1.공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제79조 제1항 및 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 7189호로 개정된 것) 제101조 중 선거운동기간 중 공개장소에서 비례대표국회의원후보자의 연설·대담을 금지하는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 비례대표국회의원후보자인 청구인의 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유를 침해하는지 여부(소극)

2.이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

1.이 사건 법률조항은 전국을 하나의 선거구로 하는 정당선거로서의 성격을 가지는 비례대표국회의원선거의 취지를 살리고, 각 선거의 특성에 맞는 선거운동방법을 규정함으로써 선거에 소요되는 사회적 비용을 절감하고 효율적인 선거관리를 도모하여 선거의 공정성을 달성하고자 함에 그 목적이 있는바 그 입법목적은 정당하고, 비례대표국회의원후보자에게공개장소에서의연설·대담을금지하는 것은 위와 같은입법목적을 달성함에 있어 적절한 수단이다. 공직선거법은 비례대표국회의원선거가 기본적으로 전국을 하나의 선거구로 하는 정당선거라는 점을 고려하여 그 특성에 맞추어 더 적합하고 효율적인 선거운동방법을 허용하고 있는 점, 만약 비례대표국회의원후보자에게 공개장소에서의 연설·대담을 허용한다면 각 정당은 정당의 정강이나 정책실현 의지보다는 후보자 개인의 지명도나 연설 및 홍보 능력 등에 기초하여 비례대표국회의원후보자를 지명할 가능성이 높아져 비례대표국회의원선거제도의 취지가 몰각될 우려가 있고, 연설·대담에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담이 가중되어 정당의 재정적 능력의 차이에 따라 선거운동기회가 차별적으로

부여되는 결과가 야기될 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항과 동일한 효과를 가지면서도 덜 침익적인 수단을 발견할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성원칙에 위배되지 아니한다. 또한 이 사건 법률조항을 통하여 달성하려는 선거의 공정성 확보 등의 공익은 매우 중대한 반면, 비례대표국회의원후보자로 하여금 공개장소에서 연설·대담을 하게 할 필요성이나 이를 금지함으로써 제한되는 비례대표국회의원후보자의 이익 내지 정당활동의 자유가 결코 크다고 볼 수 없어, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 갖추었다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

2.비례대표국회의원선거가지역구국회의원선거와는달리정당에 대한 선거로서의 성격을 갖고 있기 때문에 지역구국회의원후보자에게 허용되는 모든 선거운동방법이 반드시 비례대표국회의원후보자에게 허용되어야 하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 공직선거법은 각 선거의 특성에 맞추어 더 적합하고 효율적인 수단을 허용하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자를 달리 취급하고 있다고 하여도, 그러한 차별취급에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이어서 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제79조(공개장소에서의 연설·대담) ① 후보자(비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동기간 중에 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서의 연설·대담을 할 수 있다.

②～⑦ 생략

⑧～⑨ 삭제

⑩ 생략

⑪ 삭제

⑫ 생략

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 7189호로 개정된 것) 제101조(타연설회 등의 금지) 누구든지 선거기간중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의한 연설·대담 또

는 대담·토론회를 제외하고는 다수인을 모이게 하여 개인정견발표회·시국강연회·좌담회 또는 토론회 기타의 연설회나 대담·토론회를 개최할 수 없다.

헌법 제8조, 제11조, 제116조 제1항

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제71조(후보자 등의 방송연설)① 후보자와 후보자가 지명하는 연설원은 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 다음 각 호에 의하여 선거운동기간중 텔레비전 및 라디오 방송시설[제70조(放送廣告)제1항의 규정에 의한 방송시설을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용한 연설을 할 수 있다.

1. 생략

2. 비례대표국회의원선거정당별로 비례대표국회의원후보자중에서 선임된 대표 2인이 각각 1회 10분 이내에서 텔레비전 및 라디오 방송별 각 1회

3. 지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장 선거후보자가 1회 10분 이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별 각 2회 이내

4.～5. 생략

②～⑬ 생략

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제67조(현수막) ① 후보자(비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자를 제외하며, 대통령선거에 있어서 정당추천후보자의 경우에는 그 추천정당을 말한다)는 선거운동을 위하여 당해 선거구안의 읍·면·동마다 1매의 현수막을 게시할 수 있다.

② 삭제

③ 생략

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의7(인터넷광고) ① 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 인터넷언론사의 인터넷홈페이지에 선거운동을 위한 광고(이하 “인터넷광고”라 한다)를 할 수 있다.

②～⑥ 생략

공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제69조(신문광고) ① 선거운동을 위한 신문광고는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 다음 각 호에 의하여 선거기간개시일부터 선거일전 2일까지 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 정치자금모금(대통령선거에 한한다) 기타 홍보에 필요한 사항을「신문 등의 진흥에 관한 법률」제2조(정의) 제1호 가목 및 나목에 따른 일간신문에 게재할 수 있다. 이 경우 일간신

문에의 광고회수의 계산에 있어서는 하나의 일간신문에 1회 광고하는 것을 1회로 본다.

