소송대리인 변호사 정경아, 안병찬

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 건설부장관은 구 도시계획법(1981. 3. 31. 법률 제3410호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시계획법'이라 한다) 제18조 제2항에 따라 1979. 11. 7. 건설부고시 B로 서울 강동구 C 일대를 아파트지구(D 아파트지구, 이하 '이 사건 아파트지구'라 한다)로 결정 고시하였다.

나. 서울특별시장은 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 주택법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '구 주택건설촉진법'이라 한다) 제20조에 따라 이 사건 아파트지구 개발기본계획을 수립·고시한 후, 2005. 9. 15. 서울특별시공고 E로 이 사건 아파트지구 개발기본계획의 열람을 공고하였으며, 2006. 5. 4. 서울특별시고시 F로, 2008. 5. 15. 서울특별시고시 G로 각각 이 사건 아파트지구 개발기본계획을 변경 고시하였다.

다. 피고는 2012. 9. 12. 강동구고시 H로, 2018. 10. 17. 강동구고시 I로 각각 이 사건 아파트지구 개발기본계획 및 이 사건 아파트지구 3주구 정비계획을 변경 결정하고 그 지형도면을 고시하였다.

라. 원고는 이 사건 아파트지구 3주구 내 서울 강동구 C 일원 A아파트(이하 '이 사건 아파트'라 한다)에서 주택재건축정비사업을 시행할 조합을 설립할 목적으로 구성된 조합설립추진위원회로 총 토지등소유자 2,553명 중 1,307명의 동의(동의율 51.19%)를 받아 2019. 1. 31. 피고에게 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제31조에 따른 조합설립추진위원회의 승인을 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)하였는데, 피고는 2019. 4. 17. '이 사건 아파트에 대하여 도시정비법 제12조, 제13조에 따른 안전진단이 실시되지 않았다'는 이유로 승인을 거부하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 도시정비법 제31조는 조합설립추진위원회에 대한 승인 요건으로 '정비구역이 지정·고시된 후 토지등소유자 과반수의 동의를 받을 것'만을 규정하고 있고, 안전진단이 실시되었을 것을 별도의 요건으로 규정하고 있지 않다. 한편 도시정비법 부칙(제6852호, 2002. 12. 30.) 제5조 제3항에 의하면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다)에 의한 용도지구 중 대통령령이 정하는 용도지구는 도시정비법에 의한 주택재건축구역으로 보고, 구 주택건설촉진법 제20조의 규정에 의하여 수립된 아파트지구개발기본계획은 도시정비법에 따른 정비계획으로 간주되므로, 이 사건 아파트가 속한 이 사건 아파트지구는 국토계획법에 의한 용도지구 중 대통령령이 정하는 용도지구이므로 도시정비법에 따른 정비구역에 해당하고, 구 주택건설촉진법 제20조의 규정에 의하여 아파트지구개발기본계획이 수립되었으므로 도시정비법에 따른 정비계획도 수립된 것이다. 따라서 원고가 토지등소유자 과반수의 동의를 얻은 이상 이 사건 신청은 조합설립추진위원회 승인 요건을 모두 충족하고 있다. 그럼에도 피고는 법률에 규정되지 않은 '안전진단 미실시'를 이유로 조합설립추진위원회 승인을 거부하는 이 사건 처분을 하였던바 위법하다.

2) 피고는 2017. 7. 14. 원고에게 추진위원회 설립동의서에 연번을 부여하고 검인을 교부한다는 공문을 보냈던바, 이는 원고가 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회 승인을 신청하면 피고가 승인을 해주겠다는 공적인 견해를 표명한 것에 해당한다. 이에 원고는 위와 같은 피고의 견해표명을 신뢰하고 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 피고에게 조합설립추진위원회 승인을 구하는 이 사건 신청을 하였는데, 피고는 이를 거부하는 이 사건 처분을 하였던바 이는 신뢰보호의 원칙에 위배되므로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

이 사건 신청이 조합설립추진위원회 승인 요건을 모두 구비하고 있으므로 피고가 법률에 규정되지 않은 '안전진단 미실시'를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다는 첫 번째 주장에 관하여 본다.

