구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) [별표 2] ｢시·도의회의원지역선거구구역표｣ 중 “서울특별시 송파구 제3선거구”, “서울특별시 송파구 제4선거구” 부분(이하 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다)이 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부(소극)

헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 결정은 인구편차 상하 60%의 기준을 시·도의원지역구 획정에서 허용되는 인구편차 기준으로 보았다. 그런데 위 기준에 의하면 투표가치의 불평등이 지나치고, 위 기준을 채택한지 11년이 지났으며, 이 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 것인 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다.

다만 시·도의원은 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있고, 우리나라는 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재하므로, 시·도의원지역구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다.

인구편차 상하 50%를 기준으로 하는 방안은 투표가치의 비율이 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2：1의 비율에 그 50%를 가산한 3：1 미만이 되어야 한다는 것으로서 인구편차 상하 33⅓%를 기준으로 하는 방안보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있고, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의

기준을 채택하는 경우 시·도의원지역구를 조정함에 있어 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 크므로, 현시점에서는 시·도의원지역구 획정에서 허용되는 인구편차 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.

심판대상선거구구역표는서울특별시의회의원 선거구의 평균인구수로부터 상하 50% 이내의 인구편차를 보이고 있으므로, 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하“시·도의원지역구”라한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.

[별표 2]시·도의회의원지역선거구구역표(지역구 : 663명)

헌법 제11조 제1항, 제24조

구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정되기 전의 것) 제22조(시ㆍ도의회의 의원정수) ① 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있다. 다만, 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수는 최소 1명으로 한다.

②∼④ 생략

구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정되기 전의 것) 제25조(국회의원지역구의획정)①국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수) 제1항 본문 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

② 생략

구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정되기 전의 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ①∼② 생략

③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를획정하는경우하나의읍·면(｢지방자치법｣ 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)·동(｢지방자치법｣ 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구또는자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다

④ 생략

헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92 등, 판례집 13-2, 502, 513-514

헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등, 판례집 19-1, 287, 300-307

헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192 등, 판례집 26-2상, 668, 682

청 구 인1. 김○철

2. 홍○룡

3. 송○문

청구인들의 대리인 법무법인 해마루담당변호사 장완익, 최윤수

청구인들의 심판청구를 기각한다.

1. 사건개요

청구인 김○철, 송○문은 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정

되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항에 의한 [별표 2] ｢시·도의회의원지역선거구구역표｣(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 “서울특별시 송파구 제4선거구”에, 청구인 홍○룡은 이 사건 선거구구역표 중 “서울특별시 송파구 제3선거구”에 각 주소를 두고 2014. 6. 4. 실시될 예정이었던 제6회 전국동시지방선거 중 서울특별시의회의원선거에 선거권을 행사하려던 사람들이다. 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 서울특별시의회의원 선거구 부분이 청구인들의 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서 2014. 3. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 서울특별시의회의원 선거구 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인들의 기본권과 관련되는 부분은 이 사건 선거구구역표 중 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 선거구 부분이므로, 해당 부분으로 심판대상을 한정한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항에 의하여획정된[별표2] ｢시·도의회의원지역선거구구역표｣ 중 “서울특별시 송파구 제3선거구”, “서울특별시 송파구 제4선거구” 부분(이하 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것)

제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하“시·도의원지역구”라한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.

[별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표(지역구 : 663명)

[관련조항]

구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정되기 전의 것)

제22조(시ㆍ도의회의 의원정수) ① 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 14의 범위에서 조정할 수 있다. 다만, 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수는 최소 1명으로 한다.

제25조(국회의원지역구의획정)①국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수) 제1항 본문 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

제26조(지방의회의원선거구의 획정) ③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를획정하는경우하나의읍·면(｢지방자치법｣ 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)·동(｢지방자치법｣ 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구또는자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.

3. 청구인들의 주장 요지

가. 시·도의회의원지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다) 획정에 있어 가장 중요한 원칙은 인구비례의 원칙이고, 서울특별시와 같이 균질적인 대도시 내 지역 간에는 고유한 지역대표의 필요성이나 경제·사회적 격차가 존재하지 않으므로, 인구편차의 허용기준은 인구편차 상하 33⅓%로 보아야 한다.

