[2] 건물신축허가를 받아 공사도급계약을 체결한 후 신축 부지에 공사를 위한 가시설물 등을 설치하였으나 이후 행정청의 개발계획변경결정과 공공사업의 시행으로 신축 부지의 일부가 도로로 협의취득된 사안에서, 가시설물 설치비용과 건축설계변경비용에 대하여 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙상의 간접보상에 관한 규정을 유추적용하여 손실보상청구권을 인정한 원심을 파기한 사례

[2] 건물신축허가를 받아 공사도급계약을 체결한 후 신축 부지에 공사를 위한 가시설물 등을 설치하였으나 이후 행정청의 개발계획변경결정과 공공사업의 시행으로 신축 부지의 일부가 도로로 협의취득된 사안에서, 가시설물 설치비용과 건축설계변경비용에 대하여 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙상의 간접보상에 관한 규정을 유추적용하여 손실보상청구권을 인정한 원심을 파기한 사례.

가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거를 종합하여, 원고는 김포시장으로부터 그 소유의 김포시 (주소 생략) 전 1,217㎡(이하 '이 사건 대지'라 한다) 지상에 철근콘크리트조 근린생활시설을 건축하기 위한 건축허가를 받아 제인건설 주식회사와 사이에 건설공사도급계약을 체결하고, 34,969,000원의 비용을 들여 가시설물 및 가설휀스(이하 '가시설물 등'이라 한다)를 시공하는 등의 공사준비에 착수한 사실, 그런데 구 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제14조의2 제1항 제2호 , 같은법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것) 제11조 에 따른 김포시장의 이 사건 개발계획변경결정에 따라 원고 소유의 이 사건 대지 중 일부인 356㎡(이하 '일부 대지'라 한다)가 도로계획에 포함되게 되었고, 이 사건 개발계획에 따른 도로개설사업 실시계획인가에 따라 위 일부 대지가 중로 2-2 도로의 부지로 편입된 사실, 원고는 도로에 편입되는 위 일부 대지에 대하여 도로개설사업 시행자인 신안건설산업 주식회사와 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 '공특법'이라 한다)이 정하는 바에 따른 손실보상의 협의를 통하여 위 일부 대지에 대한 보상금으로 360,000,000원을 수령한 사실, 그 후 원고는 김포시장에게 위 일부 대지의 도로부지 편입에 따라 당초 건축면적 602.16㎡를 484.04㎡로 변경하는 건축허가변경신청을 하여 건축설계변경허가를 받은 사실, 한편 원고가 김포시장으로부터 당초의 건축허가를 받은 후 공사준비를 위하여 설치한 가시설물 등은 김포시장의 위 개발계획변경결정에 따른 공사중지명령으로 인해 공사가 중단됨으로써 이 사건 개발계획변경결정이 있었던 1998. 7. 8.에는 그 효용이 모두 상실되었고, 원고는 위 건축허가변경신청을 위하여 주식회사 건축사무소 유신건축에게 설계변경을 의뢰하여 설계변경비로 38,500,000원을 지급한 사실을 인정하였다.

나. 원심은 위와 같은 인정 사실에 터 잡아, 이 사건 가시설물 등의 설치비용과 건축설계변경비용의 손실은 위 일부 대지가 수용됨으로써 생긴 직접손실이 아니라 이 사건 개발계획변경결정 및 이에 수반된 공특법상의 협의취득으로 인하여 원고의 이 사건 대지에 대한 소유권 행사가 제한됨으로써 일어난 간접손실에 해당하고, 헌법 제23조 제3항 , 구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제45조 제1항 , 제51조 의 규정 취지와 공특법시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 폐지되기 전의 것) 제23조의2 내지 7 에서 공공사업시행지구 밖에 위치한 영업과 공작물 등에 대한 간접손실에 대하여도 일정한 조건하에서 이를 보상하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 행정주체의 행정행위를 신뢰하여 그에 따라 재산출연이나 비용지출 등의 행위를 한 자가 그 후에 공공필요에 의하여 수립된 적법한 행정계획으로 인하여 재산권행사가 제한됨으로써 이를 회수할 수 없게 되거나 추가적인 비용의 지출이 불가피하게 되는 신뢰이익의 손해를 입었고, 그것이 공공복리의 실현이라는 관점에서 수인하여야 할 한도를 넘어서는 재산적 손실을 입은 것으로 인정되는 경우, 그 행정계획의 수립으로 인하여 그러한 재산적 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우라면, 그 손실은 이른바 '수용유사의 침해'에 의한 간접손실로서 그 보상에 관하여는 기타 손실을 보상하도록 규정하고 있는 구 토지수용법, 구 공특법시행규칙의 관련 규정을 유추적용할 수 있다고 봄이 상당하므로, 피고는 원고에게 원고가 입은 위 재산적 손실인 가시설물 등 설치비용과 설계변경비용을 보상할 의무가 있다고 판단하였다.