1) 도시정비법 제31조 제1항은 "조합을 설립하려는 경우에는 제16조1)에 따른 정비구역 지정·고시 후 추진위원회 위원장을 포함한 5명 이상의 추진위원회 위원 및 제34조 제1항2)에 따른 운영규정에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수등의 승인을 받아야 한다."고 규정하고, 도시정비법 시행규칙 제7조는 "도시정비법 제31조 제1항에 따라 조합설립추진위원회를 구성하여 승인을 받으려는 자는 별지 제3호서식의 조합설립추진위원회 승인신청서에 토지등소유자의 명부, 토지등소유자의 동의서 등의 서류를 첨부하여 시장·군수등에게 제출하여야 한다."고 규정하고 있다. 한편 도시정비법 제8조 제1항은 "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정할 수 있다."고 규정하고 있다.

위와 같은 도시정비법 및 도시정비법 시행규칙의 규정 내용에 의하면, 조합설립추진위원회를 구성하여 행정청으로부터 승인을 받기 위해서는 정비구역의 지정권자가 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정 고시하여야 하고, 조합설립추진위원회는 추진위원회 위원장을 포함한 5명 이상의 추진위원회 위원 및 운영규정에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 승인권자에게 승인신청서 및 동의서 등 도시정비법 시행규칙이 규정하는 관련서류를 제출하면 되고, 그 밖에 도시정비법령에 조합설립추진위원회승인과 관련하여 별도의 요건규정이 존재하지 않고, 행정청의 승인권 행사 여부와 관련하여 재량을 부여하거나 이를 제한하는 별도의 규정도 존재하지 않으므로, 행정청으로서는 조합설립추진위원회 승인신청이 위와 같은 요건을 모두 충족하고 있다면 조합설립추진위원회의 구성을 승인하여야 하고(기속행위, 대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결의 취지 참조), 법령에 규정되지 않은 다른 이유를 들어 조합설립추진위원회에 대한 승인을 거부할 수는 없다.

2) 한편 도시정비법 부칙(제6852호, 2002. 12. 30.) 제5조 제3항은 "국토계획법에 의한 용도지구 중 대통령령이 정하는 용도지구 및 구 주택건설촉진법의 종전 규정에 의하여 재건축을 추진하고자 하는 구역으로서 국토계획법에 의하여 지구단위계획으로 결정된 구역은 이 법에 의한 주택재건축구역으로 보며, 구 주택건설촉진법 제20조의 규정에 의하여 수립된 아파트지구개발기본계획과 지구단위계획은 본칙 제4조의 규정에 의하여 수립된 정비계획으로 본다."고 규정하고, 국토계획법 부칙(제6655호, 2002. 2. 4.) 제10조는 "이 법 시행 당시 또는 이 법 시행 후 종전의 국토이용관리법 또는 도시계획법의 규정에 의한 결정·처분·절차 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다."고 규정하고 있는바, 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이, 건설부장관은 구 도시계획법에 따라 1979. 11. 7. 건설부고시 B로 이 사건 아파트지구를 아파트지구로 결정 고시하였던바, 이 사건 아파트지구는 위 국토계획법 부칙 제10조에 따라 구 국토계획법(2005. 3. 31. 법률 제7470호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제11호3) 및 구 국토계획법 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항 제1호4)에 따른 아파트지구(용도지구)에 해당하므로 도시정비법에 의한 주택재건축구역으로 간주되고, 서울특별시장이 위와 같이 이 사건 아파트지구가 지정된 후 구 주택건설촉진법 제20조에 따라 이 사건 아파트지구 개발기본계획을 수립하여 고시하였던바, 이 사건 아파트지구 개발기본계획은 도시정비법에 따른 정비계획에 해당한다.

