2. 원고의 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 12. 19. 원고에게 한 석면조사기관 업무정지 3.5개월의 처분을 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 1호증, 갑 2호증, 갑 3호증, 갑 4호증, 갑 10호증, 갑 11호증, 을 1호증, 을 2호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 제1심 증인 B의 증언, 제1심 증인 C, D, E의 각 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 당사자의 지위

① 원고는 산업안전보건법(2011. 7. 25. 법률 제10968호로 개정되기 전의 것, 이하법'이라 한다) 제38조의2 제1항, 제2항에 따라 석면조사기관으로 지정을 받은 비영리 사단법인으로서 석면조사 등의 업무를 행하는 법인이다.

② 피고는 법 시행령 제46조 제1항 제15호에 의하여 고용노동부장관으로부터 법 제38조의2 제5항에 따른 석면조사기관의 지정 취소 및 업무정지 명령 권한을 위임받았다.

나. 석면조사 없는 상태의 철거공사 진행

① 김해시 F에 소재한 G의원(대표자 : H, 이하 '이 사건 병원'이라 한다)은 위 지상 건물 6층에 있는 헬스장 등(이하 '이 사건 건물부분'이라 한다)을 병원으로 리모델링하는 공사(천장재, 벽재, 바닥재에 대한 철거공사가 포함됨, 이하 '이 사건 공사'라 한다)를 계획하였다.

② 이 사건 병원의 실장 E은 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재를 철거하기로 하여, 2011. 9. 14.부터 같은 달 24.까지 일용직 노무자들로 하여금 천장재, 벽재, 바닥재에 대한 철거공사를 일부 진행하도록 하였다.1)다. 석면조사 의뢰

① E은 석면조사 없이 철거작업을 할 경우 법에 저촉될 수 있음을 알게 되어 D에게 약 2,900만 원을 대가로 이 사건 건물부분에 대한 석면조사 및 철거와 폐기물처리를 위임하였다), 이에 D은 2011. 9. 25. 건축주인 H 등을 대리하여 원고에게 이 사건 공사에 대한 석면조사를 의뢰하였다.

라. C의 석면조사 등

① 원고 소속 대기환경산업기사 C은 2011, 9. 26. 이 사건 공사 현장을 방문하여, 천장재, 벽재, 바닥재에 대한 철거공사와 관련하여 석면조사를 하였는데, 바닥재 중 상당 부분은 석면 의심물질인 비닐계 타일로 되어 있었음에도 불구하고 석면 검사를 거치지 아니한 채 일부 타일이 철거되었음을 확인하였으나, 3) 천장재인 텍스에 대하여만 시료검사를 실시하였다.

② C은 2011. 9. 27. 아래와 같은 내용으로 석면조사결과보고서(이하 '이 사건 보고서'라 한다)를 작성하여 피고에게 제출하였고,4) D은 원고에게 이 사건 보고서의 작성대가로 35만 원을 지급하였다.

마. 석면해체공사 등 도급

한편, D은 석면해체업자인 주식회사 I(이하 ''이라 한다)의 명의로 2011. 9. 26. 이 사건 병원 대표자 H으로부터 이 사건 건물부분의 천장재 부분에 대한 석면해체공사를 1,540만 원(순수 공급가액 1,400만 원)에 도급받았고,5) 나머지 일반폐기물은 일용직들을 통하여 처리하였다.

바. 이 사건 공사 부분 전체에 대한 재조사 등

① 부산지방고용노동청 양산지청 소속 근로감독관(특별사법경찰관) B은 이 사건 보고서에 첨부된 현장사진을 보면서 석면조사의 범위가 적정한지에 관하여 의심을 품고, 2011. 10. 4. 이 사건 건물부분에 대한 불시의 현장조사를 실시한 결과, 이 사건 건물 부분의 바닥재 510.3㎡가 이미 철거되어 있고, 철거되지 않고 남은 228.48㎡가 석면의 심 물질인 타일로 되어 있음을 확인하여 C에게 이 사건 공사 전체에 대한 재조사를 요구하였다.

