[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 조○준 외 6인
청구인들의 대리인 법무법인 중앙
담당변호사 이범래 외 6인
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 조○준은 74세, 박○룡은 83세, 장○걸은 79세, 홍○표는 74세, 이○승은 74세, 최○용은 71세, 김○찬은 79세인바, 청구인들은 장차 80, 90세, 또는 그 이상까지의 삶을 누림에 있어서 행복하게 노후를 살아갈 권리가 헌법에 의하여 보장되어 있음에도 국민연금법 제6조가 국민연금의 가입대상을 18세 이상 60세 미만의 국민으로 제한함으로써 헌법 제10조의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복을 추구할 권리, 헌법 제11조 제1항의 평등원칙 및 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다는 이유로 위 법률조항의 위헌확인을 구하기 위하여 2000. 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 국민연금법 제6조(2000. 1. 12. 법률 제
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6164호로 개정된 것, 이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)이고 (청구인들은 65세까지 임의계속가입을 허용하는 법 제13조, 가입자의 종별에 관한 제8조 및 제10조도 심판대상으로 구하고 있으나 위 각 규정은 국민연금의 가입대상을 제한하는 것이 위헌이라는 청구취지와 직접적인 관련이 없으므로 제외하기로 한다), 이 사건 법률조항의 내용은 다음과 같다.
무원ㆍ군인 및 사립학교교직원 기타 대통령령으로 정하는 자를 제외한다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 국민연금제도는 국민이 노령 등으로 소득능력이 감퇴된 경우 안정된 생활을 할 수 있도록 국가가 운영하는 장기적인 소득보장제도이다. 그런데, 이 사건 법률조항은 국민연금의 가입대상을 60세 미만의 국민으로 제한함으로써 노후에 안정된 생활을 영위하고자 하는 국민의 욕구를 충족시키지 못하게 되어 결국 헌법 제10조에서 보장하고 있는 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해받게 된다.
(2) 나아가 60세 이상에 해당하는 국민으로서 소득능력이 있어 스스로 노후를 준비하기 위하여 국민연금에 가입하고자 하는 청구인들과 같은 국민들을 합리적 이유없이 차별하는 것으로 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다.
(3) 헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 하여 모든 국민이 인간의 존엄성에 상응하는 건
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강하고 문화적인 생활을 할 수 있는 권리를 보장하고, 같은 조 제2항은 “국가는 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”라고 규정하여 모든 국민에게 사회보장수급권을 보장하고 국가에 사회보장증진의무를 부과하고 있으므로 당연히 60세 이상 내지 65세 이상인 국민도 소득능력이 있을 때 스스로 노후를 준비하여 80, 90세 이상의 나이에도 인간의 존엄
성에 상응하는 건강하고 문화적인 생활을 할 수 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항이 국민연금의 가입대상을 60세 미만인 국민으로 제한하여 그와 같은 노후준비를 규제하는 것은 국가의 위와 같은 의무를 방임하는 것으로 위 헌법 조항에 위배된다.
나. 보건복지부장관의 의견요지
(1) 국민연금을 포함한 공적연금의 기본적 기능은 노후의 적절한 소득보장에 있다. 이를 위하여 비노후 시기에 일정한 보험료 납부 등의 기여를 통해 노후의 소득보장을 위한 재원을 마련한 후 노후가 되었을 때 가입기간, 기여도 및 소득수준 등을 반영하여 적정 수준의 연금을 지급하는 것이기 때문에 노후와 비노후를 구분하는 특정연령에 대한 정책적 결정이 요구된다. 입법자가 국민연금의 가입대상 연령을 18세 이상 60세 미만으로 정한 것은 우리의 경제적, 사회적, 문화적인 제반 여건과 평균수명, 정년퇴직연령, 국제노동기구협약(ILO) 및 외국의 입법례 등을 종합적으로 고려하여 내린 정책적 결단이다.
(2) 국민연금가입연령의 상한을 결정함에 있어서 가장 먼저 고려해야될 사항은 정년퇴직연령이다. 정년퇴직연령은 일반적으로 보험료 납부능력이 소멸하고 급여수급이 시작되어야 하는 전환시
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점이기 때문이다. 현재 우리나라의 경우 일반적인 정년퇴직연령은 대략 55세에서 65세 사이이고, 실제 60세 이상의 노령인구 중 경제활동인구가 20%～30%에 불과하며, 60세 전ㆍ후의 시기는 연금의 수급연령인 점등을 고려하면, 국민연금의 가입연령을 60세 미만으로 제한하고 있는 것은 국민연금제도를 합리적으로 운영하기 위한 적절한 조치이다.
(3) 국민연금가입연령의 상한을 결정함에 있어 고려해야될 다른 하나는 연금수급기간을 결정하는 국민의 평균수명(기대여명)이다. 2000년 현재 우리나라 국민의 평균추정수명이 74.9세 정도임을 고려할 때, 60세 이상의 국민이 연금에 가입하더라도 실제로 연금급여를 받을 수 있는 기간은 지나치게 짧게 되어 노후의 소득보장이라는 연금제도의 취지를 살리지 못하게 된다.