1. 생략

2. 비례대표국회의원선거총 20회 이내

3. 생략

②～③ 생략

④ 삭제

⑤ 생략

⑥～⑦ 삭제

⑧～⑨ 생략

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조의2(예비후보자등록) ① 예비후보자가 되려는 사람(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거는 제외한다)은 다음 각 호에서 정하는 날(그 날후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 관할선거구선거관리위원회에 예비후보자등록을 서면으로 신청하여야 한다.

1. 대통령선거선거일 전 240일

2. 지역구국회의원선거 및 시·도지사선거선거일 전 120일

3. 지역구시·도의회의원선거, 자치구·시의 지역구의회의원 및 장의 선거선거기간개시일 전 90일

4. 군의 지역구의회의원 및 장의 선거선거기간개시일 전 60일

②～⑨ 생략

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제70조(방송광고) ① 선거운동을 위한 방송광고는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 다음 각 호에 따라 선거운동기간중 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 그 밖의 홍보에 필요한 사항을 텔레비전 및 라디오 방송시설[「방송법」에 의한 방송사업자가 관리·운영하는 무선국 및 종합유선방송국(보도전문편성의 방송채널사용사업자의 채널을 포함한다)을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용하여 실시할 수 있되, 광고시간은 1회 1분을 초과할 수 없다. 이 경우 광고회수의 계산에 있어서는 재방송을 포함하되, 하나의 텔레비전 또는 라디오 방송시설을 선정하여 당해 방송망을 동시에 이용하는 것은 1회로 본다.

1. 생략

2. 비례대표국회의원선거텔레비전 및 라디오 방송별로 각 15회 이내

3. 생략

② 삭제

③～⑥ 생략

⑦ 삭제

⑧ 생략

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ① 중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 선거운동기간중 다음 각호에서 정하는 바에 따라 대담·토론회를 개최하여야 한다.

1. 생략

2. 비례대표국회의원선거해당 정당의 대표자가 비례대표국회의원후보자 또는 선거운동을 할 수 있는 사람(지역구국회의원후보자는 제외한다) 중에서 지정하는 1명 또는 여러 명을 초청하여 2회 이상

②～⑭ 생략

공직선거법(2012. 1. 17. 법률 제11207호로 개정된 것) 제64조(선거벽보) ① 생략

② 제1항에 따른 선거벽보는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표지방의회의원후보자를 제외하며, 대통령선거에 있어서 정당추천후보자의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 작성하여 대통령선거는 후보자등록마감일 후 3일(제51조에 따른 추가등록의 경우에는 추가등록마감일 후 2일 이내를 말한다)까지, 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거는 후보자등록마감일 후 5일까지 첩부할 지역을 관할하는 구·시·군선거관리위원회에 제출하고, 해당 구·시·군선거관리위원회가 이를 확인하여 선거벽보 제출마감일후 2일(대통령선거와 섬 및 산간오지지역의 경우는 3일)까지 첩부한다. 이 경우 선거벽보의 일부를 제출하지 아니할 때에는 선거벽보를 첩부하지 아니할 지역(투표구를 단위로 한다)을 지정하여 선거벽보의 제출시에 서면으로 신고하여야 하고, 선거벽보를 첩부하지 아니할 지역을 신고하지 아니한 때에는 해당 구·시·군선거관리위원회가 그 지역을 지정한다.

③～⑪ 생략

공직선거법(2012. 1. 17. 법률 제11207호로 개정된 것) 제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진·성명·학력·경력을 게재하여야 한다.

②～⑫ 생략

1. 헌재 2006. 7. 27. 2004헌마217 , 판례집 18-2, 212

헌재 2011. 3. 31. 2010헌마314 , 판례집 23-1상, 456

청 구 인홍○화대리인 변호사 최성호

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 2012. 3. 22. ○○당의 비례대표국회의원 후보자등록을 마친 사람으로서, 2012. 4. 11. 실시되는 제19대 국회의원선거에서 선거운동을 하려고 하였으나, 공직선거법에 규정한 것을 제외하고는 연설이나 대담회를 개최할 수 없도록 규정한 공직선거법 제101조와 비례대표국회의원후보자는 선거운동기간 중 공개장소에서 연설·대담을 할 수 없도록 규정한 공직선거법 제79조 제1항으로 인하여 공개장소에서 연설·대담을 할 수 없었다. 이에 청구인은 위 법률조항들로 인하여 청구인의 선거운동의 자유, 정당활동의 자유 및 평등권 등이 침해된다고 주장하면서 2012. 3. 27. 위 법률조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

비례대표국회의원후보자인 청구인은 선거기간 중 공직선거법에 규정한 것을 제외하고는 연설·대담회를 개최하는 것을 일반적으로 금지하고 있는 공직선거법 제101조 및 이에 대한 예외적 허용사유를 정하면서 비례대표국회의원후보자를 제외하고 있는 공직선거법 제79조 제1항으로 인하여 선거운동기간 중 공개장소에서 연설·대담을 할 수 없는 것이므로, 청구인에 대한 기본권 제한은 공직선거법 제101조와 제79조 제1항이 결합하여 이루어지는 것이다.