② C은 이 사건 건물부분의 바닥재에 대한 석면조사를 다시 실시하고 2011. 10. 6. 아래와 같은 내용의 석면조사결과보고서(이하 '이 사건 2차 보고서'라 한다)를 작성·제출하였다.6)

사. 석면해체공사 I은 이 사건 2차 보고서에 따라 석면함유 물질로 확인된 천장재(텍스) 부분에 대해서만 석면해제 · 제거작업을 시행한 후 2011. 10. 10. 부산지방고용노동청 양산지청장으로부터 석면해체·제거작업 신고증명서를 교부받았다.

아. 처분의 경위

피고는 2011. 12. 19. 원고에 대하여 다음과 같은 석면조사기관 업무정지처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

① 위반 내용

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② 처분 내용 : 법 시행규칙 제143조의2 관련 [별표 20] 제2항 개별기준을 적용하여 허위보고서 작성 사유에 대하여 업무정지 3개월, 예비조사 의무위반 사유에 대하여 업무정지 1개월로 하되, 위 [별표 20] 제1항 일반기준 가.목에 따라 무거운 처분기준 3월에 나머지 처분기준의 1/2인 0.5개월을 합산하여 원고에게 3.5개월의 석면조사기관 업무정지처분을 함

③. 업무정지의 범위 : 석면조사기관 업무 전반

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

1) 건축주로부터 의뢰받은 석면조사 대상은 '천장재'에 국한된 것이었고, 조사대상이 아닌 '바닥재' 부분에 대하여 일부 잘못이나 누락이 있다고 하더라도 조사보고서를 거짓으로 작성한 것으로 볼 수 없으므로, '허위보고서 작성 사유'는 인정되지 않는다.

2) 원고의 조사대상이 한정된 단일 자재인 천장재(텍스)에 국한된 이상, 건축도면을 대상으로 한 예비조사의 필요성이 인정되지 아니하므로, '예비조사 의무위반 사유'도 인정되지 않는다.

3) 설령, 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고의 위반행태가 경미한 점에 비추어, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계 법령 등

1) 관계 법령

별지 기재와 같다.

2) 석면조사를 규정한 법의 취지석면섬유는 기관지라 불리는 호흡기를 통하여 흡입되어 폐포 또는 흉막에 침착하여 석면폐, 악성 중피종,7) 폐암 등과 같은 질병을 유발한다. 석면은 빠지거나 녹지 않은 채 평생 몸 안에 머무르면서 조직과 염색체를 손상시키는데, 몸 속에 석면 먼지가 들어오면 10~30년의 잠복기를 거쳐 대부분 암으로 이어진다. 석면에는 이러한 위험성이 있기 때문에, 건물의 철거, 해체 과정에서 석면의 비산으로 인하여 근로자들이 입을 수 있는 피해를 방지하기 위하여, 법 제38조의2 제1항은 일정 규모 이상의 건축물이나 설비를 해체하는 자는 작업 전에 석면조사기관으로 하여금 해당 건축물이나 설비에 석면이 함유되어 있는지 여부(제1호), 건축물이나 설비에 함유된 석면의 종류 및 함유량(제2호), 석면이 함유된 제품의 위치 및 면적(제3호) 등의 사항을 조사하도록 하고 있고, 법 제38조의4 제1항은 위와 같은 석면 조사 결과 일정 기준 이상의 석면이 함유된 경우에는 고용노동부장관이 지정하는 석면해체, 제거업자로 하여금 석면을 제거한 후 건물을 해체하도록 정하고 있다.

