1. 중소기업중앙회 임원 선거와 관련하여‘정관으로 정하는 기간에는’선거운동을 위하여 정회원에 대한 호별방문 등의 행위를 한 경우 이를 처벌하도록 규정한 구 중소기업협동조합법(2008. 6. 13. 법률 제9120호로 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것) 제137조 제2항 중‘제125조에서 준용하는 제53조 제3항’에 관한 부분(이하,‘이 사건 호별방문금지조항’이라 한다)이 죄형법정주의에 위배되는지 여부(적극)

2. 중소기업중앙회 임원 선거와 관련하여 누구든지‘정관으로 정하는’선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위를 한 경우 이를 처벌하도록 규정한 구 중소기업협동조합법(2008. 6. 13. 법률 제9120호로 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것) 제137조 제2항 중‘제125조에서 준용하는 제53조 제5항’에 관한 부분(이하,‘이 사건 선거운동제한조항’이라 한다)이 죄형법정주의에 위배되는지 여부(적극)

1. 이 사건 호별방문금지조항은 중소기업중앙회 임원 선거와 관련하여‘정관으로 정하는 기간에는’선거운동을 위하여 정회원에 대한 호별방문 등의 행위를 한 경우 이를 형사처벌하도록 하고 있는바, 이때‘정관으로 정하는 기간’은 구성요건의 중요부분에 해당한다. 한편, 정관은 법인의 조직과 활동에 관하여 단체 내부에서 자율적으로 정한 자치규범으로서, 대내적으로만 효력을 가질 뿐 대외적으로 제3자를 구속하지는 않는 것이 원칙이고, 그 생성과정 및 효력발생요건에 있어 법규명령과 성질상 차이가 크다. 그럼에도 불구하고 이 사

건 호별방문금지조항은 형사처벌과 관련한 주요사항을 헌법이 위임입법의 형식으로 예정하고 있지도 않은 특수법인의 정관에 위임하고 있는데, 이는 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없으므로 죄형법정주의에 비추어 허용되기 어렵다.

2. (1) 이 사건 선거운동제한조항은 중앙회 회원에 한하지 않고 모든 국민을 수범자로 하며, 단순한 중앙회 내부 규율 위반에 대한 회원 간의 벌칙이나 제재를 넘는 형벌부과를 목적으로 하는 형벌조항이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 선거운동제한조항은 처벌되는 범죄 구성요건의 가장 중요한 부분인 금지되고 허용되는 선거운동이 무엇인지, 즉 금지의 실질을 법률에서 직접 규정하지 아니하고 중앙회의 정관으로 정하도록 위임하고 있다. 따라서 이 사건 선거운동제한조항은 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의에 위배된다.

(2) 또한 이 사건 선거운동제한조항의 구성요건에 해당하는 중소기업협동조합법 제53조 제5항 중‘정관으로 정하는’부분이 수식하는 범위가 불명확하여 그 의미가 여러 가지로 해석될 가능성이 있어, 위 규정만으로는 선거운동이 어느 범위에서 금지되는지에 관하여 구체적으로 알 수 없을 뿐만 아니라, 임원 선거의 과열 방지 및 선거의 공정성 확보라는 심판대상조항의 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 관련 법규범의 체계적 구조 등을 모두 종합하여도 이 사건 선거운동제한조항의 의미를 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻기 어렵다. 나아가 이 사건 선거운동제한조항은 중앙회의 정회원뿐만 아니라 정관 내용에 대한 인식 또는 숙지를 기대하기 곤란한 일반 국민까지 그 수범자에 포함시키고 있는데, 이 사건 선거운동제한조항만으로는 수범자인 일반 국민이 허용되거나 금지되는 선거운동이 구체적으로 무엇인지를 예측하기 어렵다. 결국 이 사건 선거운동제한조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

구 중소기업협동조합법(2008. 6. 13. 법률 제9120호로 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것) 제137조(벌칙) ① 생략

② 제53조 제3항부터 제5항까지의 규정(제85조, 제96조 또는 제125조에서 준용하는 경우를포함한다)을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

③ 생략

구 중소기업협동조합법(2007. 4. 11. 법률 제8363호로 전부 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것) 제53조(선거운동의 제한) ①∼④ 생략

⑤ 누구든지 임원 선거와 관련하여 정관으로 정하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위를 할 수 없다.