나. “서울특별시 송파구 제3선거구” 및 “서울특별시 송파구 제4선거구”는 서울특별시 평균인구수를 기준으로 인구편차 상하 33⅓%를 벗어나므로, 청구인들의 평등권과 선거권을 침해한다.

4. 판 단

가. 선례

헌법재판소는 2007. 3. 29. 시·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판단하였다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조).

당시 법정의견은 시·도의원지역구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙 이외에 시·도의회의원(이하 ‘시·도의원’이라 한다)의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 극심한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형 등 우리나라의 특수한 사정을 합리적으로 참작하여야 하므로, 현시점에서는 인구편차 상하 60%(인구비례 4:1)의 기준을 시·도의원지역구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차 기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 보았다.

나. 인구편차의 허용기준

(1)우선 인구편차의 허용기준에 관하여, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가가 문제된다. 우리 재판소는 이미 시·도의원지역구와 관련하여 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조), 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토하기로 한다.

(2)다음으로 청구인들은 서울특별시의 경우 도농 간의 격차가 없으므로 도시와 농어촌이 병존하는 선거구들과 다른 기준을 적용하여야 한다고 주장하는바, 해당 선거구에 도농 간의 격차가 있는지에 따라 다른 기준을 적용할 것인지가 문제된다.

살피건대, 도시와 농어촌을 구분하는 기준이 명확하지 아니하여 도시와 농어촌의 혼합 비율에 따라 인구편차의 허용기준을 달리 정하는 것은 현실적으로 불가능하고, 같은 도시 유형 지역구나 농어촌 유형 지역구 사이에서도 역사적·문화적·경제적 측면에서 다른 고려요소가 서로 같지 아니한 사정 등을 감안한다면, 이러한 유형화는 부적절하거나 불필요한 것이라고 할 수 있으므로, 이하에서는 해당 선거구에 도농 간의 격차가 있는지에 따라 다른 기준을 적용하지 아니하기로 한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92 등 참조).

(3) 구체적으로 선거구 획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조).

(가) 선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이므로, 입법자로서는 인구편차의 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 한다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등; 헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192 등 참조).

그런데 위 2005헌마985 등 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나치고, 1차적 고려요소인 인구비례의 원칙보다 2차적 고려요소를 더 중시한 것으로 볼 수 있는 점(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조), 위 기준을 채택한지 11년이 지났고, 이 사건 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 지역선거구구역표의 개정지침이 될 것인 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다.

따라서 현시점에서 선택 가능한 방안으로 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2：1)를 기준으로 하는 방안 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있다.

(나) 시·도의원은 지방 주민 전체의 대표이기는 하나, 지방자치단체의 구역, 주민의 복지증진, 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리 등 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있다(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제9조 제2항 참조). 뿐만 아니라 우리나라는 급격한 산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재한다. 따라서 시·도의원지역구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조).

위 두 가지 기준 중 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에

보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어렵다. 반면 인구편차 상하 50%를 기준으로 하는 방안은 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 1차적 고려사항인 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2：1의 비율에 그 50%를 가산한 3：1 미만이 되어야 한다는 것으로서 인구편차 상하 33⅓%를 기준으로 하는 방안보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조).

또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존에 존재하던 선거구를 다른 선거구와 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 이를 위해서는 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 한다.

(다)그렇다면 현재의 시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.

다. 심판대상 선거구구역표의 기본권 침해 여부

심판대상 선거구구역표를 획정함에 있어 국회가 고려한 서울특별시의회의원 선거구의 평균인구수는 105,663명이다.위 평균인구수로부터, “서울특별시 송파구 제3선거구”는 +42.1%, “서울특별시 송파구 제4선거구”는 -47.9%의 인구편차를 보이고 있다. 따라서 심판대상 선거구구역표는 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 않는다.

5. 결 론

청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원(해외출장으로 행정전자서명 불능) 서기석 조용호 이선애 유남석