따라서 이 사건 신청은 도시정비법이 규정하는 조합설립추진위원회 승인을 위한 요건 중 정비계획 결정 및 정비구역의 지정 고시의 요건이 충족되었고, 토지등소유자 과반수의 동의 요건이 충족되었음은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같으므로, 도시정비법이 규정하는 조합설립추진위원회 승인을 위한 법정 요건이 모두 충족되었다. 따라서 피고는 원고에 대하여 승인처분을 하여야 하고, 도시정비법이 규정하고 있지 않은 안전진단 미실시를 이유로 승인을 거부할 수는 없다.

3) 현행 도시정비법 체계 하에서 안전진단의 실시는 정비계획의 입안을 위하여 그 이전에 실시하는 것이고(도시정비법 제12조 제1항5)), 현재 이 사건 아파트에 대하여 안전진단이 실시된 바는 없으나, 앞서 본 바와 같이 도시정비법 부칙(제6852호, 2002. 12. 30.) 제5조 제3항의 규정에 따라 이 사건 아파트지구에 대하여 도시정비법상 정비계획이 결정·고시된 것으로 간주되는 이상, 정비계획 자체는 유효하게 결정·고시된 것으로 평가되고, 피고가 원고에 대하여 조합설립추진위원회 승인을 하더라도 향후 주택재건축정비사업을 시행하는 과정에서 필수적으로 실시되어야 하는 안전진단이 면제되는 것은 아니므로, 승인 요건을 모두 갖춘 이 사건 신청에 대하여 피고가 안전진단 미실시를 이유로 그 승인을 거부할 수는 없다.

4) 위와 같이 이 사건 신청은 승인을 위한 요건을 모두 충족하고 있고, 피고가 안전진단 미실시를 이유로 승인을 거부할 수는 없으므로 이 사건 처분은 위법하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다(위와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 하는 이상 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다는 원고의 두 번째 주장에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다).

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김우진

판사 이디모데

① 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정하거나 변경지정하려면 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 제15조 제3항에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다.

② 정비구역의 지정권자는 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 정비계획을 결정(변경결정을 포함한다. 이하 같다)한 때에는 정비계획을 포함한 정비구역 지정의 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 이 경우 지형도면 고시 등에 있어서는 토지이용규제 기본법 제8조에 따른다.

③ 정비구역의 지정권자는 제2항에 따라 정비계획을 포함한 정비구역을 지정·고시한 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 국토교통부장관에게 그 지정의 내용을 보고하여야 하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.

2) 제34조(추진위원회의 운영)

① 국토교통부장관은 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 다음 각 호의 사항을 포함한 추진위원회의 운영규정을 정하여 고시하여야 한다.

1. 추진위원의 선임방법 및 변경

2. 추진위원의 권리·의무

3. 추진위원회의 업무범위

4. 추진위원회의 운영방법

5. 토지등소유자의 운영경비 납부

6. 추진위원회 운영자금의 차입

7. 그 밖에 추진위원회의 운영에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항

3) 제37조(용도지구의 지정)

① 건설교통부장관 또는 시·도지사는 다음 각호의 1의 용도지구의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정한다.

11. 그 밖에 대통령령이 정하는 지구

4) 제31조(용도지구의 지정)

① 법 제37조 제1항 제11호에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 지구"라 함은 다음 각호의 지구를 말한다.

1. 아파트지구 : 주택건설촉진법 제20조 내지 제22조의 규정에 의한 아파트지구개발사업에 의한 아파트의 집단적인 건설·관리를 위하여 필요한 지구

5) 제12조(재건축사업 정비계획 입안을 위한 안전진단)

① 정비계획의 입안권자는 재건축사업 정비계획의 입안을 위하여 제5조 제1항 제10호에 따른 정비예정구역별 정비계획의 수립시기가 도래한 때에 안전진단을 실시하여야 한다.

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