따라서 이 사건 심판의 대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제79조 제1항 및 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 7189호로 개정된 것) 제101조 중 선거운동기간 중 공개장소에서 비례대표국회의원후보자의 연설·

대담을 금지하는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제79조(공개장소에서의 연설·대담) ① 후보자(비례대표국회의원후보자및 비례대표지방의회의원후보자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동기간 중에 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서의 연설·대담을 할 수 있다.

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 7189호로 개정된 것)

제101조(타연설회 등의 금지)누구든지선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여이 법의 규정에 의한 연설ㆍ대담또는 대담ㆍ토론회를제외하고는다수인을 모이게 하여 개인정견발표회ㆍ시국강연회ㆍ좌담회 또는 토론회 기타의연설회나 대담ㆍ토론회를 개최할 수 없다.

[관련조항]

별지 기재와 같다.

2. 청구인의 주장요지

가. 시간과 비용상의 제한이 있을 수밖에 없는 방송광고 및 방송연설이 허용된다는 이유로 이 사건 법률조항이 경제적인 부담을 최소화하는 선거운동 수단인 연설·대담을 금지하고 있는 것은, 군소정당이 자신의 정강이나 정책을 알릴 수 있는 기회를 차단하는 결과를 초래하는 것으로서 적절한 수단이 아니다. 또한 이 사건 법률조항은 비례대표국회의원후보자와 그가 속한 정당이 선거운동을 통해 얻을 수 있는 정치적 이익을 사전에 봉쇄하는 것으로 침해의 최소성 요건도 갖추지 못하고 있으며, 이 사건 법률조항을 통해 달성하고자 하는 공익이 이로 인해 제한되는 비례대표국회의원후보자의 권리에 비하여 결코 크다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성 또한 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항은 비례대표국회의원후보자를 추천한 정당과 청구인의 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유를 침해한다.

나.이 사건 법률조항은 합리적인 이유 없이 연설·대담이라는 선거운동의 기회를 부여함에 있어 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자를 달리 취급하고 있으며, 충분한 재원을 가지지 못한 군소정당의 비례대표국회의원후보자들이 최소한의 비용으로 정당의 정강이나 정책을 홍보할 수 있는 기회를 막음으로써 경제력에 따라 비례대표국회의원후보자들을 달리 취급하고

있다. 따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 선거운동의 기회균등원칙과 관련된 평등권을 침해한다.

다. 이 사건 법률조항은 유권자들이 직접 비례대표국회의원후보자들과 대면하여 정당의 정강과 정책에 대하여 확인할 수 있는 기회를 차단하는 것으로 유권자들의 알 권리를 침해할 뿐만 아니라, 유권자가 투표권을 행사함에 있어 필요한 정보를 획득하는 것을 방해함으로써 유권자의 선거권과 정치적 의사표현의 자유도 침해한다.

3. 적법요건에 관한 판단

헌법소원은 기본권침해를 구제하는 제도이므로 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 그 청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함이 원칙이다. 그런데 청구인이 출마했던 19대 국회의원선거는 2012. 4. 11. 이미 종료하였고 청구인은 낙선하였으므로, 이 사건 법률조항의 위헌확인을 구할 주관적 권리보호이익은 소멸되었다. 그러나 헌법재판은 헌법질서보장의 기능도 겸하고 있으므로 심판 계속 중 발생한 사정변경으로 인하여 청구인의 권리보호이익이 소멸된 경우라도, 그러한 기본권침해행위가 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 유지·수호를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 때에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 1995. 5. 25. 91헌마44 , 판례집 7-1, 687, 693-694 참조).

비록 비례대표국회의원후보자의 연설·대담을 제한하고 있는 이 사건 법률조항의 위헌성에 관해서 헌법재판소가 이미 한 차례 판단한 바 있으나(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마217 , 판례집 18-2, 212), 그로부터 상당한 시간이 흘렀을 뿐만 아니라 앞으로 반복적으로 실시될 국회의원선거에서 정당과 비례대표국회의원후보자들이 이 사건 법률조항에 대하여 동일한 기본권 침해를 주장하며 헌법적 의문을 제기할 가능성이 큰 점, 후보자등록 후 선거운동기간이 종료할 때까지의 기간이 20일도 채 되지 않아 청구인의 권리보호이익이 인정되는 기간 안에 헌법재판소가 심리를 종결한다는 것이 사실상 어렵다는 점 등을 고려하면, 이 사건 법률조항의 위헌성에 관한 판단은 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항으로 헌법적 해명이 중대한 의미를 지닌다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대한 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.

