언들 사이에 어떤 형태가 표준형인지, 또는 어떤 형태가 표준어에 가까운지를 판단하도록 하여 의사소통의 효율성을 높여주는 등(준거의 기능) 중요한 역할을 담당한다.
(2) 우리나라의 표준어 성립 역사의 특수성
표준어 형성의 선례가 되는 선진국의 경험에 따르면, 각 해당국 언어의 표준어들은 수세기에 걸친 언어표준의 형성을 통해 공통어로서 기능을 발전시켜오다가, 근대 국민국가라는 정치체제의 등장과 함께 확립되었다.
이러한 표준어들은 정치·경제·문화적으로 가장 발달했던 지역 및 그 주변 지역의 언어를 중심으로 수세기에 걸쳐 문어의 형태로 상류문화 계층과 학자들 및 작가들에 의해 변화하고 발전하다가, 19세기 이후 국민국가 시기에 성립된 공교육 체계를 통해 진정한 표준어로서의 지위를 획득하게 된 것
으로 알려지고 있다.
이렇듯, 언어표준이 형성되기 위해서는 하나의 방언이 일정한 정치적 틀 내에서 공적인 용도의 문어로서 사용되어야 할 뿐 아니라, 문학·문화 및 교육의 언어로 기능해야 하는데, 우리나라에서는 이와 같은 일반적인 경로와는 달리 근대사회 이전까지 중국 문자인 한문이 공적인 문어 및 문학·교육의 언어로 사용되었기 때문에 고유문자인 한글을 기반으로 하는 국어표준이 형성되기 어려웠고, 더욱이 근대사회의 초입에서 일본의 강점으로 근대의 독립된 정치, 경제체제가 요구하는 표준어의 형성도 본격화되지 못하였다.
이와 같은 상황에서 문화적 민족주의를 내세운 일부 선각적 지식인들의 의식적인 노력으로, 일제 강점기인 1933년 민간 연구단체인 조선어학회가 ‘한글 맞춤법 통일안’에서 표준어 기준 외에 8개 항을 제정하고, 이를 바탕으로 1936년 총 9,547개의 어휘를 사정하여 만든 ‘사정한 조선어 표준말 모음’을 간행하였고, 이것이야말로 우리 국어의 표준어 형성 작업의 시발점이 되었다.
나. 이 사건 법률조항들과 문제되는 기본권
이 사건 법률조항들은 공문서는 표준어에 의하여 작성하고, 교육인적자원부장관이 초·중등교육법의 규정에 의한 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우 이들 표준어 규정의 정의에 따른 표준어에 의하도록 규정하고 있다.
(1) 이 사건 법률조항들과 문제되는 기본권
(가) 행복추구권
언어는 의사소통 수단으로서 다른 동물과 인간을 구별하는 하나의 주요한 특징으로 인식되고, 모든 언어는 지역, 세대, 계층에 따라 각기 상이한 방언을 가지고 있는바, 이들 방언은 이를 공유하는 사람들의 의사소통에 중요한 역할을 담당하며, 방언 가운데 특히 지역 방언은 각 지방의 고유한 역사와 문화 등 정서적 요소를 그 배경으로 하기 때문에 같은 지역주민들 간의 원활한 의사소통 및 정서교류의 기초가 되므로, 이와 같은 지역 방언을 자신의 언어로 선택하여 공적 또는 사적인 의사소통과 교육의 수단으로 사용하는 것은 행복
추구권에서 파생되는 일반적 행동의 자유 내지 개성의 자유로운 발현의 한 내용이 된다 할 것이다.
(나) 부모의 자녀교육권 및 교육에 대한 국가의 책임
헌법 제36조 제1항은 “혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다.”고 규정하여 혼인 및 그에 기초하여 성립된 부모와 자녀의 생활공동체인 가족생활이 국가의 특별한 보호를 받는다는 것을 밝히고 있다.
그런데 가족생활을 구성하는 핵심적 내용 중의 하나가 바로 자녀의 양육과 교육이고, 이는 일차적으로 부모의 천부적인 권리인 동시에 부모에게 부과된 의무이기도 하므로, ‘부모의 자녀에 대한 교육권’은 비록 헌법에 명문으로 규정되어 있지 않지만, 모든 인간이 국적과 관계없이 누리는 양도할 수 없는 불가침의 인권으로서 혼인과 가족생활을 보장하는 헌법 제36조 제1항, 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조 및 “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.”고 규정한 헌법 제37조 제1항에서 나오는 중요한 기본권이 된다 할 것이다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16 , 판례집 12-1, 427, 445-451 참조).