다. 원고의 석면조사 대상 위와 같은 법의 취지에 기초하여, 위 인정사실 및 앞서 본 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 이 사건 공사의 건축주(H 등)로부터 의뢰받은 석면조사의 대상에는 이 사건 건물부분의 바닥재 부분도 포함되어 있었다 할 것이고, 이에 어긋나는 갑 6호증의 1, 2, 갑 7호증, 갑 9호증의 1, 2의 각 기재, 제1심 증인 C, D, E의 각 일부 증언은 믿기 어려우며, 달리 반증이 없다.

① 법 제38조의2는 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 건축물이나 설비를 철거하거나 해체하려는 자는 석면조사기관으로 하여금 석면조사를 하도록 할 의무를 부과하고 있는바, E은 뒤늦게 이를 인지하고 D에게 약 2,900만 원을 대가로 이 사건 건물 부분에 대한 석면조사 등 석면 관련 전반의 업무를 위임하였다.8) 이러한 상황에 비추어 보면 건축주 측은 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재에 대한 철거공사가 석면조사를 거쳐 이루어짐으로써 과태료 등 제재를 피하는 것을 원했던 것이므로, 굳이 석면 함유 여부가 의심되는 바닥재 부분을 석면조사 대상에서 제외시킬 의사가 있었던 것으로 보이지는 않고, 이러한 업무를 위임받은 D 역시 건축주 측과 같은 입장이었던 것으로 보인다. 또한 석면조사 및 관련 법령에 대한 전문성을 갖춘 원고 소속 대기환경산업기사 C으로서도 D을 통하여 건축주 측으로부터 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재에 대한 철거공사와 관련하여 석면조사를 의뢰받으면서, 굳이 석면 함유 여부가 의심되는 바닥재 부분을 석면조사 대상에서 제외시켰을 것 같지도 않다.

② 부산지방고용노동청 양산지청 소속 근로감독관 B은 2011. 10. 4. 이 사건 공사현장에 대하여 불시 점검을 실시하여 건축주 측이 병원을 신속하게 리모델링하기 위하여 석면조사 없이 일부 철거공사를 진행한 사실 및 이 사건 보고서가 사실과 다르게 작성된 사실을 적발하였다. B은 2011. 10. 6. C을 조사하면서, D에 대한 전화조사도 실시하였는데, D은 당시 자신이 C에게 석면조사를 의뢰하였고, 이 사건 건물부분(6층)에 대한 전반적인 조사를 의뢰하였을 뿐이며 구체적인 조사 범위를 알려준 적은 없다고 진술한 바 있다.9) D은 그 후 진술을 번복하였으나, 초기 수사 과정에서의 위 전화 진술은 원고 측의 불이익 등을 고려하지 않은 채 이루어진 것으로 보여 그 증명력을 가벼이 볼 수 없다. 10)

③ C은 2011. 9. 26. 이 사건 공사 현장을 방문하여, 이 사건 건물부분의 천장재 뿐만 아니라 벽재 및 바닥재도 조사하여 사진을 촬영하였다. 즉 이 사건 보고서 8~9쪽에는 천장재 부분 사진 6장뿐만 아니라 벽재 및 바닥재 부분 사진 각 6장도 첨부되어 있고, 각 사진에는 위 자재들의 각 재질이 기재되어 있다.

() 원고는 C이 이 사건 건물부분 바닥재를 '콘크리트'라고 기재한 것은 조사대상으로서가 아니라 참고용이었다고도 주장하나, 이 사건 보고서는 일체로서 하나의 철거공사, 즉 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재에 대한 철거공사에 대한 조사 결과를 증명하는 문서로서 역할을 하는 것이므로, 그 내용 중 주요사항과 참고사항을 구별한다는 것 자체가 현실성이 없어 보인다.

⑤ D은 2011. 9. 25.경 E으로부터 이 사건 건물부분에 대한 석면조사 등을 의뢰받을 당시 E에게 석면조사 없이 철거공사가 이루어진 경우 건축주가 과태료 처분을 받는다는 것을 고지하였으므로,11) 당시 D과 E은 과태료 처분을 피하기 위한 방안을 논의 하였을 것으로 보인다.

