2. 징계의결을 한 면회의가 행정청에 해당하는지 여부

2. 면의회는 지방자치법에 의하여 자치단체의 집행기관과 병존하여 지방자치단체를 구성하는 것으로 통상적 경우에는 독립적 인격은 구유치 않고 그 자치단체의 행정행위 내부적인 의사결정만을 의결하는 것이라 할 것이나 지방자치법 제49조 소정의 징계의결과 같은 것은 자치단체의 행정행위의 내부적인 의사결정을 의결함이 아니고 지방자치법 또는 그 의회의 의회규칙에 위반한 소속의원에 대하여 의결로서 직접 그 공법적 신분상의 권리관계에 효과를 미치게 하는 행위이고 비록 그 의결의 표시방법이 선고라는 특별한 방식을 가졌을 지라도 그 법률상 효과발생은 의결성립시에 발생한 것이므로 그 한도에 있어 지방자치단체의 의회는 행정청이라 할 것이다.

소송비용은 피고의 부담으로 함.

연이 단기 4285.8.23. 피고의회에서 원고가 전기와 여희 하천부지를 원고 개인이 점용허가신청을 한 것에 대하여 도당국에 허가촉진 진정을 한 사실이 있다는 것을 전제하고 차는 사상면의 방침 및 전술의회결의에 배치되는 사리적 행위이며 의회의 체면을 오선케 하는 행위라고 하여 차를 원고에 대한 징계사유로 한 것이다. 그러나 원고는 우 징계동의전 하천부지점용허가신청의 동기년월일등을 해명하고 경상남도지사의 하천부지에 대한 기정방침을 속속히 방설하고 사상면에서도 점용허가신청을 하여야 할 지는 의회에서 발언이 있음에도 불구하고 다만 원고가 의회결의취지에 위반하여 허가촉진 진정을 도지사에게 하였다는 사실을 지적 공격하므로 원래 원고가 특별히 진정한 사실이 없고 원고부재중에 가족의 과오로 출처를 충분히 공명치 않고 원고의 인장도 아닌 원고의 망 소외 1의 인을 부락민 소외 2, 3에게 출급한 사실이 있어 그 인장을 동인등이 점용허가촉진진정서에 날인한 사실을 변명하였으나 원체 감정적으로 출발한 의원등은 냉정한 태도를 가지지 않고 도리어 의장으로부터 원고가 반면 반의회태도를 취하는 이상 신분처리방법을 강구하자는 발언으로 소외 4 의원이 차에 호응하여 징계동의한다 발언하고 외 2명의 의원의 찬성으로 원고를 징계사범으로 인정하고 본건 제명처분결의를 행한 것이다. 서상 결의는 의장이 의장석에서 원고의 행동을 묵과할 수 없다 운운의 발의로서 된 것으로서 차는 의장이 의장석에서 제안을 불득함에 불구하고 제안을 한 것인 즉 위법을 면치 못할 것이고 또한 피고가 본건 징계처분에서 징계사유로 인정한 사실자체가 하등의 징계사유로 인정될 수 없는 것인즉 해 결의자체가 위법을 불면임으로 해 결의취소를 소구코자 본소에 급함이라고 진술하고 피고 본안전 답변에 대하여 자치관계의 의결기관은 비록 통상적 의미에서 행정청 또는 그 소속기관은 아니라 할지라도 기 의결기관인 의회가 소정 지방자치법을 적용하여 의원에 대한 징계결의를 하고 차를 선포하였을 때에는 당해 의원에 공법상의 권리관계에 법률적 효과를 미치게 하는 것임으로 당의회는 행정소송법상의 행정청이며 또 그 징계결의는 행정처분이라 할 것임으로 피고의 본안전항변은 배소를 불면이라고 진술하고 입증으로서 갑 제1 내지 4호증을 제출하고 증인 소외 5, 6, 7의 각 신문을 구하고 을 제1, 2호증은 기 성립을 시인하고 을 제3호증에 관하여는 동호증은 피고 제7회 제14차 회의록인 바, 동 회의록 초안부분과 피고 제7면 제13차 회의록 말미부분에 남인된 할인부분이 부합치 않음으로서 동 호증은 본건 제소후에 개작되었음이 추인됨으로 기 성립을 부인하는 바이나, 가사 기 성립이 인정된다 할진대 동 호증 기재부분중 원고주장에 부합되는 부분을 원용함이라고 진술하고 동 호증의 할인부분의 검증을 신청하고 당원은 차에 대한 검증을 실시하다.