부모는 어떠한 방향으로 자녀의 인격이 형성되어야 하는가에 관하여 목표를 정하고, 자녀의 개인적 성향, 능력 등을 고려하여 교육목적을 달성하기에 적합한 수단을 선택할 권리를 가진다 할 것이며, 그러한 인격의 형성과 긴밀한 관련을 가지는 국어교육에 있어 지역 공동체의 정서와 문화가 배어있는 방언에 기초한 교육을 할 것인가, 표준어에 기초한 교육을 할 것인가를 결정할 수 있는 것으로서, 이는 자녀 교육권의 한 내용이라 할 수 있다.
(2) 이 사건 법률조항들과 비례의 원칙 위반 여부
헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있으므로, 기본권을 제한하는 입법은 입법목적의 정당성과 그 목적의 달성을 위한 수단의 적합성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 하고, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권 제한의 입법적인 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다(헌재 1997. 3. 27. 94헌마196 등 판례집 9-1, 375, 383-384).
이 사건 법률조항들 중 구 국어기본법 제14조 제1항의 공문서를 표준어 규정에 따라 작성하는 것에 관한 부분은 공문서를 작성 또는 이용하는 국민의 행복추구권의 침해 여부가 문제되고, 구 국어기본법 제18조의 교과용 도서를 표준어 규정에 따라 제작하게 한 부분에 관하여는 학생들의 행복추구권과 부모들의 자녀교육권의 침해가 문제되므로, 각기 비례의 원칙 위반 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
(가) 행복추구권
1) 입법목적의 정당성, 수단의 적합성
단일한 언어를 사용하는 국가 공동체라도 방언차가 심하면 의사소통에 어려움을 겪게 되는바, 표준어는 이와 같은 방언차에 따른 의사소통의 불편을 해소하고, 이를 촉진하기 위한 준거기능을 담당하며, 동일한 언어 공동체가 보다 통일된 공동체로서 일체감을 갖도록 하는 구실을 한다.
이 사건 법률조항들은 교육과 행정언어를 통하여 표준어를 정립하는 것을 목적으로 하고 있는바, 이러한 입법목적은 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 공익이라 할 것이고, 이러한 공익을 실현하여야 할 현실적인 필요성이 존재한다는 것도 명백하며, 이 사건 법률조항들이 정하고 있는 바와 달리 공교육을 위한 교과용 도서를 각 지방의 지역어로 집필하거나, 공문서를 각 지역의 지역어로 작성하는 경우에는 단일한 언어 공동체로서 원활한 의사소통을 확보한다는 공익에 영향을 미칠 것이 예상되므로, 이 사건 법률조항들이 정하고 있는 규율 내용은 공익을 위하여 적절한 수단이 될 수 있다.
2) 피해의 최소성
① 단일한 언어를 사용하는 국가에서 표준어를 정립하기 위한 가장 효과적인 방법은 표준어에 기초한 광범위한 공교육을 통하여 이를 체계적으로 형성하고, 공적 언어인 법률과 행정언어를 표준어에 의하여 통일하는 것으로서, 이는 국가 공동체의 원활하고 민주적인 의사소통을 보장하는 첫걸음이라 할 것이므로, 이를 위한 가장 합리적인 방법으로 표준어를 공적언어의 기준으로 확립할 필요성이 강하게 요구된다.
그런데 이와 같은 공적 언어의 기준으로 표준어를 형성하기 위하여 국가가 법률 등의 공권력을 통하여 이에 개입할 필요가 있는지 또는 그와 같이 개입하는 것이 바람직한지가 문제가 된다.
유럽의 국가 등 다른 선진국에서는 국가가 교과서를 표준어로 제작하도록 법률로 강제하지 아니하고, 학계와 문화계의 자발적인 표준어 수립 노력과 권
위 있는 민간사전의 편찬 작업에 의하여 이를 실현하고 있으며, 국가가 직접적으로 개입하는 경우는 없는 것으로 알려지고 있다.
그러나 과거 중국의 강력한 문화적 영향력 아래 있던 우리나라는 근대사회에 들어서기 직전까지 주로 한문으로 문어생활을 영위하였고, 그 후 일제 강점 과정에서도 모든 공교육과 행정언어를 일본어에 의하도록 강요받는 등, 표준어의 형성에 있어 역사적으로 유럽 각국과 다른 진행 과정을 보여 왔고, 이러한 우리의 역사와 현실 속에서 표준어를 확립하는 것은 단순히 지방방언 등을 표준어와 구별하는 것만이 아니라 우리의 국어 및 문화의 정체성을 지켜내는 의미를 갖게 되었던 것이다.
