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판시사항
1. 이동통신단말장치를 구입하고자 하는 청구인들이 ‘이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률’(2014. 5. 28. 법률 제12679호로 제정된 것, 이하 ‘단말기유통법’이라 한다) 제4조 제1항, 제2항 본문 및 제5항(이하 ‘지원금 상한 조항’이라 한다)에 대해 헌법소원심판을 청구할 자기관련성이 있는지 여부(적극)
2. 방송통신위원회가 지원금 상한액에 대한 기준 및 한도를 정하여 고시하도록 하고, 이동통신사업자가 방송통신위원회가 정하여 고시한 상한액을 초과한 지원금을 지급할 수 없도록 하며, 대리점 및 판매점은 이동통신사업자가 위 상한액의 범위 내에서 정하여 공시한 지원금의 100분의 15의 범위 내에서만 이용자에게 지원금을 추가로 지급할 수 있도록 정하고 있는 지원금 상한 조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 지원금 상한 조항이 청구인들의 계약의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이동통신사업자, 대리점 및 판매점(이하 ‘이동통신사업자 등’이라 한다) 뿐만 아니라 이용자들 역시 지원금 상한 조항의 실질적인 규율대상에 포함되고, 지원금 상한 조항은 지원금 상한액의 기준과 한도를 제한함으로써 이용자들이 이동통신단말장치를 구입하는 가격에 직접 영향을 미치므로, 이동통신사업자 등으로부터 이동통신단말장치를 구입하여 이동통신서비스를 이용하고자 하는 청구인들은 지원금 상한 조항에 대해 헌법소원심판을 청구할 자기관련성이 인정된다.
2. 지원금 상한액의 기준 및 한도는 전문성을 갖춘 방송통신위원
회로 하여금 시장의 변화 등에 대응하여 탄력적으로 적시에 규율하도록 할 필요가 있는 사항이다. 또한, 지원금 상한 조항은 지원금 상한액의 기준 및 한도를 정할 때 기준이 되는 본질적인 사항들을 직접 규정하면서 다만 상한액의 구체적인 기준 및 한도만을 방송통신위원회가 정하도록 위임하고 있으며, 이동통신사업자 등과 이용자들은 단말기유통법의 관련 규정, 이동통신단말장치 구매 지원금 상한제의 도입취지 등을 토대로 방송통신위원회가 정하여 고시할 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 지원금 상한 조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
3. 지원금 상한 조항은 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통질서를 확립하여 이동통신 산업의 건전한 발전과 이용자의 권익을 보호하기 위한 것으로 이러한 입법목적에는 정당성이 인정되며, 이동통신단말장치 구매 지원금 상한제는 이러한 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. 지원금 상한 조항은 이동통신사업자 등이 자율적인 판단에 따라 이용자에게 지원금을 지급할 것인지 여부를 정할 수 있도록 하면서 다만 지원금 상한액의 기준 및 한도만을 제한하고 있을 뿐이고, 단말기유통법은 지원금 상한 조항의 시행으로 인한 기본권 제한을 최소화하기 위한 제도적 장치들을 충분히 마련하고 있으며, 단말기유통법이 정하고 있는 다른 수단들만으로는 이동통신서비스 시장에서 발생하고 있는 과도한 지원금 지급 경쟁을 막는 데 한계가 있으므로 지원금 상한 조항은 침해의 최소성을 갖추었다. 지원금 상한 조항으로 인하여 일부 이용자들이 종전보다 적은 액수의 지원금을 지급받게 될 가능성이 있다고 할지라도, 이러한 불이익에 비해 이동통신 산업의 건전한 발전과 이용자의 권익을 보호한다는 공익이 매우 중대하다고 할 것이므로, 지원금 상한 조항은 법익의 균형성도 갖추었다. 따라서 지원금 상한 조항은 청구인들의 계약의 자유를 침해하지 아니한다.
심판대상조문
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12679호로 제정된 것) 제4조(지원금의 과다 지급 제한 및 공시) ① 방송통신위원회는 가입자 평균 예상 이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 통신시장의 경쟁 상황 등을 고려하여 이동통신단말장치
구매 지원 상한액에 대한 기준 및 한도를 정하여 고시한다.
② 이동통신사업자는 제1항에 따라 방송통신위원회가 정하여 고시하는 상한액을 초과하여 지원금을 지급하여서는 아니 된다. (단서 생략)
③∼④ 생략
⑤ 대리점 또는 판매점은 제3항에 따라 이동통신사업자가 공시한 지원금의 100분의 15의 범위에서 이용자에게 지원금을 추가로 지급할 수 있다.
⑥∼⑦ 생략
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12679호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 법은 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서를 확립하여 이동통신 산업의 건전한 발전과 이용자의 권익을 보호함으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12679호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“이동통신서비스”란｢전파법｣에 따라 할당받은 주파수를 사용하는 기간통신역무를 말한다.
2.“이동통신사업자”란 이동통신서비스를 제공하는 전기통신사업자를 말한다.
3.“이용자”란 이동통신서비스를 제공받기 위하여 이동통신사업자와 이동통신서비스의 이용에 관한 계약을 체결한 자를 말한다.