⑥ 결국 D과 친분관계에 있는 C이 이 사건 보고서를 작성하면서 조사대상이 이 사건 건물부분 천장재에 한정되는 것처럼 기재한 이유는, 건축주 측이 이미 석면검사를 거치지 않은 상태에서 바닥 일부에 있던 타일을 제거함으로써 법 38조의2 제1항에 위반한 사실을 감추어 줌으로써, 건축주가 법 제72조 제1항 제1호에 의하여 과태료를 부과받는 것을 막으려 한 것으로 보인다.

라. 허위보고서 작성 사유에 관한 판단

위 인정사실 및 앞서 본 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고 직원 C은 이 사건 보고서에 조사 대상이 이 사건 건물부분 천장재로 한정되는 것처럼 기재하고, 바닥 일부에 타일이 깔려 있다가 그 중 일부가 철거되었음을 조사하였으면서도, 이 부분 재질을 콘크리트로 기재함으로써 '석면조사 및 정도관리규정'(2009. 8. 7. 노동부 고시 제2009-32호, 이하 같다) 제7조 제1항 제1호 소정의 '조사대상 및 범위' 등에 관하여 허위 기재를 하여 법 시행령 제30조의6 제2호 소정의 '석조사 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우'에 해당한다 할 것이므로, 허위보고서를 작성한 것이 아니라는 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

① 앞서 본 바와 같이 C은 이 사건 건물부분 중 철거되는 부분, 즉 천장재, 벽재, 바닥재에 관한 석면조사를 의뢰받았음에도, 이 사건 보고서를 작성하면서 조사대상이 이 사건 건물부분 천장재에 한정되는 것처럼 기재하였다.

② C은 이 사건 건물부분 중 바닥재 부분에 관하여도 조사한 결과, 바닥 중 상당 부분에 타일이 깔려 있다가 그 중 일부가 이미 철거되었음을 알게 되었음에도 불구하고, 그 부분의 재질을 단순히 '콘크리트'로 표시하였다. 즉 이 사건 보고서 중 '석면지도 및 수량산출서'를 작성하면서 바닥 부분의 거의 대부분이 콘크리트인 것처럼 사실과 다르게 작성하였고,12) 바닥에서 타일이 제거된 흔적이 뚜렷함에도 불구하고 이를 단순히 '콘크리트'로 표시하였다. 13)

③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 보고서는 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재에 대한 하나의 철거공사에 대한 석면조사 결과를 증명하는 문서로서 역할을 하는 것이므로, 바닥재를 '콘크리트'라고 기재한 것을 가리켜 조사대상으로서가 아니라 단순한 참고용이었다고 할 수는 없다.

④ C이 D과 사이에 친분관계가 있었고,14) D의 직접적인 의뢰에 따라 이 사건 건물 부분에 대한 석면조사 등을 시행하게 된 점에 비추어 보면, C은 D의 부탁에 따라 건축주로 하여금 과태료 제재를 피할 수 있도록 해주기 위하여 이 사건 보고서에 허위 기재를 할 만한 동기가 있었던 것으로 보인다.

마. 예비조사 의무위반 사유에 관한 판단

1) 법 제38조의2 제2항은 석면조사 방법에 대하여 고용노동부령에 위임하고 있고, 법 시행규칙 제80조의4 제1항 제1호는 이를 받아 '건축도면, 설비제작도면 또는 사용 자재의 이력 등을 통하여 석면 함유 여부에 대한 예비조사를 할 것'을 요구하고 있으며, 같은 조 제3항의 위임에 의한 '석면조사 및 정도관리규정' 제3조 제2호는 고형시료 채취 전에 육안검사와 공간의 기능, 설계도서, 사용자재의 외관과 사용 위치 등을 조사하고 각각의 균질부분으로 구분하여야 한다고 규정하고 있다. 이와 같이 석면조사를 실시하기에 앞서 건축도면, 설비제작도면, 사용자재의 이력 등을 통한 예비조사를 규정하고 있는 것은, 조사대상 건축물의 특성, 공간구조 등의 구체적인 상황에 따라 필요할 경우 해당 건축물의 전체적인 구조를 파악하고 각 구조별로 사용된 자재를 위와 같은 문서들을 통하여 확인할 것을 요구하는 취지로 보인다.