② 이 사건 법률조항들 중 공문서의 작성에 관하여 규율하는 구 국어기본법 제14조 제1항 부분에 관하여 보면, 각기 다른 지방에 거주하는 국민들은 한 국가 공동체의 공공기관이 작성하는 공문서에 사용되는 언어의 통일성에 대하여 일정한 신뢰를 가지고 있다 할 것이고, 이는 공문서에 사용되는 국어가 표준어로 통일되지 않는 경우 의사소통상 혼란을 가져올 수 있다는 점에서 공익을 위하여 필요불가결한 부분이라 할 것이다.
또한, 이 사건 법률조항들 중 교과용 도서에 관하여 규율하는 구 국어기본법 제18조 부분에 관하여 보면, 교과용 도서의 경우 각기 다른 지방의 교과서를 각기 다른 지역의 방언으로 제작할 경우 각 지역의 방언을 사용하는 학생들은 표준어를 체계적으로 배울 기회를 상실하게 되고, 이는 국가 공동체 구성원의 원활한 의사소통에 적지 않은 영향을 미칠 것임을 쉽게 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항들에서 정하고 있는 표준어 규정이 강제하는 범위는 최소한의 것이라 할 수 있다.
한편, 이 사건 법률조항들은 공교육을 위한 교과용 도서 및 공문서만을 규율대상으로 하고 있을 뿐 이와 무관한 사적 언어에 관하여는 아무런 규율을 하고 있지 아니하므로, 개인적인 차원에서 사용하는 표현으로서 일상생활의 대화 등 언어생활뿐 아니라 교과용 도서 및 공문서 등을 제외한 모든 형태의 문서작성, 문학작품, 영화, 드라마, 노래가사 등에서 사용하는 언어는 아무런 제한을 받지 아니한다.
③ 이 사건 법률조항들은 이 사건 표준어 규정에 따른 표준어의 범위를 그 규율 내용으로 하고 있다.
그런데 국가가 국민의 언어생활에 관심을 갖고 원활한 의사소통이 이루어질 수 있도록 노력하는 것이 필요하나, 국가가 표준어를 지정하고 제도적인
강제를 통하여 통용시키려고 노력하는 것은 표준어의 형성과정에 있어 상호비판과 경쟁을 제도적으로 제거하여 국어의 발전을 저해할 가능성을 부정할 수 없다.
따라서, 이 사건 법률조항들이 공문서의 작성과 이용, 공교육의 교과용 도서의 작성에 표준어 사용을 강제하고 있는 부분이 불가피한 규율이라 하더라도, 표준어의 범위까지 확정하고 있는 것이 과연 필요최소한의 제한에 해당되는 것인지에 관하여 의문이 있을 수 있으므로, 그 규율내용 가운데 특히 문제되는 ‘서울말’로 정함을 원칙으로 하고 있는 부분에 관하여 보기로 한다.
서울의 역사성, 문화적 선도성, 사용인구의 최다성 및 지리적 중앙성 등 다양한 요인에 비추어 볼 때, 서울말을 표준어의 원칙으로 삼는 것이 필요한 최소한의 범위를 넘어 기본권을 침해하는 기준이라 하기 어렵고, 또한, 서울말에도 다양한 형태가 존재하므로, 공문서와 공교육의 표준으로 교양 있는 사람들이 사용하는 말을 삼는 것은 일단 합리적인 기준이라 할 수 있으며, 다른 선진국의 경우에도 수도나 경제·문화 중심지의 교양 있는 사람들이 쓰는 언어를 표준어의 기반으로 삼는 것이 상례이기도 하다.
④ 한편, 이 사건 표준어 규정은 다음에서 보는 바와 같이 1970년대부터 1988년에 이르기까지 국어심의회 등을 통한 다양한 국어학 전문가들의 의견수렴과 공동노력에 의하여 성안되었다.
즉, 정부는 1964. 11. 10. 대통령령 1977호로 국어심의회 규정을 제정하여 문교부 장관의 자문에 응하여 국어에 관한 중요한 사항을 조사·연구·심의하기 위한 국어심의회를 설치하고, 1970. 4. 국어심의회는 한글 맞춤법 개정 및 표준어 연구를 위하여 국어조사연구위원회를 구성하여 한글학회 등 7개 어문연구 단체가 이에 참여하였다.