4.“이동통신단말장치”란 이용자가 이동통신서비스를 이용하기 위하여 필요한 단말장치를 말한다.
5.“이동통신단말장치 제조업자”란 이동통신단말장치를 제조·생산하는 자를 말한다.
6. “대리점”이란 이동통신사업자와의 협정에 따라 이동통신사업자와 이용자 간의 계약 체결(체결된 계약 내용을 변경하는 것을 포함한다) 등을 대리 또는 위탁받아 처리하는 자를 말한다.
7.“판매점”이란 대리점과의 협정에 따라 이동통신사업자와 이용자 간의 계약 체결(체결된 계약내용을 변경하는 것을 포함한다) 등을 복대리 또는 재위탁받아 처리하는 자를 말한다.
8.“출고가”란 이동통신단말장치 제조업자, 이동통신사업자 또는 이동통신사업자와 대통령령으로 정한 특수한 관계가 있는 자(이하 “특수관계인”이라 한다) 등이 대리점에 이동통신단말장치를 공급하는 가격을 말한다.
9. “지원금”이란 이동통신단말장치 구매가격 할인, 현금 지급, 가입비 보조 등 이동통신단말장치의 구입비용을 지원하기 위하여 이용자에게 제공된 일체의 경제적 이익을 말한다.
10. “장려금”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가.이동통신단말장치제조업자가이동통신사업자(특수관계인을 포함한다), 대리점 또는 판매점등에게이동통신단말장치판매에 관하여 제공하는 일체의 경제적 이익
나.이동통신사업자(특수관계인을포함한다)가 대리점 또는 판매점 등에게 이동통신단말장치 판매에 관하여 제공하는 일체의 경제적 이익
11. 생략
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12679호로 제정된 것) 제4조(지원금의 과다 지급 제한 및 공시) ① 생략
② 이동통신사업자는 제1항에 따라 방송통신위원회가 정하여 고시하는 상한액을 초과하여 지원금을 지급하여서는 아니 된다. 다만, 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치는 제외한다.
③이동통신사업자는 이동통신단말장치별 출고가, 지원금액, 출고가에서 지원금액을 차감한 판매가 등 지원금 지급 내용 및 지급 요건에 대하여 이용자가 알기 쉬운 방식으로 공시하여야 한다.
④이동통신사업자는 제3항에 따라 공시한 내용과 다르게 지원금을 지급하여서는 아니 된다.
⑥ 대리점 또는 판매점은 제3항에 따라 이동통신사업자가 공시한 내용과 제5항에 따른 추가 지원금을 이용자가 쉽게 인식할 수 있도록 영업장 등에 게시하여야 한다.
⑦방송통신위원회는 제3항 및 제6항에 따른 공시 및 게시 방법, 내용, 주기 등에 관한 기준을 정하여 고시한다.
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률 부칙(2014. 5. 28. 법률 제12679호) 제1조(시행일) 이 법은 2014년 10월 1일부터 시행한다.
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률 부칙(2014. 5. 28. 법률 제12679호) 제2조(유효기간) 제4조 제1항·제2항과 제12조 제2항은 이 법 시행일부터 3년간 효력을 가진다.
이동통신단말장치 지원금 상한액에 관한 규정(방송통신위원회 고시 제2014-9호) 제2조(상한액의 기준 및 한도) ① 이동통신사업자가 지급하는 지원금의 상한액은 25만원부터 35만원까지의 범위 내에서 방송통신위원회가 정한다.
② 방송통신위원회는 제1항의 범위 내에서 이동통신서비스의 가입자 1인당 평균 예상 이익,이동통신단말장치 판매 현황, 시장점유율 변화 등 통신시장의 경쟁상황, 그 밖에 이용자 편익에 미치는 영향 등을 고려하여 구체적인 지원금의 상한액을 결정하여 관보 등을 통해 공고한다.
③ 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치는 제1항 및 제2항의 규정을 적용하지 않는다.
참조판례
1. 헌재 2008. 11. 27. 2006헌마352 , 판례집 20-2하, 367, 376-377
당사자
청 구 인김○수 외 9인국선대리인 변호사 김준기
주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 이동통신사업자, 대리점 또는 판매점(이하 ‘이동통신사업자 등’이라 한다)을 통하여 이동통신단말장치를 구입하고, 이동통신서비스의 이용에 관한 계약을 체결하고자 하는 사람들이다. ‘이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률’(이하 ‘단말기유통법’이라 한다)이 2014. 10. 1. 시행되어, 청구인들이 이동통신사업자 등으로부터 이동통신단말장치를 구입하는 경우 이동통신단말장치 구매 지원금 상한제(이하 ‘지원금 상한제’라 한다)의 적용을 받게 되었다. 이에 청구인들은 방송통신위원회가 이동통신단말장치 구매 지원 상한액에 대한 기준 및 한도를 정하여 고시하도록 하고, 이동통신사업자 등은 구매자들에게 법률 및 위 고시에서 정하고 있는 상한을 초과한 지원금을 지급할 수 없도록 정하고 있는 단말기유통법 제4조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항이 헌법 제119조 제1항 소정의 자유시장 경제질서 및 법률유보원칙에 위배되고, 이동통신단말장치를 구입하고자 하는 청구인들의 계약의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하면서, 2014. 10. 4. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 지원금 상한제가 자신들의 기본권을 침해한다고 주장한다. 그런데 지원금 상한제는 방송통신위원회로 하여금 지원금 상한액에 대한 기준 및 한도를 정하여 고시하도록 하고, 이동통신사업자에게 방송통신위원회가 정하여 고시한 상한액을 초과한 지원금을 지급할 수 없도록 하며, 대리점 및 판매점 역시 이동통신사업자가 위 상한액의 범위 내에서 정하여 공시한 지원금의 100분의 15의 범위 내에서만 이용자에게 지원금을 추가로 지급할 수 있도록 하는 단말기유통법 제4조 제1항, 제2항 본문 및 제5항을 그 핵심적인 내용으로 하고 있으므로, 위 조항들을 심판대상으로 삼아 청구인들의 기본권 침해 여부를 판단하기로 한다.
