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판시사항
1. 너무 좁은 토지 소유자에 대하여 현금청산할 수 있다고 규정하고 있는 ‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것, 이하 ‘도시정비법’ 이라 한다) 제48조 제2항 제3호 중 “너무 좁은 토지”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
3. 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 반하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 법률조항은 정비사업시행에 따른 새로운 건축물과 토지가 한정되어 있어 너무 좁은 토지 소유자를 포함한 조합원 모두에 대해서까지 현물분양하도록 한다면 정상적인 재개발사업이 불가능하게 되므로 이러한 사태를 막을 필요가 있을 뿐만 아니라, 투기세력에 의한 이른바 ‘지분 쪼개기’로 인하여 다수의 선량한 조합원들의 권리가 침해되는 것을 막고 재개발사업의 원만한 진행을 통하여 국민의 주거 안정을 확보하려는 데에 그 입법목적이 있는바, 이러한 입법목적은 정당하고, 너무 좁은 토지 소유자에 대하여 현물분양권을 제한하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 유효한 수단이라 할 것이므로, 방법의 적절성 또한 인정된다.
너무 좁은 토지 소유자는 분양대상에서 제외되는 내용의 관리처분계획이 인가받게 되는 무렵을 기준으로 평가한 토지 등의 가격으로 현금청산을 받게 되고, 수용절차에 의할 때에는 부동산 인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 이루어져야 하므로 이 사건 법률조항에 의하여 부당하게 재산상 손해를 입는 것은 아니다. 또한, 이 사건 법률
조항은 도시정비법 제48조 제2항 각 호가 정하고 있는 관리처분계획의 기준 중의 하나로서 관리처분계획의 가이드라인을 제시하고 있는 것이고, 자치단체의 조례로 지역사정에 맞게 현금청산 기준을 조정할 수 있도록 허용함으로써, 그 탄력적 운용을 통한 피해의 최소화를 도모하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 기본권 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
그리고 이 사건 법률조항이 달성하려는 정상적인 주택재개발사업의 진행 및 ‘지분 쪼개기’ 등을 통한 부동산 투기억제와 일반 조합원 보호는 국민의 주거 안정에 직결되는 것으로 그 공익이 매우 큰 반면, 너무 좁은 토지 소유자가 받게 되는 재산권의 제한이라는 것은 재개발사업 시행에 따른 새로운 건축물 등에 대한 분양권을 갖지 못하는 것에 한정되므로, 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 아니한다.
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
2. 동일한 재개발구역 내에 위치한 토지의 가격은 토지의 인접성 등을 고려할 때 같은 면적이라면 토지가격에 있어 그다지 큰 차이가 나지 않는다. 따라서 토지의 면적만을 기준으로 하더라도 그 속에는 일정 정도 토지 가격에 대한 고려도 포함되어 있다고 할 것이고, 이러한 점을 고려하면 토지의 면적 외에 달리 더 나은 기준을 찾기도 어려워, 이 사건 법률조항이 토지의 면적을 기준으로 현물분양과 현금청산 대상을 가르는 것을 두고 자의적인 차별이라 할 수 없다.
3. 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 현금청산의 대상이 되는 “너무 좁은 토지”가 어느 정도 면적의 토지를 뜻하는지를 구체적으로 말해주는 것은 아니지만, 앞서 본 입법목적을 종합하여 보면 너무 좁은 토지 소유자를 포함한 모든 토지 소유자에 대해서까지 현물분양을 인정하게 되면 당해 사업의 구체적 규모와 정도에 비추어 정상적인 재개발사업의 진행을 어렵게 하는 면적이 그 기준이 된다는 점에 있어서 그 의미가 명확하다고 할 것이므로, “너무 좁은 토지”가 구체적으로 어느 면적의 토지를 말하는지를 알 수 없다는 이유만으로 이 사건 법률조항의 의미가 명확하지 않다고 할 수 없다.
심판대상조문
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제48조(관리처분계획의 인가 등) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 의한다.
1.∼2. 생략
3. 너무 좁은 토지 또는 건축물이나 정비구역 지정후 분할된 토지를 취득한 자에 대하여는 현금으로 청산할 수 있다.