1970년에 시작된 동 위원회의 연구 성과는 맞춤법 개정 초안(1972년) 및 표준말 연구 결과(1977년)를 제출하여 결실을 맺게 되었고, 이후 국어심의회는 표준어를 포함한 어문 표기법의 개정안 심의를 개시하였으며, 다양한 학술회의와 여론조사 및 공청회의 실시를 바탕으로 여론을 수렴하였다(1978년).
1981. 5. 어문 표기법 개정사업이 학술원으로 이관되었고, 그 사업 추진을 위해 학술원에 어문연구 위원회와 3개(맞춤법, 표준어, 외래어 및 로마자 표기) 소위원회가 설치되었으며, 1984. 8. 학술원은 또한, 어문표기 법안에 대하여 학계, 언론계, 출판계 등에 설문조사를 실시하여, 같은 해 12. 그 결과를 보고하였고, 국어연구소에 그 개정안에 대한 재검토, 보완 연구를 위탁하였다.
1987. 9. 국어연구소는 한글 맞춤법안 및 표준어 규정안을 문교부에 보고하였고, 같은 해 12. 국어심의회는 이를 최종적으로 심의하였고, 1988. 1. 19. 문교부는 한글 맞춤법 및 표준어 규정을 확정 고시하였는데, 이 사건 표준어 규정은 바로 이때 확정·고시된 것이다.
그렇다면, 이 사건 표준어 규정이 정하는 표준어의 범위는 표준어의 형성에 관한 우리의 독특한 역사·문화적 배경을 바탕으로 각계의 전문가들이 장기간 공동으로 노력한 결과 확정된 것이라 할 것이므로, 이와 같이 형성된 이 사건 표준어 규정의 구체적 내용에 관한 사법적인 심사는 가급적 신중을 기할 필요가 있다 할 것이고, 더욱이 이 사건 법률조항들에 의하여 강제되는 표준어 규정의 범위는 공문서의 작성과 교과서의 제작이라고 하는 공적 언어생활의 최소한의 범위를 규율하는 것이라고 할 수 있다.
⑤ 결국, 이 사건 법률조항들이 규율하는 표준어의 범위 기준은 입법목적을 달성하는 데 필요한 유형 및 내용으로 범위를 가급적 한정하여 합리적으로 규정하였다 할 것이고, 달리 덜 제약적인 수단을 상정하기도 어려우므로, 피해의 최소성원칙을 준수하지 아니한 기본권 제한이라고 보기 어렵다.
3) 법익의 균형성
공문서와 공교육의 교과용 도서에 표준어를 사용함으로써 기본권이 제한되는 것은, 국민의 언어생활 중 광범위하고 다양한 사적 영역을 제외한 나머지의 일부에 국한되는 것으로서 그 비중이 그다지 크지 않음에 반하여, 공문서와 공교육의 교과용 도서가 각 지방의 지역어에 의하여 작성될 경우 공익에 미치는 영향은 적다고 보기 어렵다.
가령, 한 지역의 공공기관에서 작성된 공문서는 다양한 용도로 다양한 지역에서 다양한 시기에 쓰일 수 있는 것으로서, 통일적인 기준으로 작성되지 않을 경우 의사소통에 적지 않은 혼란을 가져올 수 있으므로 공익에 미치는 영향이 크고, 또한, 공교육의 교과용 도서를 해당 지역의 지역어로 집필하는 경우 당해 지역의 학생들이 표준어를 체계적으로 배울 기회를 상실하게 되어 표준어를 학습하고자 하는 학생들의 교육받을 권리를 제한할 뿐만 아니라, 각기 다른 지역에서 각기 다른 지역어를 교육하게 됨으로써 장기적으로 국가 공동체의 의사소통에 적지 않은 문제가 발생하게 된다.
결국, 입법자는 이와 같은 공익을 달성하기 위하여 이 사건 법률조항들을 통하여 기본권을 제한하고 있다 할 것이므로, 이는 공익과 사익 사이에 적절한 균형을 이루는 입법이라 할 것이다.
(나) 부모의 자녀교육권과 교과용 도서에 관한 법률조항
구 국어기본법 제18조의 교과용 도서를 표준어 규정에 따라 제작하게 한 부분에 관하여는 학생들의 행복추구권과 함께 부모들의 자녀교육권의 침해 여부가 문제된다.
헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”고 규정하여, 국가로부터 교육에 필요한 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리와 각자의 능력에 따라 교육시설에 입학하여 배울 수 있는 권리를 국민의 기본권으로서 보장하면서, 한편으로 국가에 대하여 국민 누구나 능력에 따라 균등한 교육을 받을 수 있도록 노력해야 할 의무와 과제를 부과하고 있다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집3, 11, 18-19；헌재 1992. 11. 12. 89헌마88 , 판례집 4, 739, 750-752 참조).
한편, 헌법 제31조 제6항은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”고 규정하여, 국가에게 학교제도를 통하여 교육을 시행하도록 위임하고, 이로써 학교제도에 관한 포괄적인 규율권한과 자녀에 대한 학교교육의 책임을 부과하고 있다.
학교제도에 관한 국가의 규율권한과 부모의 교육권이 서로 충돌하는 경우, 어떠한 법익이 우선하는가 하는 문제는 구체적인 경우마다 법익의 형량을 통해 판단해야 할 것이나, 원칙적으로 국가는 교육목표, 학습계획, 학습방법, 학교제도의 조직 등을 통하여 학교교육의 내용과 목표를 정할 수 있는 포괄적인 규율권한을 가지고 있다 할 것이다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16 , 판례집 12-1, 427, 445-451).
이 사건 법률조항들 중 학교의 교과용 도서를 표준어 규정에 의하도록 한 부분은 국가의 학교교육의 내용과 목표를 정할 수 있는 포괄적인 규율권한 내의 문제라 할 것으로서, 국가는 이를 통하여 국가 공동체의 통합과 원활한 의사소통을 위하여 표준어 규정으로 교과용 도서를 제작하는 것을 선택한 것이고, 앞서 행복추구권 부분에서 언급한 이유에 비추어, 이와 같은 입법자의
판단은 학교교육에 관한 입법재량의 범위를 넘는 것이라고 보기 어렵다.
결국, 이 사건 심판대상조항 중 초·중등학교의 교과용 도서를 편찬하거나 검정 또는 인정하는 경우에 표준어 규정에 의하도록 한 부분은 부모의 자녀 교육권을 침해하는 것이라 보기 어렵다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 심판청구 중 이 사건 표준어 규정 및 이 사건 부작위 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 부분은 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 김종대, 재판관 이동흡의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙에 위배하여 행복추구권을 침해하는 것으로 헌법에 위반된다고 보므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 이 사건 법률조항들의 규율내용이 되고 있는 이 사건 표준어 규정은 “표준어는 교양 있는 사람들이 두루 쓰는 현대 서울말로 정함을 원칙으로 한다”고 규정함으로써 어느 지역에서 사용하는 언어인가를 표준어 선정기준의 가장 주요한 요소로 삼고 있다. 그런데 지역방언은 각 지방의 고유한 역사와 문화 등 정서적 요소를 그 배경으로 하고 있기 때문에 같은 지역주민들 간의 원활한 의사소통 및 정서교류의 기초가 되는바, 지역어 가운데 특정 지역어를 표준어로 정하는 경우 그 지역 이외 지역의 방언을 사용하는 사람들의 언어생활에 상당한 위축을 가져온다는 점을 부인할 수 없다. 이와 같이 표준어의 범위 설정을 통한 국가의 공적인 가치판단은 국민의 언어생활에 미치는 영향이 지대하므로 표준어의 기준을 정함에 있어 어느 특정 지역의 방언을 표준어로 선정할 것인가는 그 선정에서 제외되는 지역어를 사용하는 국민들의 행복추구권에 대한 제한이 될 수 있으므로 과잉금지원칙이 준수되어야 할 것이다.
나. 그런데 이 사건 법률조항들은 표준어를 원칙적으로 서울지역말로 한정함으로써 적어도 공문서와 교과서 영역에서 서울지역 이외의 지역어의 사용을 제한하고 있는바, 과연 이와 같은 범위 기준이 과잉금지원칙을 준수하는 합리적 기준이라고 할 수 있을 것인지에 관하여 살펴보기로 한다.