청구인들은 위 조항들 외에 단말기유통법 제4조 제4항의 위헌확인도 구하고 있으나, 단말기유통법 제4조 제4항은 이동통신사업자에게 지원금 지급 내용 및 지급 요건에 대한 공시의무를 부과하고 있는 제4조 제3항을 전제로 공시한 내용과 동일하게 지원금을 지급하도록 하는 규정일 뿐, 이동통신사업자가 지급할 수 있는 지원금의 상한을 추가적으로 제한하거나 이동통신사업자에게 별도의 의무를 부과하는 조항이 아니므로, 이를 심판대상에서 제외하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률’(2014. 5. 28. 법률 제12679호로 제정된 것) 제4조 제1항, 제2항 본문 및 제5항(이하 ‘지원금 상한 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
제4조(지원금의 과다 지급 제한 및 공시) ① 방송통신위원회는 가입자 평균 예상 이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 통신시장의 경쟁 상황 등을 고려하여 이동통신단말장치 구매 지원 상한액에 대한 기준 및 한도를 정하여 고시한다.
② 이동통신사업자는 제1항에 따라 방송통신위원회가 정하여 고시하는 상한액을 초과하여 지원금을 지급하여서는 아니 된다. (단서 생략)
⑤ 대리점 또는 판매점은 제3항에 따라 이동통신사업자가 공시한 지원금의 100분의 15의 범위에서 이용자에게 지원금을 추가로 지급할 수 있다.
3. 청구인들의 주장요지
가. 적법요건에 관한 주장요지
지원금 상한 조항은 방송통신위원회와 이동통신사업자 등을 직접적인 수범자로 하고 있으나, 지원금 상한제로 인한 실질적인 효과는 이동통신사업자 등으로부터 이동통신단말장치를 구입한 후 이동통신서비스 이용에 관한 계약을 체결하고자 하는 사람들에게도 미친다(이하에서는 위와 같은 계약을 체결하고자 하는 사람 및 계약을 이미 체결한 사람을 모두 ‘이용자’라 한다). 따라서 이용자인 청구인들은 지원금 상한 조항에 대하여 자기관련성을 가진다.
나. 본안에 관한 주장요지
(1) 지원금 상한액은 전문적이고 기술적인 사항이나 시장상황에 맞추어 탄력적, 유동적으로 규율되어야 할 사항이 아니므로, 지원금 상한액의 기준 및 한도를 방송통신위원회가 정하도록 위임하고 있는 지원금 상한 조항은 법률유보원칙에 위배된다.
(2) 지원금 상한 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 계약의 자유를 침해하고, 평등권을 침해하며, 자유시장 경제질서를 선언하고 있는 헌법 제119조 제1항에 위배된다.
4. 판 단
가. 적법요건에 관한 판단
(1) 단말기유통법 제4조 제1항은 방송통신위원회를, 단말기유통법 제4조 제2항 본문 및 제5항은 이동통신사업자 등을 직접적인 수범자로 정하고 있다. 따라서 이동통신사업자 등으로부터 이동통신단말장치를 구입하여 이동통신서비스를 이용하고자 하는 청구인들은 지원금 상한 조항의 직접적인 수범자가 아니라 제3자에 해당하는바, 청구인들에게 기본권 침해의 자기관련성이 인정되는지가 문제된다.
(2) 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력 작용이 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 자기관련성을 인정할 수 있는데, 이러한 기본권 침해의 자기관련성 판단은 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2008. 11. 27. 2006헌마352 참조).
지원금 상한 조항은 이동통신사업자 등의 과다한 지원금 경쟁을 방지하여 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서를 확립함으로써 이용자들의 권익을 보호하는 것도 그 목적으로 삼고 있으므로 이동통신사업자 등뿐만 아
니라 이용자들 역시 실질적 규율대상에 포함한다.이동통신단말장치의판매가는출고가에서 이동통신사업자 등이 이용자에게 지급하는 지원금을 차감한 금액이 되므로, 지원금 상한 조항은 지원금의 상한액의 기준과 한도를 제한함으로써 이용자들이 이동통신단말장치를 구입하는 가격에 직접 영향을 미치게 되는데, 이를 단순히 사실적이고 경제적인 불이익에 불과한 것이라고 단언할 수 없다. 이동통신사업자 등은 지원금 상한제로 인해 이용자들에게 지급하는 지원금 총액이 감소하여 이익을 보는 측면이 있으므로, 이들이 적극적으로 지원금 상한 조항의 위헌확인을 구할 가능성도 기대하기 어려워 보인다.