구 중소기업협동조합법(2007. 4. 11. 법률 제8363호로 전부 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것) 제125조(준용 규정) 중앙회의 총회·이사회 및 임원에 관하여는 이 장에 규정된 것 외에는 조합의 총회·이사회 및 임원에 관한 규정을 준용한다. 이 경우 “조합”은 “중앙회”로, “조합원”은 “정회원”으로, 제45조 제1항부터 제3항까지, 제48조 제2항, 제55조 제3항, 제57조, 제64조 제1항 및 제2항과 제66조 제3항 중 “이사장”은 “회장”으로, 제50조 제5항 중 “이사장, 이사 및 감사”는 “회장, 부회장 및 이사”로, 제52조 제2항 중 “상근 이사”는 “상근 부회장, 상근 이사 및 감사”로, 제55조 제2항 중 “이사장, 이사와 상근 이사”는 “회장, 부회장, 상근 부회장, 이사 및 상근 이사”로 보되, 제56조 제5호는 준용하지 않는다.

중소기업협동조합법(2007. 4. 11. 법률 제8363호로 전부개정된 것) 제53조(선거운동의 제한) ①∼② 생략

③ 임원이 되려는 자는 정관으로 정하는 기간에는 선거운동을 위하여 조합원을 호별로 방문하거나 특정 장소에 모이게 할 수 없다.

④∼⑤ 생략

헌재 2010. 7. 29. 2008헌바106 , 판례집 22-2상, 288, 297-299

제청법원서울남부지방법원

제청신청인1. 박○택대리인 법무법인(유한) 바른담당변호사 서명수 외 3인

2. 맹○국대리인 법무법인(유한) 화우

담당변호사 황현주 외 5인

3. 이○욱대리인 법무법인(유한) 바른담당변호사 서명수 외 3인

당해사건서울남부지방법원 2015고단2899 중소기업협동조합법위반

구 중소기업협동조합법(2008. 6. 13. 법률 제9120호로 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것) 제137조 제2항 중 ‘제125조에서 준용하는 제53조 제3항 및 제5항’에 관한 부분은 헌법에 위반된다.

1. 사건개요

가. 제청신청인 박○택(이하 ‘박○택’이라 한다)은 2012. 11.경부터 2015. 2. 27.경까지 ○○협동조합연합회 회장으로 재직하다가 2015. 2. 27. 실시된 제25대 중소기업중앙회장 선거에서 회장으로 당선된 사람이고, 제청신청인 맹○국(이하 ‘맹○국’이라 한다)은 □□협동조합 이사장으로서 위 박○택이 중소기업중앙회 회장으로 당선된 이후 중소기업중앙회 부회장으로 선임된 사람이며, 제청신청인 이○욱(이하 ‘이○욱’이라 한다)은 ○○협동조합연합회 전무이다. 제청신청인들은 다음과 같은 내용의 중소기업협동조합법위반의 공소사실로 기소되었다.

(1) 선거조직원들을 이용한 선거운동방법 위반(박○택, 맹○국)

누구든지 중소기업중앙회장 선거와 관련하여 정관으로 정하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위를 할 수 없음에도 불구하고, 박○택이 제25대 중소기업중앙회장 선거에 입후보하자, 박○택, 맹○국은 이○수, 남○우 등과 공모하여 선거운동을 위한 조직을 구성하고, 홍보팀에 속한 맹○국이 2014. 12. 초순경 선거인 김○주에게 시가 합계 181,500원 상당의 건강기능식품 및 지압봉을 주면서 박○택의 지지를 호소한 것을 비롯하여 2014. 11. 24.경부터 2015. 2.까지 선거조직원들을 이용하여 선거인들을 개별적으로 접촉하여 박○택을 지지하여 줄 것을 호소하여 선거운동방법을 위반한 선거운동을 하였다.

(2) 타 조합 전무들을 상대로 한 선거운동방법 위반(박○택, 이○욱)

누구든지 중소기업중앙회장 선거와 관련하여 정관으로 정하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위를 할 수 없음에도 불구하고, 박○택과 이○욱은 공모하여 이○욱이 2014. 10. 6.경부터 2015. 1. 23.까지 타 조합의 전무들 30여 명에게 식사 및 향응을 제공하면서, 전무들로 하여금 그들이 속한 조합의 이사장들에게 박○택을 홍보하여 선거운동방법을 위반한 선거운동을 하였다.