4. 본안에 관한 판단

가.현행법상 비례대표국회의원선거제도와 이 사건 법률조항의 의의

(1) 현행법상 비례대표국회의원선거제도

비례대표선거제란 정당이나 후보자에 대한 선거권자의 지지에 비례하여 의석을 배분하는 선거제도를 말한다. 비례대표제는 거대정당에게 일방적으로 유리하고 다양해진 국민의 목소리를 제대로 대표하지 못하며 사표를 양산하는 다수대표제의 문제점에 대한 보완책으로 고안ㆍ시행되었다. 비례대표제는 그것이 적절히 운용될 경우 사회세력에 상응한 대표를 형성하고 정당정치를 활성화하며 정당 간의 경쟁을 촉진하여 정치적 독점을 배제하는 장점을 가진다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마40 , 판례집 21-1하, 850, 860 참조).

비례대표국회의원은 전국을 단위로 선거하고(공직선거법 제20조 제1항, 이하 공직선거법상의 조문은 근거 조문만을 표시하기로 한다), 비례대표국회의원선거에서의 후보자 추천과 등록은 정당에 의해서 이루어지며(제47조 제1항, 제49조 제2항), 정당은 후보자등록 후에는 후보자명부에 후보자를 추가하거나 그 순위를 변경할 수 없다(제50조 제1항). 또한 유권자들은 지역구국회의원선거 및 비례대표국회의원선거마다 1인 1표를 행사하고(제146조 제2항), 투표용지에는 후보자를 추천한 정당의 기호와 정당명을 표시한다(제150조 제1항). 비례대표국회의원선거에서 유효투표총수의 100분의3 이상을 득표하였거나 지역구국회의원총선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 각 정당에 대하여 비례대표국회의원선거에서 얻은 득표비율에 따라 비례대표국회의원의석을 배분하며(제189조 제1항), 중앙선거관리위원회는 제출된 정당별 비례대표국회의원후보자명부에 기재된 당선인으로 될 순위에 따라 정당에 배분된 비례대표국회의원의 당선인을 결정한다(제189조 제4항).

이와 같이 공직선거법이 비례대표국회의원선거에 있어 지역구국회의원선거와는 별도로 정당에 대한 투표권을 인정하여 각 정당이 얻은 득표율에 따라 비례대표국회의원 의석을 배분하는 이른바 ‘정당명부식 비례대표제’와 정당의 비례대표국회의원후보자 명부상의 순위가 처음부터 정당에 의하여 고정적으로 결정되는 이른바 ‘고정명부식 비례대표제’를 채택하고 있다. 그러므로 선거에 참여한 선거권자들의 정치적 의사표명에 의하여 직접 결정되는 것은 어떠한 비례대표국회의원후보자가 비례대표국회의원으로 선출되느냐의 문제라기보다는 비례대표국회의원을 할당받을 정당에 배분되는 비례대표국회의원의 의석수이며(헌재 2009. 6. 25. 2008헌마413 , 판례집 21-1하, 928, 939 참조), 비례대표국회의원선거는 인물에 대한 선거가 아닌 정당에 대한 선거로서의 성격을 갖는다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마217 , 판례집 18-2, 212, 231 참조).

(2) 비례대표국회의원선거에 있어서의 선거운동방법

비례대표국회의원선거에서 경쟁하는 것은 후보자가 아니라 정당이며, 비례대표국회의원선거는 기본적으로 전국을 하나의 선거구로 하는 전국단위의 선거라는 점을 고려하여, 공직선거법은 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자에게 허용되는 선거운동의 방법에 차이를 두고 있다.

우선 비례대표국회의원선거의 경우에는 원칙적으로 선거운동의 주체를 후보자 개인이 아닌 후보자를 추천한 정당으로 정하면서, 정당이 선거공보를 작성함에 있어 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진·성명·학력·경력을 게재하도록 하여(제65조 제1항), 각 정당이 유권자에게 비례대표국회의원후보자의 최소한의 신상정보를 알릴 수 있는 방법을 마련하고 있다. 또한 정당이 비례대표국회의원후보자 중에서 선임한 대표 2인이 방송시설을 이용하여 연설을 할 수 있도록 하고(제71조 제1항 제2호), 중앙선거방송토론위원회가 개최하는 대담·토론회에는 정당이 선임 또는 지정한 비례대표국회의원후보자를 초청할 수 있도록 함으로써(제82조의2 제1항 제2호) 정당의 정강이나 정책을 홍보하기 위한 최소한의 범위 내에서만 비례대표국회의원후보자가 정당의 선임을 받아 직접 선거운동을 할 수 있도록 규정하고 있다.

그리고 전국에 걸쳐 효과적으로 영향력을 발휘할 수 있는 매체를 통한 선거운동, 즉 신문광고, 방송광고와 인터넷광고를 통한 선거운동은 비례대표국회의원선거에서 후보자를 추천한 정당에게만 허용하고, 지역구국회의원후보자 개인에게는 이를 허용하지 아니하고 있으며(제69조 제1항 제2호, 제70조 제1항 제2호, 제82조의7 제1항), 전국을 방송권역으로 하여 공영방송사를 통하여 중계방송되는 중앙선거방송토론위원회가 개최하는 대담·토론회의 초청대상에서 지역구국회의원후보자를 제외하고 있다[제82조의2 제1항 제2호, 지역구국회의원후보자는 각급선거방송토론위원회가 개최하는 대담·토론회에만 초청받을 수 있다(제82조의2 제4항 제3호)]. 반면, 비례대표국회의원후보자에게는 제한된 범위에서 사전 선거운동을 할 수 있는 예비후보자등록을 허용하지 않고(제60조의2), 현수막이나선거벽보와 같이 특정 지역구에서 후보자 개개인을 홍보하는 데에 효과적인 선거운동방법에 대해서는 지역구국회의원후보자만 이를 이용할 수 있도록 규정하고 있다(제67조 제1항, 제64조 제2항).