이처럼 지원금 상한 조항의 입법목적, 지원금 상한의 통제가 이용자들인 청구인들에게 미치는 효과나 그 진지성의 정도, 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성을 종합적으로 고려할 때, 지원금 상한 조항에 대한 청구인들의 기본권침해의 자기관련성을 인정함이 상당하다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 단말기유통법의 제정 및 지원금 상한제
(가) 단말기유통법의 제정
이동통신사가 시장을 과점한 이동통신서비스 시장에서 이동통신사업자 등은 시장 점유율을 확보하기 위해 이용자들을 대상으로 지원금 지급경쟁을 하였다. 지원금이란 이동통신단말장치 구매가격 할인, 현금 지급, 가입비 보조 등 이동통신단말장치의 구입비용을 지원하기 위하여 이용자에게 제공되는 일체의 경제적 이익을 의미하는데, 이러한 지원금의 지급은 대부분 이동통신서비스 이용계약의 체결과 연계하여 이루어졌고, 그 지급 경로는 불투명하고 복잡하였다. 이로 인해 이용자들의 정보접근력, 이동통신단말장치의 구입 시기나 구입처에 따라 지원금이 일부 이용자들에게 차별적으로 지원됨으로써 동일한 이동통신단말장치라고 하더라도 보조금이 천차만별로 달라 이용자들 사이의 형평성 문제가 발생하였다. 이동통신사업자 등은 이동통신단말장치와 이동통신서비스를 결합하여 판매하면서 고가요금제 가입자에게 지원금을 집중하였고, 이에 이용자들은 싼 가격에 이동통신단말장치를 구입하기 위해 고가요금제에 가입함으로써 불필요한 통신 과소비가 유발되었고, 가계통신비가 상승하였다. 모든 이용자로부터 받는 요금 수익을 바탕으로 마련된 지원금의 지급이 이동통신단말장치의 교체가 빈번한 일부 이용자에게 집중되는 현상이 발생하여 이용자들 사이에 후생 배분이 왜곡되었다. 이에 따라 이용자의 권익을 보호하고 이동통신서비스 시장의 건전한 발전을 도모하기 위해서는 더 이상 이
동통신사업자 등의 과도한 지원금 지급경쟁을 방치할 수 없다는 공감대가 확산되었고, 여러 논의 끝에 2014. 5. 28. 법률 제12679호로 단말기유통법이 제정되어, 2014. 10. 1.부터 시행되었다.
단말기유통법은 불투명하고 복잡한 방식으로 지급되는 차별적인 지원금이 이동통신서비스 시장을 왜곡하고 이용자의 권익을 침해하는 주요한 원인이라는 문제의식 하에 제정된 것으로, 지원금의 차별 지급 금지(단말기유통법 제3조, 제5조, 제6조), 지원금 상한제(단말기유통법 제4조 제1항, 제2항, 제5항), 이동통신사업자 등의 공시 및 고지 의무(단말기유통법 제4조 제3항, 제6항, 제7항, 제7조) 등을 그 주요 내용으로 하고 있다.
(나) 지원금 상한제의 내용
1) 방송통신위원회는 가입자 평균 예상 이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 통신시장의 경쟁 상황 등을 고려하여 이동통신단말장치 구매 지원 상한액에 대한 기준 및 한도를 정하여 고시한다(단말기유통법 제4조 제1항). ‘이동통신단말장치 지원금 상한액에 관한 규정’(방송통신위원회 고시 제2014-9호, 이하 ‘지원금 고시’라 한다)에 의하면, 방송통신위원회는 25만 원부터 35만 원까지의 범위 내에서 이동통신사업자가 지급하는 지원금의 상한액을 정하고(지원금 고시 제2조 제1항), 제1항의 범위 내에서 이동통신서비스의 가입자 1인당 평균 예상 이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 시장 점유율 변화 등 통신시장의 경쟁상황, 그 밖에 이용자 편익에 미치는 영향 등을 고려하여 구체적인 지원금 상한액을 결정하여 관보 등을 통해 공고하고(지원금 고시 제2조 제2항), 그 상한액을 6개월마다 조정할 수 있다(지원금 고시 제3조 제1항). 방송통신위원회는 2014. 9. 지원금 상한액을 30만 원으로 정하였다가, 2015. 4. 이를 33만 원으로 상향 조정하였다.
2) 이동통신사업자는 단말기유통법 제4조 제1항에 따라 방송통신위원회가 정하여 고시하는 상한액을 초과하여 지원금을 지급하여서는 아니 된다(단말기유통법 제4조 제2항 본문). 다만, 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치는 지원금 상한제의 적용 대상에서 제외한다(단말기유통법 제4조 제2항 단서).