4.∼7. 생략
③∼⑧ 생략
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자
2. 분양신청을 철회한 자
3. 제48조의 규정에 의하여 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제48조(관리처분계획의 인가 등) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 의한다.
1.종전의 토지 또는 건축물의 면적ㆍ이용상황ㆍ환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다.
2.지나치게 좁거나 넓은 토지 또는 건축물에 대하여 필요한 경우에는 이를 증가하거나 감소시켜 대지 또는 건축물이 적정 규모가 되도록 한다.
3.너무 좁은 토지 또는 건축물이나 정비구역 지정후 분할된 토지를 취득한 자에 대하여는 현금으로 청산할 수 있다.
4.재해 또는 위생상의 위해를 방지하기 위하여 토지의 규모를 조정할 특별한 필요가 있는 때에는 너무 좁은 토지를 증가시키거나 토지에 갈음하여 보상을 하거나 건축물의 일부와 그 건축물이 있는 대지의 공유지분을 교부할 수 있다.
5.분양설계에 관한 계획은 제46조의 규정에 의한 분양신청기간이 만료되는 날을 기준으로 하여 수립한다.
6.1세대가 1 이상의 주택을 소유한 경우 1주택을 공급하고, 2인 이상이 1주택을 공유한 경우에는 1주택만 공급한다.
7.주택재건축사업에 대하여는 제6호의 규정에 불구하고 1세대가 2 이상의 주택을 소유
한 경우에는 2 이상의 주택을 공급할 수 있다. 다만, 투기의 우려가 있다고 인정되어 건설교통부령이 정하는 지역에 대하여는 1세대가 2 이상의 주택을 소유하더라도 2 이하의 주택을 공급하여야 한다.
③∼⑧ 생략
당사자
청 구 인김○숙대리인 법무법인 대성담당변호사 이남진 외 5인
당해사건서울행정법원 2010구합27295 관리처분계획일부취소
주문
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제48조 제2항 제3호 중 “너무 좁은 토지”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 서울특별시장은 2007. 6. 14. ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 의하여 서울 마포구○○동 60 일대 28,438평방미터(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)를○○제3구역 정비구역으로 지정·고시하였다(서울특별시 고시 제2007-183호).
(2)○○제3구역주택재개발정비사업조합은 2007. 10. 4. 서울특별시 마포구청장으로부터 이 사건 정비구역을 사업시행구역으로 한 주택재개발사업을 위하여 주택재개발조합 설립인가를 받았고, 청구인은 이 사건 정비구역 내에 위치한 서울 마포구○○동 46-5 대 17평방미터(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있었다.
(3)청구인은 분양신청기간 내에○○제3구역주택재개발정비사업조합에 이 사건 토지의 소유자로서 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택에 대하여 분양신청을 하였는데, 위 조합은 2009. 12. 24. 조합원 총회에서 청구인이 ‘서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례’ 제27조 제1항 제2호 소정의 토지 등 소유자에 해당하지 않는다는 이유로 청구인을 현금청산대상자로 분류한 관리처분계획을 의결하였고, 서울특별시 마포구청장은 2010. 4. 30. 위 관리처분계획을 인가하였다(위 인가된 관리처분계획 중 청구인에 해당하는 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(4) 청구인은 2010. 6. 30. 서울행정법원에 위 조합을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(2010구합27295), 위 소송 계속 중이던 2010. 9. 29. 위 법원에 도시정비법 제48조 제2항 제3호가 청구인의 재산권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2010아3293), 위 신청은 2010. 11. 19. 기각되었다.
(5) 이에 청구인은 2010. 11. 25. 위 기각결정문을 송달받고, 2010. 12. 24. 위 조항에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제48조 제2항 제3호 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 위 조항 중 “건축물이나 정비구역 지정 후 분할된 토지를 취득한 자” 부분은 청구인의 기본권 침해 여부와는 무관하므로 심판대상에서 제외함이 상당하다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제48조 제2항 제3호 중 “너무 좁은 토지”에 관한 부분(밑줄 친 부분, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 그 내용 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제48조(관리처분계획의 인가 등) ②제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 의한다.