2) 이 사건에 관하여 보면, 위 인정사실 및 앞서 본 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, C이 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재 부분에 대한 석면조사를 하면서 석면 함유 여부에 대한 예비조사를 하지 않은 것은 법 시행령 제30조의6 제3호에 의거하여 고용노동부령으로 정한 조사 방법 위반이라 볼 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

① 앞서 본 바와 같이 C은 이 사건 건물부분 중 철거되는 부분, 즉 천장재, 벽재, 바닥재 전체에 관한 석면조사를 의뢰 받았으므로, 그 표면 면적의 합계가 상당한 규모에 이르기 때문에, 그 예비조사가 육안에 의한 확인과 고형시료 채취로 충분하다고 보기 어렵다.

② 더구나 이 사건 공사의 건축주 측은 석면조사 없이 이미 상당 부분 철거공사를 진행한 상태였으므로, C이 2011. 9. 26. 이 사건 공사 현장에 갔을 때는 그 철거 전 구조 및 구체적 자재에 대하여 확인할 수 없는 상황이었다.

③ 이 경우 석면조사 및 관련 법령에 대한 전문성을 갖춘 C으로서는 건축물의 전체적인 구조를 파악하고 철거된 부분의 원래 재질, 규모 등을 확인하기 위해서라도 설계도면 등을 통한 예비조사를 하는 것이 필요하였다고 보인다.

바. 재량권의 일탈 - 남용 여부에 관한 판단

1) 피고가 원고에게 법 시행규칙 제143조의2 관련 [별표 20] 제2항 개별기준을 적용하여 허위보고서 작성 사유에 대하여 업무정지 3개월, 예비조사 의무위반 사유에 대하여 업무정지 1개월로 하되, 위 [별표 20] 제1항 일반기준 가목에 따라 무거운 처분기준 3월에 나머지 처분기준의 1/2인 0.5개월을 합산하여 3.5개월의 업무정지처분을 하였음은 앞서 본 바와 같다. 위 별표에 의한 업무정지처분의 기준은 법규명령이기는 하나 위 기간은 확정적인 것이 아니라 최고한도라고 할 것이다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 등 참조). 또한, 법 시행규칙 제143조 제2항은 위 별표 기준에 따라 행정처분을 할 때에는 처분의 상대방의 고의·과실 여부와 그 밖의 정상을 참작하여 행정처분을 감경하거나 가중할 수 있다고 정하고 있다. 따라서 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부는 법원의 심판대상이 된다고 할 것이다.

2) 이 사건에 관하여 보면, 위 인정사실 및 앞서 본 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 보고서에서 누락된 바닥재 부분에서 결과적으로 석면이 검출되지 않은 점 등 원고가 내세우는 정상들을 감안하더라도, 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

① 법 및 그 시행령, 시행규칙상 석면조사에 관한 규정은 매우 중요한 공익인 국민의 건강상 안전을 위한 석면조사의 의무화 및 석면조사 결과의 객관성·신뢰성 확보 등을 위한 것이다.

② 앞서 본 바와 같은 석면의 위험성에 비추어 보면, 원고가 행하는 석면조사업무는 공사 현장의 근로자뿐만 아니라 일반 국민의 건강에도 매우 중대한 영향을 미치는 업무이고, 행정청이 모든 철거공사를 관리·감독할 수 없는 것이 현실이어서 행정청의 감독 수단은 석면조사기관의 조사보고서에 주로 의존할 수밖에 없으므로, 위 조사보고서가 제대로 작성되는 것은 매우 중요한 의미를 갖게 된다.