(3) 이 사건 법률조항의 의의

구 공직선거및선거부정방지법은 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정될 당시부터 선거운동기간 중에 공개장소에서의 연설·대담을 할 수 있는 후보자의

범위에서 전국구국회의원선거를 제외하였고, 선거기간 중 위 법에 의한 연설회 또는 대담ㆍ토론회 이외에는 일반인의 연설회나 대담ㆍ토론회를 개최할 수 없도록 규정하였다(구 공직선거및선거부정방지법 제79조 제1항, 제101조). 그리고 위 제79조 제1항은 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정되면서 전국구국회의원선거가 비례대표국회의원선거로, 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되면서 비례대표국회의원선거가 비례대표국회의원후보자로 그 표현이 바뀌었을 뿐, 선거운동기간 중 비례대표국회의원후보자의 공개장소에서의 연설·대담을 허용하지 아니하는 내용은 변함없이 존속되어 왔다. 또한 위 제101조는 2004. 3. 13. 법률 제7189호로 개정되면서 ‘연설회’가 ‘연설ㆍ대담’으로 개정된 외에는 그 내용이 그대로 유지되고 있다.

이처럼 이 사건 법률조항이 비례대표국회의원후보자에게 선거운동기간 중 공개장소에서의 연설·대담을 허용하지 않는 것은, 비례대표국회의원선거는 정당에 대한 선거로서 비례대표국회의원후보자 개개인이 홍보를 위해 연설·대담을 할 필요성이 크지 아니한 점 및 다수의 사람에게 동시에 전파되는 방송이나 신문광고, 방송연설 등과는 달리 공개장소에서의 연설·대담의 경우 원칙적으로 현장에서 연설·대담회를 본 사람들만이 홍보대상이 되어, 특정 지역이 아닌 전국을 선거단위로 하는 비례대표국회의원선거에는 적합한 선거운동방법이 될 수 없다는 점 등을 고려한 것이다.

나.이 사건 법률조항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부

(1) 제한되는 기본권

이 사건 법률조항은 비례대표국회의원후보자인 청구인이 선거운동기간 중 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하거나, 정당의 정강이나 정책, 정치적 입장을 표명하기 위하여 공개장소에서 연설·대담을 하는 것을 제한하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 비례대표국회의원후보자인 청구인의 선거운동의 자유를 제한함과 동시에 정당원으로서 선거운동기간 중 연설·대담을 통해 정당의 정강이나 정책을 알림으로써 정치적 의사형성을 하고자 하는 정당활동의 자유를 제한한다. 또한 이 사건 법률조항은 연설ㆍ대담이라는 선거운동의 기회를 부여함에 있어 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자를 달리 취급하고 있으므로 청구인의 평등권을 제한한다.

한편, 청구인은 이 사건 법률조항이 정당의 선거운동의 자유, 유권자의 알 권리, 선거권 및 정치적 의사표현의 자유도 침해한다고 주장하나, 이러한 주장은 청구인의 기본권이 침해되었다는 주장이 아니므로 별도로 판단하지 아니한다.

(2) 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유 침해 여부

(가) 목적의 정당성

정당선거로서의 성격을 가지는 비례대표국회의원선거에서 비례대표국회의원후보자는 유권자가 특정 정당에 대하여 투표하는 데 대한 간접적인 효과로 당락이 결정되는 것에 불과하다. 따라서 비례대표국회의원선거에서는 비례대표국회의원후보자 개개인이 자신의 인물, 정견, 신념 등을 알리는 것보다, 후보자를 추천한 각 정당이 정당의 정강이나 정책을 전국적으로 알리는 것이 요구된다.

이 사건 법률조항은 특정 선거구의 유권자에게 후보자 개인의 정견이나 신념 등을 알리는 데 보다 적합한 수단인 공개장소에서의 연설·대담을 지역구국회의원후보자에게만 허용하고, 비례대표국회의원후보자 개개인에게는 이러한 기회를 허용하지 아니함으로써, 전국을 하나의 선거구로 하는 정당선거로서의 성격을 가지는 비례대표국회의원선거의 취지를 살리고, 더 나아가 각 선거의 특성에 맞는 선거운동방법을 규정함으로써 선거에 소요되는 사회적 비용을 절감하고 효율적인 선거관리를 도모하여 선거의 공정성을 달성하고자 함에 그 목적이 있다 할 것이므로 그 입법목적은 정당하다.