3.너무 좁은 토지또는 건축물이나 정비구역 지정 후 분할된 토지를 취득한 자에 대하여는 현금으로 청산할 수 있다.
[관련조항]
[별지] 기재와 같다.
2. 청구인의 주장
재개발조합이 이 사건 토지의 면적이 30평방미터에 이르지 못한다는 이유로 분양권을 인정하지 아니하고 이에 대하여 현금청산하는 것은 청구인의 평등권을 침해하고, 재산권 보장의 원칙에도 부합하지 아니한다. 한편, 이 사건 법률조항은 청구인의 분양신청권을 제한하는 법규이므로 구체성과 명확성의 요청이 강함에도 “너무 좁은 토지”의 범위가 어느 정도인지에 관하여 아무런 규정도 두지 아니하여 명확성의 원칙, 포괄위임입법금지원칙에 반한다.
3. 판 단
가. 도시정비법상 주택재개발사업의 특성과 추진절차 및 현금청산 제도
(1) 주택재개발사업의 특성과 추진절차
재건축사업에서재건축조합의조합원은‘정비구역 안의 토지 등 소유자로서 조합설립에 동의한 자’(도시정비법 제19조 제1항)만이 될 수 있는 것과 달리 주택재개발사업에서는 정비구역 안의 토지 등 소유자 전원이 정비조합인 재개발조합의 조합원이 되고 이들은 조합설립에 동의하지 않더라도 조합원의 지위를 갖는다(강제가입제).
주택재개발조합이 설립되면, 주택재개발조합은 사업시행자의 지위를 우선적으로 갖는다(도시정비법 제8조). 사업시행자로서 재개발조합은 정비사업을 시행함에 있어서 먼저 사업시행계획을 작성하여 시장·군수에게 사업시행계획의 인가를 받아야 하고(도시정비법 제28조 제1항), 도시정비법상 사업시행인가가 고시되면 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’상 사업인정이 의제되므로 조합은 사업시행인가 고시 이후 토지수용을 할 자격을 갖게 되며(도시정비법 제38조, 제40조 제2항), 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 조합원들을 상대로 분양공고를 하고 분양신청을 받게 된다(도시정비법 제46조). 그런 다음, 재개발조합은 조합원들의 분양신청 현황을 기초로 종전 및 분양예정 자산의 평가 작업을 통해 청산금 등을 산정하고, 총회의 의결을 거친 다음, 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아 이를 확정하게 된다(도시정비법 제24조 제3항 제10호, 제48조). 확정된 관리처분계획은 이전고시 및 청산금 부과처분 등의 기초가 되고, 이에 근거하여 재개발조합은 기존의 주택 등을 철거하고 공사에 착공할 수 있게 된다(도시정비법 제48조, 제48조의2).
(2) 도시정비법상 현금청산 제도
(가) 도시정비법상 현금청산대상자
도시정비법에서는 조합원 중 사업시행에 따른 새로운 건축물 또는 토지에 대한 분양청구권을 상실한 자를 현금청산대상자로 정하고 있다(도시정비법 제47조).
관리처분계획이 인가·고시되면 행정처분의 효력이 발생하므로, 이로써 관리처분계획에서 정한 내용 즉 조합원의 종전재산 가액, 분양받을 건축물 등의 내역, 부담하게 될 청산금액 등이 구체적으로 확정되는데, 조합원이라도 분양신청을 하지 않거나 이를 철회하는 경우, 분양신청을 하였더라도 종전재산의 지분이 지나치게 작아 신축아파트 등의 분양이 적절하지 않다고 인정되는 경우 등에는 관리처분계획에 의해 분양대상자에서 제외된다.