(1) 우선, 서울지역은 행정구역의 한 단위로서 정치·경제·문화의 지역기준이 될 수 있을지언정, 언어의 표준 지역이라고 하기에는 지나치게 좁은 지역이다. 더욱이 서울은 1960년대 이후 지방민들이 대거 유입하여 거대도시가 되
었으며, 또한, 그 행정구역상의 경계도 과거의 원형을 찾을 수 없을 정도로 확장·변경되고 있는 형편이다. 이와 같은 상황에서 표준어 규정이 상정하는 서울말의 원형은 현실적으로 존재한다고 하기 어려울 정도가 되었다. 뿐만 아니라, 그동안의 표준어 정책을 통한 국어의 표준화와 교육의 질적·양적인 성장, 매스컴의 발달 등을 통하여 오늘날 전국적인 방언 차이는 국민적 의사소통에 별다른 어려움을 주지 않을 만큼 약화되었다. 이와 같은 우리나라 현재의 언어 환경에 비추어 볼 때, 표준어의 지역적 기초가 되는 범위를 서울지역에 한정하는 것이 과잉금지원칙의 기준에 합당한 합리적 기준이 될 것인지는 의문이다.
(2) 오늘날 우리가 표준어를 선정함에 있어 서울지역 이외의 일체의 지역방언을 모두 배제하는 것이 과연 합리적이라고 할 수 있을 것인지도 의문이다.
서울 이외 지방의 각 지역어도 각 해당 지역 주민들의 역사적·문화적·정서적인 창조물일 뿐만 아니라 누대에 걸쳐 전승된 우리 모두의 문화유산이다. 이와 같은 성격을 갖는 각 지역의 지역어는 해당 지역어 사용자들뿐 아니라 우리 민족 전체의 정서와 감정표현에 가장 적합한 수단이기도 하다는 점과 특히 오늘날과 같이 발달된 각종 미디어를 통해 국민 대부분이 지방방언에 의해서도 친근감을 느끼고 의사를 소통할 수 있음을 감안할 때 이들 지역어 모두를 표준어의 범위에서 배제해 해당지역민에게 문화적 박탈감을 주는 것은 표준어 선정의 합리적 방법이라 할 수 없다. 그러므로 표준어의 범위를 설정하기 위하여 지역적인 기준을 사용하는 경우에도 각 지역어를 조사·연구하여 각 지역 국민의 언어를 아우를 수 있는 방법을 찾아보아야지 특정 지역어 외의 일체의 다른 지역어를 배척해서는 안 될 것이다.
(3) 일제 강점기에 선각적 지식인들이 우리 민족문화의 정체성과 독립을 수호하기 위한 간절한 노력으로 표준어의 기준을 수립하였다는 특별한 역사적인 의미를 인정하지만 그렇다고 하여 최초 표준어 기준이 만들어질 당시와는 다른 현실을 고려하지 아니하고 과거의 기준을 엄격하게 고수함으로써 표준어의 기준이 보수적이고 타성적인 규범으로서 작용하도록 한다면 오히려 표준어와 우리 언어의 발달을 저해하게 된다고 할 것이다. 현실과 어울리지 않는 과거의 언어규범을 개정·폐기하여 표준어가 자유롭게 형성되고, 궁극적으로 국어가 자유롭게 발전할 수 있는 기반을 만드는 작업은 국가가 담당해야 할 중요한 역할 가운데 하나라고 할 것이다. 주지하다시피, 과거 국가절대주의사상의 국가관이 지배하던 시대와 달리 오늘날에는 국가가 어떤 문화활
동에 대하여도 이를 선호하거나, 우대하는 경향을 보이지 않는 불편부당의 원칙을 지키는 것이 가장 바람직한 문화정책으로 평가받고 있다. 문화국가를 지향하는 우리 헌법도 국가가 문화를 육성하는 기본을 개개국민의 문화활동을 보장함으로써 국민 각자의 창의성이 발휘되도록 자율과 자유에 맡겨두어야지, 거기서 더 나아가 적극적으로 특정 문화모델을 만들어 유포하거나 수용하기를 강제해서는 안 된다. 따라서 국가가 국민의 문화활동에 개입하는 경우에도 최소한의 범위에 그쳐야지 적극적으로 문화의 발전을 국가의 공권력이 주도하려는 것은 바람직한 것이라고 하기 어렵다.