(3) 호별방문금지 위반(박○택)

중소기업중앙회장이 되려는 자는 선거운동을 위하여 조합원을 호별로 방문하거나 특정 장소에 모이게 할 수 없음에도 불구하고, 박○택은 2014. 11. 14.경부터 2015. 2.경까지 조합이사장이며 중소기업중앙회장 선거의 선거인인 10여 명의 사무실 등을 호별 방문하여 자신을 지지해 줄 것을 호소하였다.

나. 제청신청인들은 제1심 형사재판 계속 중(서울남부지방법원 2015고단2899) 구 중소기업협동조합법 제137조 제2항 중 ‘제53조 제3항(제125조에서 준용하는 경우를 포함한다)’ 부분과 ‘제53조 제5항(제125조에서 준용하는 경우를 포함한다)’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 각 신청하였고, 제청법원은 이를 받아들여 2015. 9. 15. 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다(서울남부지방법원 2015초기1244, 1248, 1256).

2. 심판대상

제청법원은 구 중소기업협동조합법 제137조 제2항 중 ‘제53조 제3항(제125조에서 준용하는 경우를 포함한다)’ 부분과 ‘제53조 제5항(제125조에서 준용하는 경우를 포함한다)’ 부분에 대하여 이 사건 위헌제청을 하였으나, 제청신청인들은 제125조에 의하여 준용되는 중소기업중앙회 임원 선거와 관련된 사람들이므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 구 중소기업협동조합법(2008. 6. 13. 법률 제9120호로 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제137조 제2항 중 ‘제125조에서 준용하는 제53조 제3항 및 제5항’에 관한 부분(이하 제53조 제3항 준용 관련 부분은 ‘이 사건 호별방문금지조항’, 제53조 제5항 준용 관련 부분은 ‘이 사건 선거운동제한조항’이라 하며, 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 중소기업협동조합법(2008. 6. 13. 법률 제9120호로 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것)

제137조(벌칙) ② 제53조 제3항부터 제5항까지의 규정(제85조, 제96조 또는 제125조에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

[관련조항]

구 중소기업협동조합법(2007. 4. 11. 법률 제8363호로 전부 개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것)

제125조(준용 규정) 중앙회의 총회·이사회 및 임원에 관하여는 이 장에 규정된 것 외에는 조합의 총회·이사회 및 임원에 관한 규정을 준용한다. 이 경우 “조합”은 “중앙회”로, “조합원”은 “정회원”으로, 제45조 제1항부터 제3항까지, 제48조 제2항, 제55조 제3항, 제57조, 제64조 제1항 및 제2항과 제66조 제3항 중 “이사장”은 “회장”으로, 제50조 제5항 중 “이사장, 이사 및 감사”는 “회장, 부회장 및 이사”로, 제52조 제2항 중 “상근 이사”는 “상근 부회장, 상근 이사 및 감사”로, 제55조 제2항 중 “이사장, 이사와 상근 이사”는 “회장, 부회장, 상근 부회장, 이사 및 상근 이사”로 보되, 제56조 제5호는 준용하지 않는다.

중소기업협동조합법(2007. 4. 11. 법률 제8363호로 전부개정된 것)

제53조(선거운동의 제한) ③ 임원이 되려는 자는 정관으로 정하는 기간에는선거운동을 위하여 조합원을 호별로 방문하거나 특정 장소에 모이게 할 수 없다.

구 중소기업협동조합법(2007. 4. 11. 법률 제8363호로 전부개정되고, 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되기 전의 것)

제53조(선거운동의 제한) ⑤ 누구든지 임원 선거와 관련하여 정관으로 정하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위를 할 수 없다.

중소기업협동조합법(2010. 6. 6. 법률 제10355호로 개정된 것)

제123조(임원의 선임) ① 회장은 정회원의 대표자 또는 정회원의 대표자가추천하는 자 중에서 정관으로 정하는 바에 따라 총회에서 투표로 선출한다.다만, 회장은 조합 또는 사업조합의 이사장이나 연합회의 회장을 겸직할 수 없다.