(나) 현금청산의 법적 성격
1) 조합원이 현금청산대상자가 됨으로써 조합원의 가장 중요한 권리인 분양청구권을 행사할 수 없게 된 마당에 여전히 조합원으로서 제반 권리를 가지고 의무를 부담하게 하는 것은 당사자 의사에 부합하지 아니하는 점, 현금청산대상자에게 조합원의 지위를 인정하지 아니하고 현금청산을 통해 조합과의 법률관계를 마무리하더라도, 현금청산대상자는 청산금을 조합과 협의에 의하여 결정하거나 협의가 성립하지 않을 경우 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따른 수용절차를 통해 지급받을 수 있을 뿐만 아니라, 조합으로부터 청산금을 지급받을 때까지 조합에 대하여 종전 토지 또는 건축물에 대한 인도를 거절할 수 있는 점 등을 종합하면, 분양신청을 하지 않거나 철회하는 등 도시정비법 제47조의 요건에 해당하여 현금청산대상자가 된 조합원은 조합원으로서 지위를 상실한다고 보아야 한다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 참조). 따라서 현금청산대상자는 위와 같이 조합원으로서의 지위를 상실하면서 조합원으로서 누릴 수 있는 현물분양권을 박탈당하게 되고, 그가 소유하던 토지 등에 대해서는 현금청산을 받는 대신 소유권을 잃게 될 처지에 놓이게 된다.
2) 위와 같은 도시정비법상의 현금청산은 일반적인 재산권의 수용과 그 결과는 유사하나, 조합원이었다가 분양신청을 하지 않거나 이를 철회하여 현금청산대상자가 된 자의 경우는 스스로 현물분양권을 포기한 자이므로 그에 대한 현금청산은 일반적인 수용에서의 강제성을 띤 일방적 절차와는 달리 조합원 간의 이해조정을 위한 불가피한 내부청산절차이며, 따라서 그 목적물의 가액 산정 기준시기도 분양신청을 하지 아니한 현금청산대상자의 경우 분양신청기간의 종료일 다음날이 되고(도시정비법 제47조, 대법원 2011. 1. 27. 선고 2008
두14340 판결 참조), 과소 토지 소유자로 현금청산대상자가 된 경우에는 관리처분계획인가일 무렵이 되는 등, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’상의 일반적인 수용과 그 법적 성격이 다르다.
나. 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 기본권 및 헌법상 쟁점
이 사건 법률조항은 정비사업시행자의 현물분양의무를 규정하고 있는 도시정비법 제50조 제1항과 관련하여 “너무 좁은 토지” 소유자에 대하여 현물분양의무를 배제하는 것을 내용으로 하고 있다.
따라서 이 사건에서는 이 사건 법률조항이 너무 좁은 토지 소유자에 대하여 현물분양권을 배제하고 있는 것이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부와 현물분양권이 인정되는 조합원에 비교하여 평등권을 침해하는지 여부가 쟁점이 된다. 나아가 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 “너무 좁은 토지”의 개념이 불명확하여 법률조항 일반에 요구되는 명확성의 원칙에 반하는지도 쟁점이 된다.
다. 이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부
(1) 심사기준
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 규정하고, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정함으로써, 재산권은 법률로써 규제될 수 있고 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있고, 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 특히 토지 재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.
헌법재판소도 “입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다. …… 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 한다.”고 판단한 바 있다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-946; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌바128 , 공보 179, 1258, 1263 참조).
한편, 토지와 관련된 재산권을 제한하는 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수하여야 하며, 사적 소유권을 근본적으로 박탈하거나 부인하는 법률은 헌법상 허용될 수 없다(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18 등, 판례집 13-1, 1017, 1080; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌바128 , 공보 179, 1258, 1263 참조).
