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판시사항
1.자치구·시·군의회의원선거구획정에서 헌법상 허용되는 인구편차의 기준
2. 성남시 지역구 시의원 선거구의 명칭, 의원정수 및 선거구역을 규정한 구 ‘경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례’(2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 전부개정되고, 2018. 3. 21. 경기도 조례 제5879호로 개정되기 전의 것) 제3조 [별표 2] 중 “성남시 사선거구” 부분(이하 ‘이 사건 선거구란’이라 한다)이 헌법상 허용되는 인구편차의 허용한계를 일탈하여 청구인들의 평등권, 선거권을 침해하는지 여부(소극)
3. 이 사건 선거구란이 자의적인 선거구 획정으로서 청구인들의 선거권 등 기본권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 결정은 인구편차 상하 60%의 기준을 자치구·시·군의원 선거구 획정에서 허용되는 인구편차 기준으로 보았다. 그런데 위 기준에 의하면 투표가치의 불평등이 지나치고, 위 기준을 채택한지 9년이 지났으며, 자치구·시·군의원 선거는 중선거구제로서 선거구 간 인구편차의 조정이 상대적으로 용이한 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다.
자치구·시·군의원은 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있고, 우리나라는 도시와 농어촌 간의 인구
격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하므로, 자치구·시·군의원 선거구 획정에 있어서는 행정구역, 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다.
인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2 : 1)의 기준을 적용할 경우 자치구·시·군의원의 지역대표성과 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어려운 반면, 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)를 기준으로 하는 방안은 2차적 요소를 보다 폭넓게 고려할 수 있다. 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 선거구를 조정하는 과정에서 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 크므로, 현재의 시점에서 자치구·시·군의원 선거구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.
2. 이 사건 선거구란의 의원 1인당 인구수는 성남시의회의원 1인당 평균인구수로부터 상하 50% 이내의 인구편차를 보이고 있으므로, 이 사건 선거구란에 의한 선거구 획정이 헌법상 허용되는 인구편차의 허용한계를 일탈하여 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
3. 이 사건 선거구란은 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 특정 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원정수와 선거구역을 정하고 있을 뿐이므로, 이 사건 선거구란이 자의적인 선거구 획정으로서 청구인들의 선거권 등 기본권을 침해한다고 볼 수 없다.
심판대상조문
구 경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례(2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 전부개정되고, 2018. 3. 21. 경기도 조례 제5879호로 개정되기 전의 것) 제3조(지역구 시·군의원 선거구의 명칭·의원정수 및 선거구역) 법 제26조 제2항에 따른 지역구 시·군의원 선거구의 명칭·의원정수 및 선거구역은 별표 2와 같이 한다.
[별표 2]지역구 시·군의원 선거구의 명칭·의원정수 및 선거구역(제3조 관련)
시·군명 | 선거구명 | 의원정수 | 선거구역 |
성남시 | 사선거구 | 3 | 중앙동, 금광1동, 금광2동, 은행1동, 은행2동 |
참조조문
구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정되기 전의 것) 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ① 시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.
②∼③ 생략
⑩국회가국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.
⑪ 생략
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 생략
② 자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면(지방자치법 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)·동(지방자치법 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
④ 자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
당사자
청 구 인1. 한○수
2. 최○환
청구인들의 국선대리인 변호사 박준영
주문
청구인들의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 공직선거법 제26조 제2항에 의한 구 ‘경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례’(2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 전부개정되고, 2018. 3. 21. 경기도 조례 제5879호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제3조 [별표 2] 중 성남시 사선거구에 주소를 두고, 2014. 6. 4. 실시될 예정이었던 제6회 전국동시지방선거 중 성남시 의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 사람들이다.
청구인들은 이 사건 조례 제3조 [별표 2]가 자의적인 선거구 획정으로서 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다고 주장하면서 2014. 2. 27. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 이 사건 조례 제3조 [별표 2] 중 “성남시 사선거구, 타선거구, 파선거구” 부분의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인들과 관련되는 부분은 위 [별표 2] 중 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 “성남시 사선거구” 부분이므로, 해당 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례’(2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 전부개정되고, 2018. 3. 21. 경기도 조례 제5879호로 개정되기 전의 것) 제3조 [별표 2] 중 “성남시 사선거구” 부분(이하 ‘이 사건 선거구란’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 ‘경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조
례’(2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 전부개정되고, 2018. 3. 21. 경기도 조례 제5879호로 개정되기 전의 것)
제3조(지역구 시·군의원 선거구의 명칭·의원정수 및 선거구역) 법 제26조 제2항에 따른 지역구 시·군의원 선거구의 명칭·의원정수 및 선거구역은 별표 2와 같이 한다.