중소기업협동조합법(2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정된 것)

제53조(선거운동의 제한) ⑤ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 선거운동을 할 수 없다.

1. 선전 벽보의 부착

2. 선거 공보와 인쇄물의 배부

3. 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최

4. 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)의 이용

⑥ 제5항에 따른 선거운동 방법에 관한 세부적인 사항은 산업통상자원부령으로 정한다.

중소기업중앙회 정관(2009. 3. 31. 개정된 것)

제53조(선거운동의 제한) ① 누구든지 자기 또는 특정인을 임원으로 당선되거나 또는 당선되지 아니하도록 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.

1. 선거인에게 금전·물품·향응 및 재산상의 이익이나 공사(公私)의 직을 제공하는 행위, 그 제공의 의사표시를 하거나 또는 제공을 약속하는 행위

2. 후보자가 되지 아니하도록 하거나 후보자가 된 것을 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되려는 자나 후보자에게 제1호의 행위를 하는 행위

② 누구든지 제1항 제1호 또는 동항 제2호에서 규정하고 있는 이익이나 공사의 직을 제공받는 행위 또는 그 제공의 의사표시를 승낙하는 행위를 할 수 없다.

③ 임원이 되려는 자(후보자를 포함한다)는 선거운동을 위하여 선거운동 기간 중은 물론 그 이외의 기간 중에도 정회원의 대표자를 호별로 방문하거나 특정장소에 모이게 할 수 없다.

④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 연설·벽보 그 밖의 방법으로 허위의 사실을 적시하여 후보자를 비방할 수 없다.

⑤ 누구든지 임원 선거와 관련하여 임원선거규정 및 선거관리위원회(이하 “위원회”라 한다)가 정하는 선전벽보의 부착, 선거공보·인쇄물의 배부 및 합동연설회 또는 공개토론회 개최 외의 행위를 할 수 없다.

⑥ 그 밖에 선거와 관련하여 필요한 사항은 이사회에서 정하는 임원선거규정에 따른다.

3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유

심판대상조항은 금지되거나 허용되는 선거운동이 무엇인지 여부가 형사처벌의 구성요건에 관련되는 주요사항임에도 불구하고 입법자가 스스로 정하지 아니하고 중소기업중앙회의 정관에 위임하고 있다. 그런데 정관은 단체의 내부적 자치규범으로서 대외적으로 제3자를 구속하지 않는 것이 원칙이므로, 범죄구성요건을 정관에 위임한 심판대상조항은 죄형법정주의원칙에 위반될 소지가 있다.

또한 심판대상조항은 중소기업중앙회의 회원뿐만 아니라 모든 국민을 수범자로 하고 있는데, 심판대상조항만으로는 수범자가 ‘정관으로 정하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위’가 구체적으로 무엇인지, 호별방문이 금지되는 ‘정관으로 정해진 기간’이 구체적으로 언제인지에 관하여 예측할 수 없어 죄형법정주의원칙에 위배된다고 볼 소지가 있다.

4. 판 단

가. 심판대상조항의 의미와 입법 경위

(1) 중소기업협동조합법은 중소기업자가 서로 힘을 합하여 협동 사업을 추진하는 협동 조직의 설립·운영 및 육성에 관한 사항을 정하여 중소기업자의 경제적인 기회 균등을 기하고 자주적인 경제 활동을 북돋우어 중소기업자의 경제적 지위의 향상과 국민경제의 균형 있는 발전을 꾀함을 목적으로 하는 법률이다(법 제1조). 중소기업협동조합의 종류는 협동조합, 사업협동조합, 협동조합연합회 그리고 이 사건 중소기업중앙회(이하 ‘중앙회’라 한다)가 있으며 모두 법인으로 한다(법 제3조, 제4조). 중앙회의 정회원 자격은 협동조합연합회, 전국협동조합, 지방협동조합, 사업협동조합, 중소기업관련단체, 협동조합기본법에 따라 설립된 협동조합연합회에게 있고(법 제99조 제2항), 중앙회는 중소기업공제사업기금의 운용 및 관리, 소기업과 소상공인을 위한 공제사업, 조합의 조직과 사업지도 등의 사업을 수행한다(법 제106조 제1항). 중앙회의 회장은 정회원의 대표자 또는 정회원의 대표자가 추천하는 자 중에서 정관으로 정하는 바에 따라 총회에서 투표로 선출하며(법 제123조 제1항), 중앙회의 임원에 관하여는 조합의 임원에 관한 규정이 준용되므로, 중앙회의 회장 선거에 관하여는 조합의 임원 선거에 관한 규정들이 준용된다(법 제125조).