3) 단말기유통법은 이동통신단말장치 공급 및 유통체계의 투명성을 확보하고 지원금 상한제가 실효적으로 기능할 수 있도록 하기 위하여 지원금 공시제도를 마련하고 있다. 이에 따라 이동통신사업자는 이동통신단말장치별 출고가, 지원금액, 출고가에서 지원금액을 차감한 판매가 등 지원금 지급 내용 및 지급 요건에 대하여 이용자가 알기 쉬운 방식으로 공시하여야 하며, 공시한 내
용과 다르게 지원금을 지급하여서는 아니 된다(단말기유통법 제4조 제3항 및 제4항). 또한, 이동통신사업자는 공시 내용과 관련된 정보를 최소 7일 이상 변경 없이 유지하여야 한다{지원금 공시 및 게시 방법 등에 관한 세부 기준(2016. 9. 27. 방송통신위원회 고시 제2016-6호) 제4조 제1항 참조}.
4)대리점 또는 판매점은 이동통신사업자가 공시한 지원금의 100분의 15의 범위 내에서 이용자에게 지원금을 추가로 지급할 수 있는데, 이 때 이동통신사업자가 공시한 내용과 제5항에 따른 추가 지원금을 이용자가 쉽게 인식할 수 있도록 영업장 등에 게시하여야 한다(단말기유통법 제4조 제5항, 제6항).
(2) 지원금 상한 조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부
지원금의 상한액에 대한 기준 및 한도는 이동통신사업자 등에게 부과되는 의무의 전제가 되는 것으로 단말기유통법 제4조 제1항은 제2항 본문 및 제5항과 서로 결합하여 지원금 상한제의 내용을 이루고 있는데, 이동통신사업자 등이 지급할 수 있는 지원금의 상한액의 기준과 한도를 제한하기로 하면서 이를 방송통신위원회가 정하여 고시하도록 위임하고 있는 지원금 상한 조항과 관련하여서는 포괄위임금지원칙 위배 여부가 문제된다. 청구인들은 지원금 상한 조항이 법률유보원칙에 위배된다고 주장하는데, 구체적인 주장 내용은 위임의 필요성이나 불가피성이 인정되지 아니함에도 불구하고 지원금 상한액의 기준과 한도를 법률조항에서 직접 정하지 아니한 채 고시에 위임하고 있는 것이 헌법에 위반된다는 것으로서 이는 포괄위임금지원칙 위배 주장을 한 것으로 볼 수 있으므로, 지원금 상한 조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부를 판단하기로 한다.
(가) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125 등 참조). 다만, 이러한 위임의 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라지는데, 특히 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화된다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌가13 참조). 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을
가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바16 참조).
(나) 지원금의 상한액에 대한 기준 및 한도는 가입자 평균 예상이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 통신시장의 경쟁 상황 등을 종합적으로 고려하여 정해진다. 그런데 가입자 평균 예상이익, 이동통신단말장치의 판매 현황, 통신시장의 경쟁 상황은 가변적이기 때문에 지원금 상한제의 실효성을 높이기 위해서는 시장의 계속적인 상황 변화에 탄력적이고 능동적으로 대응할 것이 요구된다. 지원금의 과다지급으로 인한 부작용을 최소화하면서 이용자의 권익을 저해하지 않는 수준의 지원금의 기준 및 한도가 어느 정도인지에 대한 구체적인 판단은 전문적이고 기술적일 수밖에 없으므로, 이에 대해서 법률이 직접 규정하는 것보다 전문적인 지식을 갖춘 방송통신위원회에서 이를 탄력적으로 정하도록 하는 것이 보다 합리적이고 효율적이다.
이처럼 지원금 상한액의 기준 및 한도는 전문성을 갖춘 방송통신위원회로 하여금 시장의 변화 등에 대응하여 탄력적으로 적시에 규율하도록 할 필요가 있는 사항이라고 할 것이므로, 위임의 필요성이 인정된다.
(다) 지원금 상한 조항은 위임의 내용과 범위를 “이동통신단말장치 구매 지원 상한액에 대한 기준 및 한도”로 구체적으로 확정하였고, 가입자 평균 예상 이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 통신시장의 경쟁 상황 등이 그 기준 및 한도를 정하는 고려요소가 된다는 점을 명시하고 있다. 이용자들에 대한 지원금의 차별 지급을 금지하는 단말기유통법의 관련 규정, 이용자의 권익 보호 및 이동통신산업의 건전한 발전 도모라는 지원금 상한제의 도입취지에 비추어 볼 때, 지원금 상한 조항의 직접적인 수범자인 이동통신사업자 등과 지원금 상한제로 인하여 영향을 직접 받는 이용자들은 지원금 상한액의 기준 및 한도가 이용자들 간의 형평성을 해하거나 소비자의 후생을 왜곡하지 아니하는 범위내에서 이동통신사업자 등의 자율성을 존중하면서도 이동통신사업자 등 사이의 시장 점유율 확보 경쟁이 서비스 경쟁이 아닌 지원금 지급 경쟁으로 변질되는 것을 막을 수 있는 수준으로 정해질 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.