(나) 수단의 적절성

공개장소에서의 연설·대담은 비교적 좁은 지역에서 유권자를 직접 만나 자신을 알릴 필요가 있는 지역구국회의원후보자에게는 상당히 효과적인 선거운동방법일 수 있으나, 광범위한 지역의 유권자에게 정당의 정강이나 정책을 알려야 하는 비례대표국회의원선거에서는 비용과 노력에 비하여 많은 효과를 기대할 수 있는 선거운동방법이 아니다.

그리고 현재 비례대표국회의원의 정수는 54명으로, 각 정당은 각각 54명의 비례대표국회의원후보자를 추천할 수 있다(제47조 제1항). 만일 비례대표국회의원후보자에게 공개장소에서의 연설·대담을 허용할 경우, 각 정당은 정강이나 정책의 홍보를 위하여 자신들이 추천할 수 있는 최대인원의 후보를 추천하고, 비례대표국회의원후보자가 최대한 많은 지역에서 여러 번 연설·대담을 하도록 지원할 것이며, 그 결과 선거비용이 증가하고 선거관리가 어려워져 결과적으로 선거의 공정성이 훼손될 우려가 있다.

따라서비례대표국회의원후보자의공개장소에서의 연설·대담을 금지하는 이 사건 법률조항은 비례대표국회의원선거의 취지를 살리고 선거의 공정성을 기한다는 입법목적을 달성함에 있어 적절한 수단이다.

(다) 침해의 최소성

공직선거법은 지역구국회의원선거와 비례대표국회의원선거의 차이점을 반영하여, 양자에게 허용되는 선거운동방법을 달리 규정하고 있다. 우선 선거벽보나 현수막 같이 비교적 좁은 지역의 유권자들에게 후보자 개인에 대해 알리는 것이 용이한 선거운동방법에 대해서는 이를 지역구국회의원후보자에게만 허용하고 비례대표국회의원후보자에게는 허용하지 않고 있다(제64조 제2항, 제67조 제1항). 반면, 전국을 선거단위로 하고 정당이 선거운동의 주체가 되는 비례대표국회의원선거에서는 전국적인 영향력을 가지는 매체인 신문, 방송, 인터넷광고를 통한 선거운동을 허용함과 동시에(제69조 제1항 제2호, 제70조 제1항 제2호, 제82조의7 제1항), 필요한 경우 정당이 정강이나 정책을 가장 잘 설명하고 이해시킬 수 있는 비례대표국회의원후보자를 지정하여 방송연설이나 선거방송토론위원회가 주관하는 대담·토론회에 참여시킬 수 있도록 하고 있다(제71조 제1항 제2호, 제82조의2 제1항 제2호).

또한, 공직선거법은 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자에게 모두 허용되는 선거운동의 경우에도 그 구체적인 내용을 달리 정함으로써, 양자의 특성을 구분하여 반영하고 있다. 즉, 방송연설은 비례대표국회의원후보자와 지역구국회의원후보자 모두를 대상으로 하면서도, 지역구국회의원후보자의 경우에는 이용할 수 있는 시설을 지역방송시설로 한정하고(제71조 제1항 제2호, 제3호), 각급선거방송토론위원회가 개최하는 대담·토론회는 비례대표국회의원후보자와 지역구국회의원후보자 모두를 초청대상으로 하되, 중앙선거방송토론위원회가 개최하는 대담·토론회의 경우 그 초청대상을 비례대표국회의원후보자로 한정하고 있다(제82조의2 제1항 제2호, 제4항 제2호, 제3호). 이와 같이 공직선거법은 일방적으로 비례대표국회의원선거를 위한 선거운동방법만을 제한하고 있는 것이 아니라, 각각의 선거의 특성에 맞추어 더 적합하고 효율적인 수단을 허용하고 있으며, 필요한 경우 비례대표국회의원선거에서 후보자를 추천한 정당이 스스로 지정한 비례대표국회의원후보자를 통하여 정강이나 정치적 견해 등을 홍보할 수 있는 기회 또한 마련하고 있는 것이다.

만약비례대표국회의원후보자에게공개장소에서의 연설·대담을 허용한다면, 각 정당은 후보자 개인의 신념, 역량, 정당의 정강이나 정책을 실현해 나가고자 하는 의지보다는 지명도나 연설 및 홍보 능력 등에 기초하여 비례대표국회의원후보자를 지명할 가능성이 높아져 비례대표국회의원선거 제도 자체의 취지가 몰각될 우려가 있다. 뿐만 아니라, 연설·대담에 소요되는 비용과 노력

으로 인한 경제적 부담이 가중되어 정당의 재정적 능력의 차이에 따라 선거운동에 있어 기회를 차별적으로 부여받는 결과를 초래할 가능성도 배제할 수 없다. 즉, 최대 54명의 비례대표국회의원 후보자 모두의 기탁금을 낼 여력이 있는 정당은 54명의 비례대표국회의원후보자를 추천하고, 이들이 전국 각지에서 연설·대담을 하는 데에 소요되는 비용을 지원할 것이나, 재정적 능력이 부족한 정당은 54명의 후보자를 추천할 수 없을 뿐만 아니라 추천된 후보자들이 연설·대담을 하는 데 필요한 제반 비용을 지원할 수 없어 오히려 재정적 능력에 따른 정당 사이의 차별이 생길 수도 있다.