(2) 중소기업협동조합법이 1961. 12. 27. 제정될 당시에는 임원 선거에 관하여 선거운동을 제한하는 규정이 없었다. 중소기업협동조합 및 중앙회의 임원

선거에서 상대 후보 비방, 선거경비 과다사용 등에 따라 선거가 과열되고 이로 인하여 조합원의 단합이 저해되는 등 선거후유증이 심하다는 문제점이 제기되자, 2002. 3. 30. 법이 개정되면서 임원 선거의 과열 방지 및 선거의 공정성 확보를 위하여 선거관리위원회의 구성·운영에 관한 조항, 선거인에게 금품 등 제공행위를 금지하는 조항, 당선자가 법상 선거운동 제한 규정 위반으로 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받는 경우 당선을 무효로 하는 조항이 신설되었다. 위 개정 당시 이 사건 선거운동제한조항 및 호별방문금지조항과 같이 ‘정관이 정하는 기간 중에 조합원에 대한 호별방문 등을 금지’하는 조항과 ‘정관이 정하는 선전벽보의 부착, 선거공보·인쇄물의 배부 및 합동연설회 또는 공개토론회 개최 외의 행위를 금지’하는 조항도 함께 신설되었고(법 제45조 제3항, 제5항), 이를 위반한 자는 형사처벌하도록 규정하였다(법 제103조 제2항). 이후 2007. 4. 11. 법이 전부 개정되면서 제45조가 제53조로 변경되었고, 2008. 6. 13. 법이 다시 개정되면서 형사처벌의 법정형이 ‘1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금’으로 상향되어(법 제137조 제2항) 심판대상조항에 이르렀다.

한편, 이 사건 선거운동제한조항은 2015. 2. 3. 법률 제13159호로 개정되어 허용되는 선거운동 방법을 정관에 위임하지 아니하고 법률로 직접 규정하고, 선거운동의 방법의 하나로 ‘전화·컴퓨터통신의 이용’이 추가되어 현재에 이르고 있다(법 제53조 제5항 제4호).

나. 쟁점

이 사건 호별방문금지조항은 임원 선거와 관련하여 ‘정관으로 정하는 기간에는’ 선거운동을 위하여 정회원을 호별 방문하거나 특정 장소에 모이게 하는 행위(이하 ‘호별방문 등’이라 한다)를 금지하고, 이 사건 선거운동제한조항은 ‘정관으로 정하는 선전벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위’를 금지하면서, 이를 위반하는 자를 형사처벌하도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 호별방문금지조항의 경우 호별방문 등이 금지되는 기간을 법률로 직접 규정하지 아니하고 중앙회의 정관에 위임한 것이 죄형법정주의의 법률주의에 위반되는지 여부가 문제되고, 이 사건 선거운동제한조항의 경우 금지되는 선거운동 방법을 법률로 직접 규정하지 아니하고 중앙회의 정관에 위임한 것이 죄형법정주의의 법률주의에 위반되는지 여부, 그리고 어떤 선거운동 방법이 허용되고 금지되는지가 불분명하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.

다. 죄형법정주의

(1) “법률이 없으면 범죄도 없고 형벌도 없다.”라는 말로 표현되는 죄형법정주의는 법치주의, 국민주권 및 권력분립의 원리에 입각한 것으로서, 일차적으로 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가는 반드시 국민의 대표로 구성된 입법부가 제정한 성문의 법률로써 정하여야 한다는 원칙이다. 헌법 제12조 제1항 후단은 ‘법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌을 받지 아니한다.’ 라고 규정하여 죄형법정주의를 천명하고 있다. 여기서 말하는 “법률”이란 입법부에서 제정한 형식적 의미의 법률을 의미하는 것임은 물론이다. 그리고 현대국가의 사회적 기능증대와 사회현상의 복잡화에 따라 국민의 권리·의무에 관한 사항이라 하여 모두 입법부에서 제정한 법률만으로 다 정할 수는 없어 예외적으로 하위법령에 위임하는 것을 허용하지 않을 수 없다 하더라도, 그러한 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다.