이처럼 지원금 상한 조항은 방송통신위원회가 지원금 상한액의 기준 및 한도를 정할 때 기준이 되는 본질적인 사항들을 직접 규정하면서, 다만 상한액의 구체적인 기준 및 한도만을 방송통신위원회가 정하도록 위임하고 있으며, 이동통신사업자 등과 이용자들은 방송통신위원회가 정하여 고시할 내용의 대강
을 충분히 예측할 수 있다보여지므로, 예측가능성 또한 인정된다.
(라) 따라서 지원금 상한 조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 지원금 상한 조항이 계약의 자유를 침해하는지 여부
지원금 상한 조항은 계약 당사자인 이동통신사업자 등과 이용자인 청구인들이 이동통신단말장치를 구입하고 이동통신서비스 이용에 관한 계약을 체결함에 있어 자유로운 의사에 따라 지원금 지급의 조건이나 액수와 같은 계약의 구체적인 내용을 정할 수 있는 계약의 자유를 제한한다. 이러한 계약의 자유는 절대적인 것이 아니라 헌법 제37조 제2항에 따라 공공복리 등을 위하여 제한될 수 있는데, 지원금 상한 조항에 의한 계약의 자유 제한이 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한입법의 한계 내의 것인지를 살펴보기로 한다.
(나) 과잉금지원칙 위배 여부
1) 목적의 정당성
지원금 상한 조항은 과도한 지원금 지급 경쟁을 막고, 나아가 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서를 확립하여 이동통신 산업의 건전한 발전과 이용자의 권익을 보호함으로써 공공복리의 증진에 이바지하기 위한 목적에서 마련된 조항으로서 입법목적의 정당성이 인정된다.
2) 수단의 적절성
지원금 상한제는 이용자들의 정보접근력, 이동통신단말장치의 구입 시기나 구입처에 따라 동일한 이동통신단말장치에 보조금이 천차만별로 다르게 지급됨으로써 발생하는 이용자들에 대한 차별과 이로 인해 발생하는 소비자간 후생배분의 왜곡을 해결하는데 도움이 된다. 또한, 지원금 상한제는 단말기유통법 제4조 제3항의 공시제도와 결합하여 지원금의 지급경로를 투명하게 함으로써 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서 확립에 기여한다. 따라서 지원금 상한 조항은 수단의 적절성이 인정된다.
청구인들은 이동통신단말장치 구입시 지원금의 상한을 설정하는 입법례가 드물다는 점을 근거로 지원금 상한 조항이 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 아니라는 취지로 주장한다. 그러나 우리나라 이동통신서비스 시장은
주요 이동통신사업자들의 과점 구조가 확립되어 시장 경직성이 뚜렷하고, 이동통신단말장치가 주로 이동통신사업자의 유통망을 통하여 판매되는 특수성을 가지고 있다. 지원금 상한 조항은 우리나라의 이동통신서비스 시장의 특수성을 고려하여 마련된 것이다. 시장의 특성이나 거래 관행이 우리나라와 상이한 외국에서 동일한 입법례를 발견하기 어렵다는 이유만으로, 지원금 상한제를 부적절한 수단이라고 할 수는 없다.
3) 침해의 최소성
단말기유통법은 과도한 지원금 지급 경쟁으로 인해 왜곡된 이동통신서비스 시장을 정상화하기 위해서는 일정 정도의 개입이 불가피하다는 입법자의 결단에 근거하여 마련된 것으로, 지원금 상한 조항에 대한 침해의 최소성 판단은 단말기유통법의 큰 틀 속에서 하는 것이 상당하다. 지원금 상한제는 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서를 확립하고 이용자들 사이의 형평을 도모하기 위한 중심적 장치로서, 단말기유통법의 다른 규제수단들이 유기적이고 실효적으로 기능하도록 하는 전제가 된다. 단말기유통법이 지원금의 차별 지급 금지(단말기유통법 제3조), 지원금과 연계한 개별계약 체결 제한(단말기유통법 제5조), 지원금을 받지 아니한 이용자에 대한 혜택 제공(단말기유통법 제6조)과 같은 규정을 마련하여 이용자들의 권익 보호 및 이동통신 산업의 건전한 발전을 도모하고 있기는 하나, 이러한 장치만으로는 이동통신서비스시장에서 발생하고 있는 과도한 지원금 지급 경쟁을 막는데 한계가 있다.
지원금 상한 조항은 이동통신사업자 등이 자율적인 판단에 따라 이용자에게 지원금을 지급할 것인지 여부를 정할 수 있도록 하면서 다만 지원금의 상한액의 기준 및 한도만을 제한하고 있는 것으로, 지원금의 하한에 대해서는 전혀 규제하는 바가 없다. 따라서 이동통신사업자 등은 이용자에게 지원금을 지급할 것인지, 방송통신위원회가 정하여 고시한 상한액의 범위 내에서 구체적으로 얼마의 지원금을 지급할 것인지 등을 자율적으로 결정할 수 있다.