[별표 2]
지역구 시·군의원 선거구의 명칭·의원정수 및 선거구역(제3조 관련)
시·군명 | 선거구명 | 의원정수 | 선거구역 |
성남시 | 사선거구 | 3 | 중앙동, 금광1동, 금광2동, 은행1동, 은행2동 |
[관련조항]
제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ① 시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.
제24조(선거구획정위원회)⑩국회가국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.
제26조(지방의회의원선거구의 획정) ② 자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면(지방자치법 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)·동(지방자치법 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지
못한다.
④ 자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
3. 청구인들의 주장 요지
구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공직선거법’이라 한다)은 시·도의회가 자치구·시·군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조례는 경기도시군의원선거구획정위원회(이하 ‘경기도선거구획정위원회’라 한다)가 2014. 2. 13. 경기도지사에게 제출한 경기도 시군의원 선거구획정안(이하 ‘이 사건 선거구획정안’이라 한다)의 내용을 일부 수정하였고, 그 수정내용이 경기도선거구획정위원회의 의도를 훼손하지 않는 최소한의 범위 내에 포함된다고 볼 수 없으므로, 상위법령인 공직선거법을 위반하여 법률우위의 원칙에 위배된다.
이 사건 조례는 이 사건 선거구획정안 중 야당 선호도가 높은 성남시 사선거구와 아선거구를 하나의 선거구로 통합하고, 반대로 여당 선호도가 높은 성남시 파선거구를 2개의 선거구로 분할하였다. 이로 인하여 청구인들이 지지하는 여당 후보의 당선가능성이 낮아졌으므로, 이 사건 조례는 합리적 이유 없이 자의적으로 선거구를 획정하여 청구인들의 선거권을 침해한다. 또한 이 사건 조례에 따라 청구인들의 투표가치가 하락하여성남시파선거구선거권자들의투표가치의 1.58분의 1에 불과하게 되었으므로, 이 사건 조례는 청구인들과 위 성남시 파선거구의 선거권자들을 차별 취급하는 것으로서 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판 단
가. 이 사건 조례의 개정 경위
경기도선거구획정위원회는 제6회 전국동시 지방선거를 앞둔 2014. 2. 13. 이 사건 선거구획정안을 경기도지사에게 제출하였고, 경기도지사는 2014. 2. 19. 위 선거구획정안과 동일한 내용으로 ‘경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례 전부개정조례안’을 경기도의회에 제출하였다.
경기도의회 행정자치위원회는 2014. 2. 21. 위 조례안의 성남시 사선거구(의원정수 2명)와 아선거구(의원정수 2명)를 의원정수 3명인 사선거구로 통합하
고, 위 조례안의 파선거구(의원정수 3명)를 각 의원정수 2명인 타선거구와 파선거구로 분할하는 내용의 수정안을 의결하여 경기도의회에 제출하였다. 경기도의회는 2014. 2. 25. 성남시 의회의원 선거구에 대하여 위 수정안대로 의결하여 ‘경기도 시군의회 의원정수와 지역구 시군의원 선거구에 관한 조례’를 전부개정하였고, 위 개정 조례는 2014. 2. 28. 경기도 조례 제4707호로 공포 및 시행되었다.
나. 선거구 간 인구편차의 헌법상 허용한계를 벗어났는지 여부
(1) 선례
당시 법정의견은 자치구·시·군의원 선거구를 획정할 때 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙 이외에 자치구·시·군의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 극심한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형 등 우리나라의 특수한 사정을 합리적으로 참작하여야 하므로, 인구편차 상하 60%(인구비례 4:1)의 기준을 자치구·시·군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차 기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 보았다.
(2) 인구편차의 헌법상 허용한계
(가) 인구편차 비교집단
우선 비교집단 설정에 있어서 해당 자치구·시·군 내의 선거구들만을 비교할 것인지, 아니면 해당 자치구·시·군이 속한 특별시, 광역시, 도 내의 모든 선거구를 비교할 것인지, 아니면 전국의 자치구·시·군의원 선거구 모두를 비교할 것인지가 문제된다. 우리 재판소는 이미 자치구·시·군의원 선거구와 관련하여 해당 자치구·시·군 내의 선거구들만을 비교집단으로 설정하여 인구편차를 비교하였으므로(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조), 이 사건에서도 성남시 내의 선거구들만을 비교하여 판단하기로 한다.
(나) 인구편차 비교방식 및 비교기준
다음으로 인구편차의 비교방식 및 비교기준에 관하여 본다. 공직선거법은 자치구·시·군의원 선거에 관하여 하나의 선거구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였으므로(제26조 제2항), 서로 다른 자치구·시·군의원 선거구의 인구편차를 비교하기 위해서는 각 선거구의 의원 1인당 인
구수(해당 선거구의 인구수 ÷ 의원수)를 산출하여 비교하여야 한다.