따라서 이 사건 법률조항이 재개발조합의 관리처분계획 작성에 있어 너무 좁은 토지 등의 소유자에 대하여 사업시행에 따른 새로운 건축물 또는 토지에 대한 분양권을 인정하지 아니하는 것이 헌법상 요구되는 과잉금지원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
헌법 제35조 제3항은 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”고 규정하고 있고, 이미 언급한 바와 같이 헌법 제122조는 특별히 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
살피건대, 이 사건 법률조항은 정비사업시행에 따른 새로운 건축물과 토지가 한정되어 있어 너무 좁은 토지 소유자를 포함한 조합원 모두에 대해서까지 현물분양하도록 한다면 정상적인 재개발사업이 불가능하게 되므로 이러한 사태를 막을 필요가 있을 뿐만 아니라 투기세력에 의한 이른바 ‘지분 쪼개기’로 인하여 다수의 선량한 조합원들의 권리가 침해되는 것을 막고 재개발사업의 원만한 진행을 통하여 국민의 주거 안정을 확보하려는 데에 그 입법목적이 있는바, 이러한 입법목적은 정당하고, 너무 좁은 토지 소유자에 대하여 현물분양권을 제한하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 유효한 수단이라 할 것이므로, 방법의 적절성 또한 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 먼저, 도시정비법 제40조 제1항, 이 사건 법률조항 및 관련 대법원 판례를 합쳐 보면, 너무 좁은 토지 소유자는 분양대상에서 제외되는 내용의 관리처분계획이 인가받게 되는 무렵을 기준으로 평가한 토지 등의 가격으로 현금청산을 받게 되고, 만일 조합과 현금청산대상자 사이에 청산금에 관한 협의가 성립된다면 조합의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 부동산 인도의무
는 동시이행 관계에 있게 되며, 수용절차에 의할 때에는 부동산 인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 이루어져야 하므로(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 참조), 이 사건 법률조항에 의하여 너무 좁은 토지 소유자가 현물분양권을 갖지 못한다 하더라도, 부당하게 재산상 손해를 입는 것은 아니다.
2) 그리고 이 사건 법률조항은 도시정비법 제48조 제2항 각 호가 정하고 있는 관리처분계획의 기준 중의 하나로서 관리처분계획의 가이드라인을 제시하고 있는 것이고, 자치단체의 조례로 지역사정에 맞게 현금청산 기준을 조정할 수 있도록 허용함으로써, 그 탄력적 운용을 통한 피해의 최소화를 도모하고 있다.
3) 한편, 이 사건 심판대상 조항은 아니기는 하나, 이 사건 처분의 또 다른 근거조항인 도시정비법 제48조 제7항, 그 위임을 받은 도시정비법 시행령 제52조 제1항 제3호, 구 ‘서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례’(2010. 3. 2. 서울특별시 조례 제4949호로 개정되고, 2010. 7. 15. 서울특별시 조례 제5007호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 등의 규정에 의하면, 토지 등 소유자 중 주택을 소유한 자에 대해서는 현물분양을 원칙으로 하고, 토지만을 소유한 자에 대해서는 일정 규모 이상의 토지 소유자에 대해서만 분양권을 인정하되, 다만 2003. 12. 30. 이전에 분할된 토지에 대해서는 더 좁은 면적에 대해서도 분양권을 인정하고 있는바, 이는 재개발사업의 정상적인 진행을 위하여 ‘지분 쪼개기’의 폐해를 줄이면서도 토지 등 소유자의 현물분양권을 최대한 인정하고 불가피한 경우에만 현금청산하는 방식을 택하고 있다고 평가할 수 있다.
4) 위와 같은 점들을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항이 기본권 침해의 최소성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(다) 법익균형성
이 사건 법률조항이 달성하려는 정상적인 주택재개발사업의 진행 및 ‘지분 쪼개기’ 등을 통한 부동산 투기억제와 일반 조합원 보호는 국민의 주거 안정에 직결되는 것으로 그 공익이 매우 큰 반면, 너무 좁은 토지 소유자가 받게 되는 재산권의 제한이라는 것은 토지에 관하여 관리처분계획 인가일 무렵을 기준으로 한 가액으로 현금청산받는 대신 재개발사업 시행에 따른 새로운 건축물 등에 대한 분양권을 갖지 못하는 것에 한정된다. 즉, 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익보다는 이로 인하여 얻게 될 공익이 더 크다고 할 것이다.
(라) 소결론
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해
하지 아니한다.
라. 이 사건 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부
이 사건 법률조항은 앞서 본 바와 같이 정상적인 주택재개발사업이 진행되도록 하고 ‘지분 쪼개기’로 인하여 다수의 조합원들의 권리가 침해되는 것을 막기 위하여 토지의 면적을 기준으로 토지소유자 간에 현물분양권을 부여함에 있어 차별취급하고 있다.