피고대리인은 답변취지로서 원고 본소청구는 차를 기각함. 소송비용은 원고의 부담으로 함이라는 판결을 구하고 먼저 본안전항변으로서 (1) 피고인 사상면의회가 지방자치법 및 사상면의회 회의규칙에 의하여 행한 의결은 행정소송의 대상이 되지 않는 고로 원고의 청구는 각하를 면할 수 없다. (1) 행정소송법 제1조 에 규정된 「행정청 또는 그 소속기관의 위법처분이라 함은 (가) 인민 또는 공공단체에 대하여 국가 또는 공공단체의 행정기관이거나 공공단체의 집행기관 또는 그들의 소관사무의 일부를 분장케 하기 위하여 지방 또는 원격지등에 설치한 지청, 지국, 출장소, 파출소등의 소속 하급기관등이 (나)기 인정된 자격으로 직무상 인민 또는 공공단체에 대하여 행정행위, 즉 인민 또는 공공단체의 권리의무에 법률상의 효과를 미치게 할 것을 내용으로 한 공법상의 의사행위가 관계법규에 위반될 경우를 말하는 것이며 또 이것만이 취소 또는 변경에 관한 행정소송의 대상이 되는 것이다. (다) 피고는 지방자치단체인 사상면의 의회회의에 의하여 특정된 사항에 관하여 내부적으로 사상면의 의사를 결정하는 의결행위를 할 따름이며 면민 기타 외부에 대하여 직접 사상면의 의사를 표시할 권능이 있는 집행기관이 아니므로 전기 소위 「행정청」에 해당치 않음은 물론 사상면의 집행기관인 장과는 상호 대등의 입장에서 독립을 존중하여 견제하는 관계에 있는 터 인즉 그의 소속기관이라고 할 수 없음은 당연한 일임으로 피고는 원고에 대한 전기 제명결의는 그것이 행정청 또는 소속기관의 행위가 아니란 점에 있어서 행정소송의 대상이 될 수 없는 것이며 (라) 설령 백보를 양보하여 면의회가 행정청으로 인정할 수 있는 점이 있다고 할지라도 원고에 대한 피고의 제명결의는 원고를 제명코자 하는 대내적인 사상면의 의사결정에 불과하여 대외적으로는 전연 효력이 없으며 외부에 향하여 차를 표시함으로 의하여 비로소 제명처분으로서 성립하여 대외적인 효력을 발생케 되는 것임으로 처분이 아닌 피고의 결의자체를 행정소송의 대상으로 할 수 없는 것이다. (마) 설령 백보를 양보하여 본건 청구취지의 표시된 「제명결의」란 것을 「제명처분」의 의미로 본다 치더라도 원래 행정소송은 일반통치권관계에 있어서 국민의 일반적으로 형유하고 있는 헌법상 보장된 기본권이 행정청 또는 그 소속기관의 위법처분으로 인하여 침해를 당하였을 때 차를 구제하기 위한 제도이며 면의회와 그 구성원인 면의원의 관계와 여한 특수관계에 있어서 그 관계에 고유한 지위에서 파생된 면의원의 신분상실과 여한 공무원의 신분사항까지도 차를 그의 대상으로 삼은 것이 아니므로 원고에 대한 피고의 전기 제명처분은 행정소송법의 대상이 되지 않는다. (바) 설령 불연이라 할지라도 면의회란 통일체의 구성원으로서 내부적 존재기관에 불과한 만큼 그 권능행사에 있어서 통일체로서의 의회의 전면적인 지배를 받아야 함은 그의 성질상 당연한 일이며 개별적인 행동은 불허하는 것으로 차는 면의회가 소집되어 활동을 개시함으로 의하여 비로소 의원이 그 권능행사의 기회를 얻게 되며 또 의회에 출석하여 발안권, 토론권, 표결권등의 