그 원고의 직원인 C이 이 사건 건물부분의 천장재, 벽재, 바닥재를 조사하여, 그 중 일부가 석면 검사가 없는 상태에서 이미 철거되었음을 확인하였고, 바닥에는 아직도 석면 함유 여부가 의심되는 타일이 남아 있었음에도 불구하고, 예비조사를 제대로 하지 아니하고 앞서 본 바와 같이 허위로 이 사건 보고서를 작성한 것은, 석면조사기관의 공신력을 크게 훼손하고 그 조사결과의 객관성·신뢰성을 떨어뜨린 것이다. 그럼에도 불구하고 원고는 책임 회피에 급급한 모습을 보일 뿐, 그 잘못을 일부라도 인정하고 재발 방지를 다짐하는 태도를 보여주지는 않고 있다.

④ 비록 이 사건 보고서에서 누락된 바닥재 부분에서 결과적으로 석면이 검출되지 않았더라도, 석면의 치명적 위험성 및 국민의 건강상 안전을 담보해야 하는 석면조사 기관의 책무 등을 고려하면, 원고에 대하여 위법행위에 상응하는 책임을 묻지 않을 수 없다. 또한 C이 사후적으로 시료를 채취하여 분석한 타일과 그 이전에 이미 철거된 타일이 균질한 부분인지 분명하게 밝혀진 바 없기 때문에, 이미 철거된 타일의 석면 함유 여부 및 함량에 대해서는 정확히 알 수 없는 상황이기도 하다.

6국민의 건강상 안전이라는 중대한 공익을 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 진행하고 있는 계약의 이행이 곤란하여지고 직원들의 급여 지급도 어려워진다는 등의 경제적 손해가 있다고 하더라도, 이 사건 처분을 취소할 정도의 사유가 된다고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사여운국

판사권순민

2) 을 2호증의 2, 을 6호증의 각 기재. E은 진술서(갑 제9호증의 2)와 이 법정에서의 증언을 통하여 이 사건 건물부분의 천장 부분에 한하여 석면조사와 철거를 의뢰하였다고 진술하고 있으나, 석면이나 철거에 대한 전문지식이 전혀 없는 E이 석면 위험물질의 노출 가능성을 판단하여 스스로 석면조사 및 석면해체의 범위를 천장으로 한정하였다고 보기 어려운 점에 비추어, 최초 진술을 2호증의 2)이 보다 신빙성이 있는 것으로 보인다.

3) 을 7호증의 기재, 제1심 증인 C의 일부 증언.

4) 갑 2호증의 기재 및 영상.

5) 갑 11호증의 기재.

6) 갑 3호증의 기재 및 영상.

7) 흉부 외벽에 붙어있는 흉막이나 복부를 둘러싼 복막, 심장을 싸고 있는 심막 표면을 덮는 중피에 발생하는 악성 종양인데, 대부분 석면가루가 흉막에 쌓여 발병하는 종양으로 잠복기가 30년에 이르고 발병 후 1~2년 이내에 사망하는 치명적인 병이다.

8) 을 6호증의 기재.

9) 을 2호증의 1의 기재.

10) 한편 C과 D은, E이 D을 통하지 아니하고 C에게 직접 석면조사를 의뢰한 것처럼 꾸미려고 기도하기도 하였다(을 2호증의 1, 2, 을 3호증의 각 기재).

11) 제1심 증인 D의 일부 증언.

12) 갑 2호증 6쪽(이 사건 보고서)과 갑 3호증의 7쪽(이 사건 2차 보고서)을 비교해보면 그 차이가 확연히 드러난다.

13) 을 9호증의 기재 및 영상.

14) 을 2호증의 1, 을 6호증의 각 기재, 제1심 증인 D의 일부 증언.

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