다. 언어는 우리의 생각과 느낌을 전달하는 의사소통의 도구로서 그 나라 문화발전의 핵심적인 요소이다. 따라서 국민들이 의사소통을 원활하고 효과적으로 할 수 있도록 하기 위해 국가가 특정 언어를 표준어로 설정하는 표준어정책 자체는 국가에 민족문화의 창달에 노력해야 할 책임이 있는 이상, 국가가 취할 수 있는 문화정책의 가능한 범주에 속한다고 볼 수 있다. 그러나 그와 같은 표준어 형성에 관한 국가의 개입은 최소한의 범위에 그쳐야 하고, 그 선정기준 또한, 국민 모두가 수긍할 수 있는 보편적이고 일반적인 기준이어야 하지 배제되는 지역 국민들의 문화적 자긍심을 해치는 협소한 특정 지역에 한정된 지역적 기준이어서는 안 된다. 이렇게 볼 때 서울지역의 언어라고 하는 기준은 표준어의 범위로서 원활한 의사소통을 위하여 기준이 되는 범위라고 하기에는 지나치게 좁고 획일적인 기준이라고 아니할 수 없고 오히려 국민의 문화적 통합에 장애를 초래할 수도 있으므로 이 기준은 서울 이외 지역민의 기본권을 제한할 합리적 기준이 될 수 없다.
라. 서구 선진각국의 경우, 학계와 문화계에서 언어의 자유로운 변화·발전을 발견하고 파악하여 이를 표준어 형성의 기초로 삼고 있으며, 국가는 그와 같은 표준어 형성과정에 개입하지 않는다고 하는 점은 이미 주지의 사실이다. 이웃나라인 일본의 경우에도 제2차 세계대전 종전 이후, 종래의 국가 주도 표준어 정책을 포기하고 ‘한 나라의 어디에서나 공통으로 의사를 교환하는 것이 가능한 언어’로서의 공통어의 개념을 채택하여 이를 국어정책의 기준으로 사용하고 있다.
종래의 국가가 주도하는 표준어 정책이 국가권력에 의한 인위적인 언어형성이라고 한다면, 이와 같은 민간 주도의 표준어 내지 공통어 형성은 언어 사용자에 의한 자유롭고 자연스러운 언어형성이라고 할 것이다. 현재 우리 국민의 높은 문화수준, 국민들이 갖는 자율적 문화형성에 관한 자연스러운 욕구
등을 감안하여 볼 때, 국가가 주도하는 우리의 표준어 정책이 과연 미래에도 합당한 국어발전의 방향이라고 할 수 있을 것인지에 대하여 향후 국어학계, 그리고 궁극적으로는 국어사용자인 우리 국민들의 심도있는 논의가 필요하다고 할 것이다.
마. 이상과 같은 이유로 우리는 이 사건 법률조항들이 ‘서울말’이라고 하는 기준만으로써 표준어의 범위를 결정하고 이 표준어만을 교과서와 공문서에 쓰도록 강제하는 것은 청구인을 비롯한 국민들의 언어생활에 관한 행복추구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 생각하므로 다수의견에 반대하는 것이다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환
별지
[별지 1] 청구인 목록：생략
[별지 2] 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
(3) 구 국어기본법 제4조 제1항, 제6조 제1항 등에 의하면 국가 및 지방자치단체는 지역어의 보전 등을 포함한 국어의 발전을 위한 계획을 수립하고 이를 시행할 책무가 있으므로, 지역어의 보전과 발전을 위해 일상생활에서 지역어가 우선적으로 자유롭게 사용되고, 특히 초·중등 교육과정에서 이를 습득하고 활용할 수 있도록 교육하여야 할 것인데도 이를 이행하지 않고 있는바, 이는 헌법 제10조의 행복추구권 및 제31조의 교육권을 침해한다.
나. 문화관광부(현 문화체육관광부)장관의 의견요지
(1) 적법성에 관한 주장
표준어규정은 그 자체로는 청구인들에게 어떠한 의무를 부과하지 않으므로 직접 기본권 침해가 발생한다 할 수 없다.
국어기본법 제14조 제1항은 공문서의 작성에 관한 사항인바, 청구인들 중 공문서를 작성할 지위에 있는 자가 누구인지 특정되어 있지 않고, 청구인들이 공문서를 작성할 지위에 있다는 입증이 없는 이상 자기관련성을 인정할 수 없다.
국어기본법 제18조는 교과서에 관한 사항인바, 청구인들 가운데 일부는 학생들 및 학생들의 부모들이 아닌 자들로서 기본권침해의 자기관련성을 인정할 수 없다.
국가의 부작위는 국어기본법 제4조 제1항, 제6조 제1항의 규정은 국가의 책무를 규
정한 것일 뿐, 위 법조항의 해석을 통하여 청구인들에게 국가를 상대로, 지역어 보전을 위한 정책수립과 제도적 노력 필요성을 촉구하는 법규상 내지 조리상의 신청권이 부여된다고 할 수 없으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.