또한,비례대표국회의원후보자에게공개장소에서의 연설·대담을 허용할 경우, 공정한 선거를 위한 관리비용 역시 증가하게 된다. 만일 비례대표국회의원후보자가 소속정당의 정강·정책 등을 홍보하는 데 그치지 않고 동일한 추천정당 소속 지역구국회의원후보자의선거운동을 함께 한다면, 비례대표국회의원후보자의수가 많은 정당이 지역구국회의원후보자를 홍보하는 데 있어서도 유리한 지위를 차지하게 되는 부당한 결과가 초래되고(헌재 2011. 3. 31. 2010헌마314 , 판례집 23-1상, 456, 473 참조), 이를 막기 위한 선거관리비용 역시 늘어나게 될 것이 자명하다. 중앙선거관리위원회와 각급 선거관리위원회가 비례대표국회의원후보자의 연설·대담을 지역구국회의원후보자를 위한 선거운동수단으로 악용하지 않도록 그 내용을 일일이 확인하는 것은 현실적으로 불가능하므로, 비례대표국회의원후보자 연설·대담의 횟수 제한 등의 방법만으로는 위와 같은 지역구국회의원 선거운동으로의 변질이 완전히 차단된다고 볼 수도 없다.

결국 공직선거법이 비례대표국회의원선거의 특성에 보다 적합한 신문, 방송, 인터넷 광고 등을 통한 선거운동을비례대표국회의원후보자를 추천한 정당에 허용하고 있고, 이 사건 법률조항과 동일한 효과를 가지면서도 덜 침익적인 수단을 발견할 수 없는 이상, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성원칙에도 위배되지 아니한다.

(라) 법익의 균형성

이 사건 법률조항을 통하여 달성하고자 하는 올바른 비례대표국회의원선거 제도의 정착, 선거비용의 절감, 선거관리의 효율, 선거의 공정성 확보라는 공익은 매우 중대한 데 비하여, 정당에게 신문, 방송, 인터넷 광고 등을 통해 직접 정당의 정강이나 정책을 충분히 홍보하는 것 이외에 비례대표국회의원후보자로 하여금 공개장소에서 연설·대담을 하게 할 필요성이나 이를 금지함으로

써 제한되는 비례대표국회의원후보자의 이익 내지 정당활동의 자유가 결코 크다고 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성 요건 역시 갖추었다.

(마) 소결

그러므로 비례대표국회의원후보자의 공개장소에서의 연설·대담을 금지하는 이 사건 법률조항은 청구인의 선거운동의 자유 및 정당활동의 자유를 침해하지 아니한다.

(3) 평등권 침해 여부

이 사건 법률조항은 선거운동기간 중에 공개장소에서 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하기 위한 연설·대담을 할 수 있는 자의 범위를 지역구국회의원후보자로 제한함으로써, 지역구국회의원후보자와 비례대표국회의원후보자를 달리 취급하고 있다.

그런데 앞서 살펴본 바와 같이 비례대표국회의원선거가 지역구국회의원선거와는 달리 정당에 대한 선거로서의 성격을 갖는 이상, 지역구국회의원후보자에게 허용되는 모든 선거운동방법이 반드시 비례대표국회의원후보자에게 허용되어야 하는 것은 아니고, 각 선거운동방법의 특성을 고려하여 각 선거별로 허용되는 선거운동방법이 다를 수 있다(헌재 2011. 3. 31. 2010헌마314 , 판례집 23-1상, 456, 471-472 참조). 즉, 공직선거법이 일방적으로 비례대표국회의원선거를 위한 선거운동방법만을 제한하고 있는 것이 아니라 각각의 선거의 특성에 맞추어 더 적합하고 효율적인 수단을 허용하고 있는 점, 필요한 경우 비례대표국회의원선거에서 후보자를 추천한 정당이 스스로 지정한 비례대표국회의원후보자를 통하여 정강이나 정치적 견해 등을 홍보할 수 있는 기회 또한 마련하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 지역구국회의원선거와 비례대표국회의원선거의 특성을 고려하여 공개장소에서의 연설ㆍ대담을 허용할 것인지 여부를 달리 규정하고 있다고 하여도, 그러한 차별취급에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.

청구인은 이 사건 법률조항이 최소한의 비용으로 정당의 정강이나 정책을 홍보할 수 있는 공개장소에서의 연설 및 대담을 금지하고, 신문·방송 광고 등 막대한 비용이 드는 선거운동 방법만을 허용함으로써, 경제력이 뒷받침되는 정당의 비례대표국회의원후보자와 재정이 부족한 정당의 비례대표국회의원후보자를 차별하고 있다고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 것처럼 비례대표국회의원후보자가 전국 각지에서 연설ㆍ대담을 하는 데 드는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담이 적지 아니할 것으로 예상되므로, 공개장소에서의 연설ㆍ대

담으로 인한 비용이 신문ㆍ방송 광고에 드는 비용보다 부담이 훨씬 적다고 볼 아무런 근거가 없다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 정당의 경제력 능력의 유무와 상관없이 모든 비례대표국회의원후보자에게 적용되고, 경제적 능력에 따른 차별을 의도하거나 예정하고 있지 아니하므로, 이 사건 법률조항이 경제적 능력에 따라 정당의 비례대표국회의원후보자를 차별적으로 취급한다고 볼 수 없다.