토지의 면적만을 기준으로 위와 같이 차별취급하는 데에 합리적인 이유가 있는지에 관하여 보건대, 동일한 재개발구역 내에 위치한 토지의 가격은 토지의 인접성 등을 고려할 때 같은 면적이라면 토지가격에 있어 그다지 큰 차이가 나지 않는다고 할 것이므로, 토지의 면적만을 기준으로 하더라도 그 속에는 일정 정도 토지 가격에 대한 고려도 포함되어 있다고 할 것이고, 이러한 점을 고려하면 토지의 면적 외에 달리 더 나은 기준을 찾기도 어려워, 이 사건 법률조항이 토지의 면적을 기준으로 현물분양과 현금청산 대상을 가르는 것을 두고 자의적인 차별이라 할 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
마. 이 사건 법률조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부
이 사건 법률조항이 규정하고 있는 현금청산의 대상이 되는 “너무 좁은 토지”가 어느 정도 면적의 토지를 뜻하는지를 구체적으로 말해주는 것은 아니지만, 도시정비법 제48조 제2항 제1호가 “종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다.”는 관리처분계획의 기본이 되는 기준을 제시하고 있는데다가, 앞서 본 입법목적을 종합하여 보면 너무 좁은 토지 소유자를 포함한 모든 토지 소유자에 대해서까지 현물분양을 인정하게 되면 당해 사업의 구체적 규모와 정도에 비추어 정상적인 재개발사업의 진행을 어렵게 하는 면적이 그 기준이 된다는 점에 있어서 그 의미가 명확하다고 할 것이므로, “너무 좁은 토지”가 구체적으로 어느 면적의 토지를 말하는지를 알 수 없다는 이유만으로 이 사건 법률조항의 의미가 명확하지 않다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 헌법상의 명확성원칙에 반하지 아니한다.
바. 청구인의 기타 주장에 관한 판단
청구인은 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위배된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 반하지 않을 뿐만
아니라 위임조항은 청구인이 심판대상으로 삼지 않은 도시정비법 제48조 제7항이고 이 사건 법률조항은 위임조항이 아니어서, 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
[별지] 관련 조항
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 대통령령이 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자
2. 분양신청을 철회한 자
3.제48조의 규정에 의하여 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자
도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제48조 (관리처분계획의 인가 등) ② 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 의한다.
1.종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다.
2.지나치게 좁거나 넓은 토지 또는 건축물에 대하여 필요한 경우에는 이를 증가하거나 감소시켜 대지 또는 건축물이 적정 규모가 되도록 한다.
3. (생략)
4. 재해 또는 위생상의 위해를 방지하기 위하여 토지의 규모를 조정할 특별한 필요가 있는 때에는 너무 좁은 토지를 증가시키거나 토지에 갈음하여 보상을 하거나 건축물의 일부와 그 건축물이 있는 대지의 공유지분을 교부할 수 있다.
5.분양설계에 관한 계획은 제46조의 규정에 의한 분양신청기간이 만료되는 날을 기준으로 하여 수립한다.
6. 1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다. 다만, 2인 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시·도 조례로 주택공급에 관하여 따로 정하고 있는 경우에는 시·도 조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있고, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지등소유자에 대하여는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다.
가.「수도권정비계획법」제6조 제1항 제1호에 따른 수도권 과밀억제권역에 위치하지 아니하는 주택재건축사업의 토지등소유자
나.근로자(공무원인근로자를포함한다)숙소·기숙사 용도로 주택을 소유하고 있는 토지등소유자
다. 국가, 지방자치단체 및 주택공사 등
7. 삭제 <2005. 3. 18.>
⑦ 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 내용, 관리처분의 방법·기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것) 제52조(관리처분의 기준 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 경우 법 제48조 제7항에 따른 관리처분은 다음 각 호의 방법 및 기준에 의한다.