(2) 본안에 관한 주장
이 사건 표준어 규정은 표준어를 정의하고 있는바, 이러한 표준어 규정은 국가체제의 유지와 의사소통의 원활을 위하여 제정할 필요성이 있다.
청구인들은 특히 서울에서 사용하는 말을 표준어로 한 부분을 다투고 있는바, 국가의 공식적인 표준어를 정함에 있어 언어 사용의 인구수가 많고, 정치·경제·사회·문화의 중심지인 수도의 말을 기준으로 하는 것은 다른 지역의 언어를 표준어로 하는 것에 비하여 달리 대안을 찾을 수 없는 결정이다.
이 사건 심판대상인 국어기본법 조항들은 표준어 규정을 준수하도록 강제하고 있으나, 이는 교과용 도서 및 공문서 작성 등에 한정되어 있고, 청구인들이 교과용 도서 및 공문서 작성 외에 일상생활에서 표준어 사용을 강제하는 것은 아니다.
국어기본법 제14조 제1항의 표준어 규정에 따른 공문서 작성의 강제에 관한 부분을 보면, 공무원이 공문서를 표준어로 작성하지 않고 자기에게 익숙한 지역어로 작성한다면 이를 이해하지 못하는 사람들이 생겨나고 공문서로서의 효용을 발휘할 수 없게 된다.
국어기본법 제18조 제1항의 표준어 규정에 따른 교과용 도서의 편찬에 관하여 보면, 국가의 교육과정은 교육을 통하여 사회에 기여하는 성숙한 시민을
양성함에 있는바, 사회 전체의 통합이라는 측면에서 통일된 기준이 되는 표준어에 의한 교육은 불가피하다.
국가가 표준어 정책을 가지고 있다 하여 그것이 지역어 보전에 대한 책무를 이행하지 않는 것이라고 이해할 수는 없다.
표준어 정책은 표준어의 기능에 비추어 계속 추진해야 할 문제이고, 지역어의 보전은 지방문화의 보전을 위하여 별개의 차원에서 진행해야 할 문제로서, 국가는 지역어의 보전을 위한 노력을 기울이고 있으며, 국어발전 기본계획에 지역어 보전 계획을 포함하여 수립하고 시행할 예정으로 있다.
결국, 이 사건 심판대상조항 및 부작위에 의하여 청구인에게 권리의 침해가 발생하지 아니하고, 목적하는 공익이 제한되는 청구인들의 사익을 과도하게 제약한다고 할 수 없으며, 청구인들을 불합리하게 차별하지 않으므로, 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 교육과학기술부 장관의 의견
교육과학기술부는 현행 ‘고등학교 문법 교과서’(서울대학교 사범대학 국어교육연구소, 2002)를 통해 표준어와 지역어의 기능 혹은 가치에 대해 명확하게 설명하여 교육하고, 특히 지역어를 폄하하는 인식은 잘못된 편견이라는 점을 명확히 설명하고 있으며, 또한, 교육과정에서는 지역의 교육청 단위나 학교단위에서 그 지역이나 학교에 필요하다고 판단한 교과목을 가르칠 수 있도록 허용 혹은 권장하는 등 현행 교육과정 또는 교과내용에서 지역어를 폄하하고 있지 않다.
외국의 예로, 하와이 원주민들의 언어가 사멸되는 것을 막기 위하여 하와이어를 교육시키고, 프랑스의 브로타뉴 지방과 알사스 지방에서 지역어 교육을 실시하는 등 지역어를 강하게 교육하는 사례가 있는데, 이들이 교육하는 지역어는 본래 뿌리가 다른 언어들로서 공용어와 전혀 상통하지 않는 아주 다른 언어라는 점에서 이들 지역어 교육은 우리나의 경우와는 크게 다르다.
또한, 1950년대와 1960년대 미국에서는 흑인 거주지역에 사는 학생들을 흑인 영어로 교육하여야 할 것인가에 관한 논쟁이 있었으나, 지역어를 공용어와 대등하게 가르치는 문제는 그들이 공용어를 교육받을 기회를 그만큼 빼앗으므로 새로운 차별의 문제를 낳게 되었다.
이 사건은 헌법적인 고려 이전에 학문적, 정치적, 사회적 의미의 고찰이 선행되어야 할 문제로서, 국가의 언어정책의 측면에서 교육과학기술부의 선택이 현저히 재량을 일탈하거나 남용하는 것으로 평가할 수 없다.