청구인들은 지원금의 하한을 정하는 것만으로도 소정의 입법목적을 충분히 달성할 수 있다고 주장하나, 지원금의 상한액의 기준 및 한도를 제한하지 아니한 채 지원금의 하한액만 제한하는 것만으로는 과다한 지원금 지급경쟁으로 이용자들 간에 차별이 발생하는 것에 대해 효과적으로 대응할 수 없어 단말기유통법의 입법목적을 달성하기 어렵다 할 것이다.
단말기유통법 제4조 제2항 단서는 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치를 지원금 상한제의 적용대상에서 제외하여 이용자가 상대적으로 저렴
한 비용으로 이동통신단말장치를 구입할 수 있는 기회를 보장하고 있으며, 단말기유통법 제4조 제5항은 이동통신사업자에 대한 지원금 규제를 대리점이나 판매점과 같은 유통업자에게도 엄격하게 적용하게 되면 통신시장이 지나치게 위축될 수 있다는 점을 고려하여 대리점 또는 판매점의 경우에는 이동통신사업자가 공시한 지원금의 100분의 15의 범위 내에서 이용자에게 지원금을 추가로 지급할 수 있도록 하고 있다. 즉, 단말기유통법은 지원금 상한 조항의 시행으로 인한 기본권 제한을 최소화하기 위한 예외조항들을 위와 같이 마련하고 있다.
단말기유통법 부칙(2014. 5. 28. 법률 제12679호) 제2조는 지원금 상한 조항(단말기유통법 제4조 제1항, 제2항)을 2014년 10월 1일부터 3년간 한시적으로 유효하도록 정하고 있다. 이는 입법자가 이동통신서비스 시장의 상황변화에 능동적으로 대처하면서 지원금 상한 조항의 정책적 타당성을 재점검할 수 있는 시간적 장치를 마련해 둔 것으로서, 지원금 상한 조항으로 인한 기본권 제한 수준을 최소화하고 있다.
살펴본 바와 같이 단말기유통법이 지원금 상한 조항으로 인한 기본권 제한을 최소화하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있고, 달리 이동통신산업의 건전한 발전과 이용자의 권익 보호라는 입법목적을 달성하면서 덜 침익적인 대체적 방안을 발견할 수도 없으므로 지원금 상한 조항은 침해의 최소성을 갖추었다고 볼 것이다.
4) 법익의 균형성
지원금 상한 조항으로 인하여 일부 이용자들이 이동통신단말장치를 구입함에 있어 종전보다 적은 액수의 지원금을 지급받게 될 가능성이 있음을 부인할 수는 없다. 그러나 전체 이용자의 측면에서는 지원금 상한제 시행 이후에 이동통신단말장치를 구입하기 위하여 이용자들이 추가적으로 부담하게 된 금액이 크게 증가하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 일부 이용자들이 입게 되는 불이익에 비해 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서를 확립하여 이동통신 산업의 건전한 발전과 이용자의 권익을 보호한다는 공익이 매우 중대하다고 할 것이므로, 지원금 상한 조항은 법익의 균형성을 갖춘 것이다.
(다) 따라서 지원금 상한 조항은 청구인들의 계약의 자유를 침해하지 아니한다.
(4) 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단
(가) 청구인들은 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치를 지원금 상한제의 적용대상에서 제외하고 있는 단말기유통법 제4조 제2항 단서로 인해,
출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치를 구입하고자 하는 이용자들과 출시된 지 15개월이 경과하지 아니한 이동통신단말장치를 구입하고자 하는 이용자들 사이에 차별이 발생한다고 주장한다. 그런데 청구인들이 평등권 침해라고 주장하는 취지는 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치에 대하여 지원금 상한제를 적용하지 않으니 출시된 지 15개월이 경과하지 아니한 이동통신단말장치에 대해서도 지원금 상한제를 적용하여서는 아니 된다는 것이다. 이는 결국 지원금 상한제가 계약의 자유를 침해한다는 주장과 그 취지가 동일하므로, 이를 별도의 평등권 침해에 관한 주장으로 볼 수 없다.
청구인들은 지원금 상한 조항이 시행되는 2014. 10. 1.부터 2017. 9. 30.까지 이동통신단말장치를 구입하는 사람들과 지원금 상한 조항이 효력을 상실한 2017. 10. 1. 부터 이동통신단말장치를 구입하는 사람들 사이에 합리적인 이유 없는 차별이 발생한다고 주장한다. 그러나 2017. 10. 1.부터 이동통신단말장치를 구입하고자 하는 사람들이 지원금 상한제의 적용을 받지 않는다고 하더라도 이는 지원금 상한 조항의 유효기간을 시행일로부터 3년으로 정하고 있는 단말기유통법 부칙(2014. 5. 28. 법률 제12679호) 제2조에 의해 발생한 결과일 뿐이고(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바425 참조), 2014. 10. 1.부터 2017. 9. 30.까지 이동통신단말장치를 구입하는 사람들과 지원금 상한 조항들이 효력을 상실한 2017. 10. 1.부터 이동통신단말장치를 구입하는 사람들을 법적용과 관련한 상호 배타적인 비교집단이라고 볼 수도 없으므로(헌재 2012. 3. 29. 2010헌바100 참조), 이와 관련하여서 평등권 침해는 문제되지 아니한다.