2. 대법원의 판단

그러나 이와 같은 원심의 인정과 판단은 아래와 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

가. 행정주체의 행정행위를 신뢰하여 그에 따라 재산출연이나 비용지출 등의 행위를 한 자가 그 후에 공공필요에 의하여 수립된 적법한 행정계획으로 인하여 재산권행사가 제한되고 이로 인한 공공사업의 시행 결과 공공사업시행지구 밖에서 발생한 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고, 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우라고 하더라도, 헌법 제23조 제3항 및 토지수용법 등의 개별 법률의 규정, 공특법 제3조 제1항 및 공특법시행규칙 제23조의2 내지 7 등의 규정 취지에 비추어 보면, 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우에는 그 손실의 보상에 관하여 공특법시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다 고 해석하여야 할 것이다( 대법원 1995. 7. 14. 선고 94다38038 판결 , 1998. 1. 20. 선고 95다29161 판결 , 1999. 6. 11. 선고 97다56150 판결 등 참조).

나. 원심이 손실보상의 대상이 된다고 본 이 사건 가시설물 등이 이 사건 개발계획변경결정 및 이에 따른 공공사업의 시행으로 인하여 그 본래의 기능을 다할 수 없게 되었다면, 공공사업시행지구 밖에 있는 공작물 기타 시설이 공공사업의 시행으로 인하여 그 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우 이를 평가하여 보상하도록 규정하고 있는 공특법시행규칙 제23조의6 의 규정이 유추적용될 수 있을 것이나, 기록에 의하면, 원고는 당초 철근콘크리트조 근린생활시설 건축 용도로 건축허가를 받았다가 건축허가변경 당시에는 건축물의 구조나 용도는 변함이 없이 건축허가변경을 받은 면적이 20% 가량 축소된 데 그친 사실을 알 수 있으므로, 이러한 사실관계라면 협의취득되지 아니한 부분에 설치되어 있던 가시설물 등의 상당 부분은 변경된 건축허가에 따라서도 여전히 사용가능한 것으로 볼 여지가 있다고 할 것인바, 사정이 이와 같다면, 원심으로서는 이 사건 대지상에 설치되었던 가시설물이 무엇이고, 가설휀스는 어떠한 형태로 설치되어 있었으며, 이 사건 협의취득으로 인하여 나머지 대지상에 있던 가시설물 등은 어떠한 형태로 존재하게 되었기에 본래의 기능을 다할 수 없게 되었는지를 따져 손실보상 여부를 판단하였어야 할 것이다.

그럼에도 불구하고, 원심은 만연히 공특법시행규칙 제23조의2 내지 7 의 규정을 유추적용하여 가시설물 등 설치비용 전부를 보상할 의무가 있다고만 판단하고 말았으니, 거기에는 심리미진으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다.

다. 또한, 이 사건 공공사업의 시행으로 인하여 원고가 건축설계변경비용 상당의 손실을 입었다고 하더라도, 간접손실에 관하여 규정하고 있는 공특법시행규칙 제23조의2 내지 7 의 각 규정 중 원고의 건축설계변경비용을 간접손실로 보고 유추적용할 만한 규정도 없으므로, 건축설계변경비용에 대하여 공특법시행규칙의 간접보상에 관한 규정을 유추적용하여 그 손실보상청구권을 인정할 수도 없다고 할 것이다.

그럼에도 불구하고, 원심은 이와 달리 손실보상에 관한 법리를 오해하여 이 부분에 대한 피고의 손실보상 의무를 인정하였으니, 거기에는 헌법 제23조 제3항 , 구 토지수용법 제45조 제1항 , 제51조 , 공특법시행규칙 제23조의2 내지 7 소정의 간접손실 등의 해석에 관한 법리를 오해함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다.

3. 결 론

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.