특히 법률에 의한 처벌법규의 위임은, 헌법이 특별히 인권을 최대한으로 보장하기 위하여 죄형법정주의와 적법절차를 규정하고, 법률에 의한 처벌을 특별히 강조하고 있는 기본권보장 우위사상에 비추어 바람직스럽지 못한 일이므로, 그 요건과 범위가 보다 엄격하게 제한적으로 적용되어야 한다. 따라서 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 한다(헌재 1998. 3. 26. 96헌가20 참조).

(2) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이고, 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있으며, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확히 정하여야 함을 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 참조). 여기서 구성요건이 명확하여야 한다는 것은 입법자의 입법의도가 건전한 일반상식을 가진 자에 의하여 일의적으로 파악될 수 있는 정도로 규정되어야 한다는 것이다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바416 참조).

라. 이 사건 호별방문금지조항의 위헌 여부

(1) 이 사건 호별방문금지조항은 임원 선거와 관련하여 ‘정관으로 정하는 기간에는’ 선거운동을 위하여 정회원에 대한 호별방문 등의 행위를 한 경우 이를 형사처벌하도록 하고 있다. 임원이 되려는 자가 선거운동을 위하여 정회원을 호별방문하는 등의 행위를 한 경우에 이것이 ‘정관으로 정하는 기간’ 내라면 형사처벌의 대상이 되고 그렇지 않다면 형사처벌을 할 수 없게 된다. 따라서

이 사건 호별방문금지조항에서 ‘정관으로 정하는 기간’은 구성요건의 중요부분에 해당한다.

한편, 정관은 법인의 조직과 활동에 관하여 단체 내부에서 자율적으로 정한 자치규범으로서, 대내적으로만 효력을 가질 뿐 대외적으로 제3자를 구속하지는 않는 것이 원칙이고, 그 생성과정 및 효력발생요건에 있어 법규명령과 성질상 차이가 크다.

그럼에도 불구하고 형사처벌에 관련되는 주요사항을 헌법이 위임입법의 형식으로 예정하고 있지도 않은 특수법인의 정관에 위임하는 것은 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없고, 따라서 정관에 구성요건을 위임하고 있는 심판대상조항은 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의에 비추어 허용되기 어렵다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바106 참조).

(2) 또한 이 사건 호별방문금지조항은 호별방문 등이 금지되는 기간을 ‘정관으로 정하는 기간’이라고만 규정하고 있을 뿐 정관에서 어느 정도의 기간으로 정할 것인지 대강의 범위나 기준조차 두고 있지 아니하고, 선거 기간 내로 할 것인지 여부도 정하지 아니하여, 처벌되는 행위를 법률로 특정하고자 하는 최소한의 노력도 없이 막연히 정관에 맡기고 있다. 중소기업협동조합법 및 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙을 모두 살펴보아도 호별방문 등을 금지하는 기간은 물론 임원 선거의 선거운동기간에 관하여도 아무런 규율을 하고 있지 않다. 따라서 중앙회는 정관으로 정하기만 하면 아무런 제한 없이 호별방문 등의 금지기간을 설정할 수 있고, 실제로 이 사건 중앙회 정관에서는 호별방문 등의 금지기간을 한정하지 아니하여 호별방문 등을 하는 경우는 선거운동기간과 관계없이 항상 처벌대상이 된다(중소기업중앙회 정관 제53조 제3항).

이와 같이 이 사건 호별방문금지조항의 구성요건에 해당하는 법 제53조 제3항에서 호별방문 등이 금지되는 기간에 대하여 아무런 범위를 두지 아니하고 정관에 일임한 결과, 제한된 기간 동안 호별방문 등을 한 경우를 처벌하고자 한 이 사건 호별방문금지조항의 취지와 달리 중앙회의 정관으로 호별방문 등을 일체 허용하지 않도록 규정할 수 있게 하는 결과를 초래하였다.