(나) 청구인들은 지원금 상한 조항이 헌법 제119조 제1항에도 위배된다는 취지로 주장하나, 헌법 제119조 제1항이 규율하는 개인의 경제상 자유의 하나가 계약의 자유이므로(헌재 2006. 3. 30. 2005헌마349 ; 헌재 2016. 7. 28. 2015헌마923 참조), 지원금 상한 조항이 계약의 자유를 침해하는지 여부에 대하여 이미 판단한 이상, 이 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 김이수 이진성 김창종(해외출장으로 행정전자서명 불능) 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애
별지
[별지] 관련조항
제1조(목적) 이 법은 이동통신단말장치의 공정하고 투명한 유통 질서를 확립하여 이동통신 산업의 건전한 발전과 이용자의 권익을 보호함으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“이동통신서비스”란｢전파법｣에 따라 할당받은 주파수를 사용하는 기간통신역무를 말한다.
2.“이동통신사업자”란 이동통신서비스를 제공하는 전기통신사업자를 말한다.
3.“이용자”란 이동통신서비스를 제공받기 위하여 이동통신사업자와 이동통신서비스의 이용에 관한 계약을 체결한 자를 말한다.
4.“이동통신단말장치”란 이용자가 이동통신서비스를 이용하기 위하여 필요한 단말장치를 말한다.
5.“이동통신단말장치 제조업자”란 이동통신단말장치를 제조·생산하는 자를 말한다.
6. “대리점”이란 이동통신사업자와의 협정에 따라 이동통신사업자와 이용자 간의 계약 체결(체결된 계약 내용을 변경하는 것을 포함한다) 등을 대리 또는 위탁받아 처리하는 자를 말한다.
7.“판매점”이란 대리점과의 협정에 따라 이동통신사업자와 이용자 간의 계약 체결(체결된 계약내용을 변경하는 것을 포함한다) 등을 복대리 또는 재위탁받아 처리하는 자를 말한다.
8.“출고가”란 이동통신단말장치 제조업자, 이동통신사업자 또는 이동통신사업자와 대통령령으로 정한 특수한 관계가 있는 자(이하 “특수관계인”이라 한다) 등이 대리점에 이동통신단말장치를 공급하는 가격을 말한다.
9. “지원금”이란 이동통신단말장치 구매가격 할인, 현금 지급, 가입비 보조 등 이동통신단말장치의 구입비용을 지원하기 위하여 이용자에게 제공된 일체의 경제적 이익을 말한다.
10. “장려금”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가.이동통신단말장치제조업자가이동통신사업자(특수관계인을 포
함한다), 대리점 또는 판매점등에게이동통신단말장치판매에 관하여 제공하는 일체의 경제적 이익
나.이동통신사업자(특수관계인을포함한다)가 대리점 또는 판매점 등에게 이동통신단말장치 판매에 관하여 제공하는 일체의 경제적 이익
제4조(지원금의 과다 지급 제한 및 공시) ② 이동통신사업자는 제1항에 따라 방송통신위원회가 정하여 고시하는 상한액을 초과하여 지원금을 지급하여서는 아니 된다. 다만, 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치는 제외한다.
③이동통신사업자는 이동통신단말장치별 출고가, 지원금액, 출고가에서 지원금액을 차감한 판매가 등 지원금 지급 내용 및 지급 요건에 대하여 이용자가 알기 쉬운 방식으로 공시하여야 한다.
④이동통신사업자는 제3항에 따라 공시한 내용과 다르게 지원금을 지급하여서는 아니 된다.
⑥ 대리점 또는 판매점은 제3항에 따라 이동통신사업자가 공시한 내용과 제5항에 따른 추가 지원금을 이용자가 쉽게 인식할 수 있도록 영업장 등에 게시하여야 한다.
⑦방송통신위원회는 제3항 및 제6항에 따른 공시 및 게시 방법, 내용, 주기 등에 관한 기준을 정하여 고시한다.
이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률 부칙(2014. 5. 28. 법률 제12679호)
제1조(시행일) 이 법은 2014년 10월 1일부터 시행한다.
제2조(유효기간) 제4조 제1항·제2항과 제12조 제2항은 이 법 시행일부터 3년간 효력을 가진다.
이동통신단말장치 지원금 상한액에 관한 규정(방송통신위원회 고시 제2014-9호)
제2조(상한액의 기준 및 한도) ① 이동통신사업자가 지급하는 지원금의 상한액은 25만원부터 35만원까지의 범위 내에서 방송통신위원회가 정한다.
② 방송통신위원회는 제1항의 범위 내에서 이동통신서비스의 가입자 1인당 평균 예상 이익, 이동통신단말장치 판매 현황, 시장점유율 변화 등 통신시장의 경쟁상황, 그 밖에 이용자 편익에 미치는 영향 등을 고려하여 구체적인 지원금의 상한액을 결정하여 관보 등을 통해 공고한다.
③ 출시된 지 15개월이 경과한 이동통신단말장치는 제1항 및 제2항의 규정을 적용하지 않는다. -끝-