1.시·도 조례로 분양주택의 규모를 제한하는 경우에는 그 규모 이하로 주택을 공급할 것
2.1개의 건축물의 대지는 1필지의 토지가 되도록 정할 것. 다만, 주택단지의 경우에는 그러하지 아니하다.
3.정비구역 안의 토지등소유자(지상권자를 제외한다. 이하 이 항에서 같다)에게 분양할 것. 다만, 공동주택을 분양하는 경우 시·도 조례로 정하는 금액·규모·취득 시기 또는 유형에 대한 기준에 부합하지 아니하는 토지등소유자는 시·도 조례로 정하는 바에 의하여 분
양대상에서 제외할 수 있다.
4.1필지의 대지 및 그 대지에 건축된 건축물(법 제48조 제3항에 의하여 보류지로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양하는 부분을 제외한다)을 2인 이상에게 분양하는 때에는 기존의 토지 및 건축물의 가격(제69조의 규정에 의하여 사업시행방식이 전환된 경우에는 환지예정지의 권리가액을 말한다. 이하 제8호에서 같다)과 제41조 제1항·제4항·제5항, 제47조 제3항 및 제50조 제4호의 규정에 의하여 토지등소유자가 부담하는 비용(주택재개발사업의 경우에는 이를 고려하지 아니한다)의 비율에 따라 분양할 것
5.분양대상자가 공동으로 취득하게 되는 건축물의 공용부분은 각 권리자의 공유로 하되, 당해 공용부분에 대한 각 권리자의 지분비율은 그가 취득하게 되는 부분의 위치 및 바닥면적 등의 사항을 고려하여 정할 것
6.1필지의 대지 위에 2인 이상에게 분양될 건축물이 설치된 경우에는 건축물의 분양면적의 비율에 의하여 그 대지소유권이 주어지도록 할 것. 이 경우 토지의 소유관계는 공유로 한다.
7.법 제48조 제5항 각 호의 규정은 도시환경정비사업에 대한 법 제48조 제1항 제3호 및 제4호의 규정에 의한 평가에 관하여 이를 준용할 것
8.주택의 공급순위는 기존의 토지 또는 건축물의 가격을 고려하여 정할 것. 이 경우 그 구체적인 기준은 시·도 조례로 정할 수 있다.
9. 삭제 <2005. 5. 18.>
구 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례(2010. 3. 2. 서울특별시 조례 제4949호로 개정되고, 2010. 7. 15. 서울특별시 조례 제5007호로 개정되기 전의 것) 제27조(주택재개발사업의 분양대상 등) ① 영 제52조 제1항 제3호에 따라 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자는 관리처분계획기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지 등 소유자로 한다.
1.종전의 건축물 중 주택(기존무허가건축물로서 사실상 주거용으로 사용되고 있는 건축물을 포함한다)을 소유한 자
2.분양신청자가 소유하고 있는 종전 토지의 총면적이 건축조례 제29조 제1호의 규모 이상인 자. 다만, 2003년 12월 30일 전에 분할된 1필지의 토지로서 그 면적이 30제곱미터 이상인 토지(지목이 도로이며 도
로로 이용되고 있는 토지를 제외한다)의 소유자는 법 제28조에 따른 사업시행인가고시일 이후부터 법 제52조 제3항에 따른 공사완료 고시일까지 분양신청자를 포함한 세대원(이 경우 동일한 세대별 주민등록표 상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 20세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 수인의 토지 등 소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 20세 이상 자녀의 분가를 제외하고는 1세대로 본다) 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 경우에 한하여 분양대상자로 한다.
3.분양신청자가 소유하고 있는 권리가액이 분양용 최소규모 공동주택 1가구의 추산액 이상인 자
4.사업시행방식전환의 경우에는 전환되기 전의 사업방식에 따라 환지를 지정받은 자. 이 경우 제1호부터 제3호까지 규정은 적용하지 아니할 수 있다.
5.「도시재정비 촉진을 위한 특별법」제11조 제4항에 따라 재정비촉진계획에 따라 기반시설을 설치하게 되는 경우로서 종전의 주택(사실상 주거용으로 사용되고 있는 건축물을 포함한다)에 관한 보상을 받은 자