5. 결 론

청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호(해외출장으로 서명날인 불능)

[별지] 관련조항

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제60조의2(예비후보자등록) ① 예비후보자가 되려는사람(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거는 제외한다)은 다음 각 호에서 정하는 날(그 날 후에 실시사유가 확정된 보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 관할선거구선거관리위원회에 예비후보자등록을 서면으로 신청하여야 한다.

공직선거법(2012. 1. 17. 법률 제11207로 개정된 것)

제64조(선거벽보) ② 제1항에 따른 선거벽보는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표지방의회의원후보자를 제외하며, 대통령선거에 있어서 정당추천후보자의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 작성하여 대통령선거는 후보자등록마감일 후 3일(제51조에 따른 추가등록의 경우에는 추가등록마감일 후 2일 이내를 말한다)까지, 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거는 후보자등록마감일 후 5일까지 첩부할 지역을 관할하는 구·시·군선거관리위원회에 제출하고, 해당 구·시·군선거관리위원회가 이를 확인하여 선거벽보 제출마감일후 2일(대통령선거와 섬 및 산간오지지역의 경우는 3일)까지 첩부한다. 이 경우 선거벽보의 일부를 제출하지 아니할 때에는 선거벽보를 첩부하지 아니할 지역(투표구를 단위로 한다)을 지정하

여 선거벽보의 제출시에 서면으로 신고하여야 하고, 선거벽보를 첩부하지 아니할 지역을 신고하지 아니한 때에는 해당 구·시·군선거관리위원회가 그 지역을 지정한다.

제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진·성명·학력·경력을 게재하여야 한다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제67조(현수막) ① 후보자(비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자를 제외하며, 대통령선거에 있어서 정당추천후보자의 경우에는 그 추천정당을 말한다)는 선거운동을 위하여 당해 선거구안의 읍·면·동마다 1매의 현수막을 게시할 수 있다.

공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것)

제69조(신문광고) ①선거운동을 위한 신문광고는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 다음 각 호에 의하여 선거기간개시일부터 선거일전 2일까지 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견, 정치자금모금(대통령선거에 한한다) 기타 홍보에 필요한 사항을 「신문 등의 진흥에 관한 법률」제2조(정의) 제1호 가목 및 나목에 따른 일간신문에 게재할 수 있다. 이 경우 일간신문에의 광고회수의 계산에 있어서는 하나의 일간신문에 1회 광고하는 것을 1회로 본다.

2. 비례대표국회의원선거총 20회 이내

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제70조(방송광고) ① 선거운동을 위한 방송광고는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 다음 각 호에 따라 선거운동기간중 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 그 밖의 홍보에 필요한 사항을 텔레비전 및 라디오 방송시설[「방송법」에 의한 방송사업자가 관리·운영하는 무

선국 및 종합유선방송국(보도전문편성의 방송채널사용사업자의 채널을 포함한다)을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용하여 실시할 수 있되, 광고시간은 1회 1분을 초과할 수 없다. 이 경우 광고회수의 계산에 있어서는 재방송을 포함하되, 하나의 텔레비전 또는 라디오 방송시설을 선정하여 당해 방송망을 동시에 이용하는 것은 1회로 본다.

2. 비례대표국회의원선거텔레비전 및 라디오 방송별로 각 15회 이내

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)

제71조(후보자 등의 방송연설) ① 후보자와 후보자가 지명하는 연설원은 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 다음 각 호에 의하여 선거운동기간 중 텔레비전 및 라디오 방송시설 [제70조(放送廣告)제1항의 규정에 의한 방송시설을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용한 연설을 할 수 있다.

2. 비례대표국회의원선거정당별로 비례대표국회의원후보자중에서 선임된 대표 2인이 각각 1회 10분 이내에서 텔레비전 및 라디오 방송별 각 1회

3.지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장 선거후보자가 1회 10분 이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별 각 2회

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ①중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 선거운동기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담·토론회를 개최하여야 한다.

2. 비례대표국회의원선거해당 정당의 대표자가 비례대표국회의원후보자 또는 선거운동을 할 수 있는 사람(지역구국회의원후보자는 제외한다) 중에서 지정하는 1명 또는 여러 명을 초청하여 2회 이상

공직선거법(2005.8.4.법률제7681호로개정된 것)

제82조의7(인터넷 광고) ① 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 인터넷언론사의 인터넷홈페이지에 선거운동을 위한 광고(이하 “인터넷광고”라 한다)를 할 수 있다.