(3) 한편, 이 사건 호별방문금지조항의 수범자는 ‘임원이 되려는 자’로서 정관에 쉽게 접근이 가능하고, 선거가 진행될 경우 선거관리위원회에서 선거운동기간을 공고하므로 선거운동기간에 대하여 충분히 예측할 수 있다는 주장이 있다. 그러나 이 사건 중앙회 회장의 경우 정회원의 대표자 또는 ‘정회원의 대

표자가 추천하는 자’ 중에서 선출하므로 이 사건 호별방문금지조항의 수범자는 반드시 중앙회의 정회원으로 한정되지 아니하고, 설령 일반 국민이 정관의 구체적인 내용을 직접 열람하거나 선거 공고를 통하여 호별방문 등이 금지되는 기간을 확인할 수 있는 길이 열려 있다고 하더라도, 죄형법정주의에서 말하는 예측가능성은 법률규정만을 보고서 판단할 수 있어야 하는 것이므로, 정관까지 보아야 비로소 예측가능하다면 이는 법률조항 자체의 예측가능성이 없음을 자인하는 셈이다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바106 참조).

(4) 따라서 호별방문 등이 금지되는 기간이라는 범죄구성요건을 정관에 위임하고 있는 이 사건 호별방문금지조항은 죄형법정주의에 위배된다.

마. 이 사건 선거운동제한조항의 위헌 여부

(1) 죄형법정주의의 법률주의 위반 여부

이 사건 선거운동제한조항은 누구든지 임원 선거와 관련하여 ‘정관으로 정하는 … 외의 행위’를 한 경우에 이를 형사처벌하도록 규정하고 있다. 이 사건 선거운동제한조항은 중앙회 회원에 한하지 않고 모든 국민을 수범자로 하며, 단순한 중앙회 내부 규율 위반에 대한 회원 간의 벌칙이나 제재를 넘는 형벌부과를 목적으로 하는 형벌조항이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 선거운동제한조항은 처벌되는 범죄 구성요건의 가장 중요한 부분인 금지되고 허용되는 선거운동이 무엇인지, 즉 금지의 실질을 법률에서 직접 규정하지 아니하고 중앙회의 정관으로 정하도록 위임하고 있어 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의에 위배된다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바106 참조).

(2) 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부

(가) 어떠한 법규범이 명확한지 여부를 판단하는 기준은 당해 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 당해 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부이다. 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 된다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조). 그러므로 이 사건 선거운동제한조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 이 사건 법률조항들의 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을

수 있는지 여부에 달려 있다.

(나) 이 사건 선거운동제한조항의 구성요건에 해당하는 법 제53조 제5항은 “누구든지 임원 선거와 관련하여 정관으로 정하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보와 인쇄물의 배부 및 합동 연설회 또는 공개 토론회 개최 외의 행위를 할 수 없다.”고 규정하고 있다. 그런데 ‘정관으로 정하는’ 부분이 수식하는 범위가 불명확하여 그 의미가 여러 가지로 해석될 가능성이 있어, 위 규정만으로는 선거운동이 어느 범위에서 금지되는지에 관하여 구체적으로 알 수 없을 뿐만 아니라, 앞서 본 임원 선거의 과열 방지 및 선거의 공정성 확보라는 심판대상조항의 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 관련 법규범의 체계적 구조 등을 모두 종합하여도 이 사건 선거운동제한조항의 의미를 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻기 어렵다.

나아가 이 사건 선거운동제한조항은 중앙회의 정회원뿐만 아니라 정관 내용에 대한 인식 또는 숙지를 기대하기 곤란한 일반 국민까지 그 수범자에 포함시키고 있는데, 설령 일반 국민이 정관의 구체적인 내용을 직접 열람함으로써 금지되거나 허용되는 선거운동이 무엇인지 확인할 수 있는 길이 열려 있다고 하더라도, 죄형법정주의에서 말하는 예측가능성은 법률규정만을 보고서 판단할 수 있어야 하는 것인바, 이 사건 선거운동제한조항만으로는 수범자인 일반 국민이 허용되거나 금지되는 선거운동이 구체적으로 무엇인지를 예측하기 어렵다.

(다) 결국 이 사건 선거운동제한조항은 법을 해석·집행하는 기관에게 합리적인 해석기준을 제시하지 못하여 자의적인 법해석이나 법집행 가능성을 초래할 우려가 있으며, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이 이 사건 선거운동제한조항에 의해 금지되는 행위가 무엇인지를 예측하기 어려우므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

5. 결 론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호