권능을 행사함에 있어서도 의회의 대표인 의장의 의사진행에 관한 지휘명령에 따라야만 되며 표결로서 일차의결이 성립되면 의회의 의사결정인 해결의에 무조건 복종할 의무가 있는 점으로 보아 명백한 일인바 여사히 전면적으로 지배권을 가지고 있는 면의회가 내부적인 자가숙청을 위하여 무조건 구속력이 있는 의회의 결의로써 그 구성원인 면의원에 대하여 행한 제명처분의 효력을 의원의 자격으로서 다룰 수 있다는 것은 사리에 모순된 일이라 하지 않을 수 없음으로 결국 면의원에 대한 면의회의 제명처분은 그 성질상 관계자로부터 쟁송할 수 없는 것이라고 하는 수밖에 없으며 이로써 의원징계사유의 일부 및 그의 절차가 의사진행의원 사직허가 동 자격심사등에 관한 사항과 같이 의회가 스스로 정하며 의회에서만 효력이 있는 회의규칙의 규정사항으로 되여 있는 그 근본 취지에도 합치될 뿐 불시라 의원제명결의에 관하여 특히 타에 유례없는 재적의원 3분지 2 이상의 절대다수결제가 채택되어 있는 점도 또한 이해할 수 있는 것이다 라고 진술하고 본 안에 대한 답변으로서 (1) 원고의 청구원인사실중 원고가 사상면의회의원 재직중이던 단기 4285년 8월 23일 사상면의회 제7회 제14차 회의에서 원고에 대한 제명처분을 의결하여 원고주장일 원고에게 차를 통고한 사실은 인정하나 그 여의 점은 차를 부인함 (2) 사상면내 소재 총면적 약 150만평에 달하는 낙동강하천부지는 그 관리방법여하에 따라 동 면민 전체의 생명 및 재산의 안전보호와 밀접 불가분의 관계에 있는 낙동강제방유지에 중대한 영향을 미치게 하는 것인 만큼 동 제방의 보전적 견지에서나 또는 재원이 빈약한 동면의 재정확립의 필요상으로나 기타 동 하천의 부지가 일반적인 그것과 달라 원래의 하천부지가 아니라 과거 십수년전 낙동강 개수공사시 사상면내 옥토 백여만평이 새로이 하천부지로서 편입된 것인바 여사한 특수성에 감하여 모름지기 사상면 자신이 점유하여야 할 성질의 부지이며 그러한 관계로 과거부터 현재까지 17년간을 계속하여 관계당국의 특별한 조치로서 부지를 사상면에서 점용해 오게 되었던 것이다. 단기 4284년 10월 20일자 「도내 전하천부지에 대하여 일제 조사 측량을 진행중이니 하천부지점용자는 일절 본조사에 응함과 더불어 불법점용자는 물론 하천령에 의거 허가를 취득한 자도 조사일을 기하여 허가를 갱신하고 무루허가신청수속을 취하도록 하라는 지의 경상남도지사공고가 발표되자 시선 동년 9월경부터 학생수 10명을 인솔 사상면에 입래하여 전기 하천부지내의 일각을 점령중인 농업고등기술학교에서 실습정도의 하천부지만을 점용함이 당연한 일임에도 불구하고 우 공고의 발표를 기화로 삼아 혹 종의 이권획득을 목적하고 광범위의 25만평이란 하천부지를 점용코저 각방으로 획책하여 부지점용에 대한 사상면의 권리를 침해하려고 함으로 동일면에서는 차에 반대하여 도당국에 진정을 거듭하는등 우 학교당국자간에 적극적인 투쟁이 계속하여 오든중 원고, 거주부락민인 가포부락에서도 종전에 면으로부터 전차하여 관리하고 있던 하천부지를 직접 점용코저 점용허가를 신청한 연후 전기 학교와 합세하여 