인구편차의 비교기준에 관하여, 최소선거구의 의원 1인당 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 해당 선거구가 속한 자치구·시·군의 의원 1인당 평균인구수(자치구·시·군의 인구수 ÷ 의원수)를 기준으로 할 것인가가 문제된다. 우리 재판소는 이미 자치구·시·군의원 선거구와 관련하여 해당 선거구가 속한 자치구·시·군의 의원 1인당 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조), 이 사건에서도 성남시의 의원 1인당 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용한계를 검토하기로 한다.
(다) 인구편차 허용한계
그런데 위 2006헌마14 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나치다. 위 기준을 채택한 지 9년이 지났고, 이 사건 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 자치구·시·군의원선거에 적용될 선거구구역표의 개정지침이 될 것이다. 나아가 자치구·시·군의원 선거는 중선거구제로서 선거구 간 인구편차의 조정이 상대적으로 용이한 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다.
따라서 현시점에서 선택 가능한 방안으로 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2：1)를 기준으로 하는 방안 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있다.
2) 자치구·시·군의원은 지방 주민 전체의 대표이기는 하나, 지방자치단체의
구역에 관한 사무, 주민의 복지증진에 관한 사무, 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무 등 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있다(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제9조 제2항 참조). 뿐만 아니라 우리나라는 급격한 산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재한다. 따라서 자치구·시·군의원 선거구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조).
위 두 가지 기준 중 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 자치구·시·군의원의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어렵다. 반면 인구편차 상하 50%를 기준으로 하는 방안은 최대선거구와 최소선거구의 투표가치의 비율이 1차적 고려사항인 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2：1의 비율에 그 50%를 가산한 3：1 미만이 되어야 한다는 것으로서, 인구편차 상하 33⅓%를 기준으로 하는 방안보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985 등 참조).
또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 기존에 존재하던 선거구를 분할하거나 다른 선거구와 통합하거나 자치구·시·군의원의 의원정수를 증가시키는 등의 방법으로 자치구·시·군의원 선거구를 조정하여야 한다. 이를 위해서는 선거구의 조정이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 큰 점도 고려되어야 한다.
3)그렇다면 현재의 시점에서 자치구·시·군의원 선거구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.
(3) 이 사건 선거구란의 기본권 침해 여부
이 사건 선거구란을 획정함에 있어 경기도선거구획정위원회가 고려한 성남시의회의원 1인당 평균인구수는 32,800명이다. “성남시 사선거구”의 의원 1인
당 인구수는 38,463명으로, 위 성남시의회의원 1인당 평균인구수로부터 + 17.26%의 인구편차를 보이고 있다. 따라서 이 사건 선거구란에 의한 선거구 획정이 헌법상 허용되는 인구편차의 허용한계를 일탈하여 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 자의적인 선거구 획정에 해당하는지 여부
청구인들은, 이 사건 조례와 같이 이 사건 선거구획정안 중 야당 선호도가 높은 두 선거구를 하나의 선거구로 통합하여 의원정수를 축소하고 반대로 여당 선호도가 높은 하나의 선거구를 두 개로 분할하여 의원정수를 증원하는 경우, 당선될 수 있는 여당후보의 수는 줄어들고 야당후보의 수는 늘어날 가능성이 매우 높으므로, 이 사건 조례에 따른 선거구 획정은 여당 및 그 지지자에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 것으로서 합리적 이유 없는 자의적인 선거구 획정이라고 주장한다.
라. 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 조례가 이 사건 선거구획정안의 내용을 일부 수정한 것이 상위법령인 공직선거법을 위반한 것으로서 법률우위의 원칙에 위배된다고 주장한다.
공직선거법 제26조 제2항은 “자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도 조례로 정한다.”고 규정하고 있고, 구 공직선거법 제24조 제10항은 “시·도의회가 자치구·시·군의원 지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.”고 규정하고 있으나, 이는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 참고하여야 한다는 의미이지 선거구획정안을 반드시 따라야 한다는 의무를 규정한 것은 아니다(헌재 2012. 2. 23. 2010헌마282 참조).
따라서 이 사건 선거구란이 경기도선거구획정위원회의 선거구획정안을 그대로 따르지 아니하고 그 내용을 일부 수정하였다는 사실만으로 법률우위의
원칙에 위배된다고 할 수 없다. 청구인들은 선거구획정안의 수정 내용이 청구인들의 선거권, 평등권을 침해하므로 경기도선거구획정위원회의 의도를 훼손한 것이라는 취지로도 주장하나, 앞서 살펴보았듯이 이 사건 선거구란은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니하므로, 위 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원(해외출장으로 행정전자서명 불능) 서기석 조용호 이선애 유남석