반면적인 태도로 나온 관계상 면의 입장이 일층 더 곤경에 함입케 되었음으로 면당국에서는 사태의 중대성에 감하야 거면적인 투쟁을 전개코저 의회의장에게 의회의 임시소집을 요청하기에까지 지하게 되였다. (4) 기후 동년 8월 12일 제6회 13차 회의에서 원고가 전기의회의 결의를 무시하고 사상면 세입을 좌우하는 전기 하천부지점용에 관하여 사리를 도모코저 과면행동을 취하였다는 것이 문제화하여 특별위원회를 구성하여 하천부지문제의 실지조사를 행하게 할 것을 결의하고 특별조사위원으로서 소외 4, 8, 9, 10, 11 등 의원 5명을 선임하여 실지 조사를 행한 결과 동월 23일 제7회 13차 본회의에서 부지조사 특별위원장 소외 4 의원의 보고로 원고가 면민 전체에 결사항쟁중인 하천부지점용권 취득운동을 무시하고 일개 부락과 일개 모학교와 결탁하여 자기개인이익권을 취득코자 경지아닌 노전을 경지인 것처럼 자기와 가족명의로 수천평 점용허가를 신청하고 자신도당국에 진정행 또는 진정서에 날인등 반면적 행동을 취하고 있다는 것이 판명되여 변명의 여지가 전연 없음에도 불구하고 원고가 구구한 변명을 되풀이하며 반항적 태도로 나오므로 의장으로부터 원고에게 발언의 중지를 명하자 원고가 의장이 의사진행을 이렇게 하기로 면과 의회가 결탁하였다는 세평을 받게 된다고 모욕적인 언사를 토하고 무단퇴장을 하였음에 다수의원의 결의로써 원고를 징계심사위원회에 회부하여 사범의 심사를 위촉하였든 바 당일 징계심사위원장 소외 11 의장으로부터 원고는 본면에서 제안한 하천부지점용의 건을 본면회의에서 지방자치법 제19조 제5항 에 의하여 만장일치로 가결되었음에도 불구하고 개인적 사욕을 취하고 상도 진정한 사실이 확실하며 의회체면을 오손케 하고 면민의 복리증진을 고려치 않음으로 징계처분함이 가하다는 의견을 보고하였음에 본회의에서 신중검토한 후 무기명투표방법으로 원고를 제명처분으로 만장일치 의결하고 기 결과로 원고에게 서면으로 통지한지라 (5) 이상 각항 기재함과 여한 반면 내지 반의회의 태도를 취하고 의원전체에 대한 모욕적 언사까지 간하는 원고와는 동석공론의 기회를 단절하는 의미에서 제명처분을 결의하였음은 당연한 처분으로 사료되는 바인고로 원고의 청구는 기각을 면치 못할 것이다. (6) 가령 원고의 청구에 일리가 있다 할지라도 제명처분을 취소한다면 원고를 제외한 전부의 의원은 원고와 동석공론함을 반대하여 총사직이라도 불사하는 태도를 취하고 있는 현상에 있다. 차는 현저히 공공의 복리에 통합치 아니함이 되는 고로 이 차점으로 보아서도 원고의 청구는 행정소송법 제12조 의 정신에 의하여 기각함이 당연할 것이다 라고 진술하고 입증으로서 을 제1 내지 3호증을 제출하고 증인 소외 12, 8, 4, 13, 14의 각 신문을 구하고 각호증의 성립을 시인하다.

연즉, 원고 본소청구는 기 이유있으므로 차를 인용하고 소송비용부담에 관하여는 민사소송법 제99조 를 적용하여 주문과 여히 판결한다.

판사 조용순(재판장) 김정두 문정도

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