(4) 일정기간 이상 기여를 하고 그에 대한 권리로서 연금수급권이 보장되는 공적연금체계에서는 제도 시행초기에 이미 고령인 노인세대를 연금제도에서 제외시키는 것은 불가피하다. 이에 연금제도에 편입되지 못한 노인세대를 위하여 노인복지법에 의한 경로연금을 지급하고 있으며, 국민기초생활보장법에 근거한 생계급여 및 각종 급여를 행하여 노인의 생활을 보호하고 있으므로 청구인들이 국민연금제도에의 가입이 제한된다고 하더라도 헌법에 위반되지 않는다.
3. 판 단
가. 노인에 대한 국가의 보호의무와 국민연금제도
의학의 발달과 삶의 질이 향상됨으로써 평균수명이 연장되어 노인 인구의 비율이 높아지고 있는 반면, 대가족제도가 해체되어
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핵가족화하고 젊은 세대들의 부양의식이 저하되면서 사회와 가족으로부터 소외되는 노인이 증가되어 노인의 부양과 보호가 국가적인 과제가 되었다.
우리 헌법 제34조 제1항ㆍ2항은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다고 규정하고 여러 가지 “사회적 기본권”을 폭 넓게 규정함으로써 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족시켜 건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것이 국가의 책무라고 하는 사회국가원리를 헌법적으로 수용하면서, 특히 제34조 제4항은 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.” 제5항은 “신체장애자 및 질병ㆍ노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다”고 각 규정함으로써 생활능력이 없는 국민(노약자)에 대한 국가의 보호의무와 노약자에 대한 복지증진의무를 명시하고 있다.
이에 따라 국민기초생활보장법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성할 목적으로(제1조) 생계급여외에도 수급자의 필요에 따라 주거, 의료, 교육, 해산, 장제 및 자활급여를 한다고 규정하는 한편(제7조) 그 급여의 수준은 “건강하고 문화적인 최저생활”을 유지할 수 있는 것이어야 한다고 규정하여(제4조 제1항), 생활능력이 없는 국민(노약자)에 대한 보호를 행하고 있으며, 노인복지법(1997. 8. 22. 법률 제5359호로 전면 개정된 것)은 노인의 건강을 유지하고 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지증진에 기여함을 목적으로(법 제1조) 저소득 노인층에 대한 경노연금
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지급, 건강진단, 공공시설 등의 무료이용 및 노인복지시설(의료, 주거, 여가)을 설치하고 이를 이용하도록 하여 노인의 생활안정, 보건 및 복지를 시행하게 하고 있다.
한편, 이와 더불어 입법자는 국민의 노후의 생활안정과 복지증진에 기여할 목적으로 노령의 국민에 대하여 연금급여를 실시하기 위한 국민연금제도를 도입하였다(국민연금법 제1조).
현행 국민연금제도는 그 가입여부, 보험관계의 내용 등을 계약자유의 원칙에 의하여 정할 수 있는 사보험(私保險)과는 달리 노령, 폐질 또는 사망과 같은 사회적 위험에 대하여 그 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 대량적으로 분산시킴으로써 그 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종으로, 일정한 범위에 있어서 보험가입이 강제되고, 보험관계의 내용이 법률에 의하여 정하여 지며, 사용자 또는 국가가 보험비용의 일부를 부담하고, 보험료를 강제징수할 수 있는 등 보험원리에 부양원리가 결합된 공적보험제도이다.
나. 국민연금가입대상 제한의 근거(이유)
우리나라의 국민연금제도는 국민의 자기 기여를 전제로 하지 않는 무갹출(無醵出) 연금제도와는 달리 가입자의 보험료 갹출을 원인으로 하여 연금을 지급하는 사회보험방식의 연금제도로서 가입대상을 18세 이상 60세 미만의 국민으로 제한하고 있는데, 이는 다음과 같은 연금제도의 운영원리 내지 속성에서 기인한다고 보인다.
첫째, 국민연금제도는 가입자가 노령, 장애, 사망과 같은 사회적 위험에 대비하여 위와 같은 위험이 발생하기 전에 보험료를 납입하고 위험이 현실화했을 때, 연금급여를 받음으로써 소득을
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보장받는 사회보험제도이다. 국민연금제도는 위와 같은 보험의 원리에 입각하여 운영되기 때문에 노령으로 이미 소득능력의 상실ㆍ감소라는 사회적 위험이 현실화된 경우에는 국가의 사회보장 내지 보호의무가 발생하는 것은 별론으로 하더라도 국민연금에의 가입은 제한된다고 할 것이다.
둘째, 국민연금제도는 자기 기여를 전제로 하지 않고, 국가로부터 소득을 보장받는 순수한 사회부조(社會扶助)형 사회보장제도가 아니라, 가입자의 보험료를 재원으로 하여 가입기간, 기여도 및 소득수준 등을 고려하여 소득을 보장받는 사회보험제도이다. 이에 따라 소득활동이 가능한 시기까지는 보험료를 납부하고, 노령으로 소득능력이 상실ㆍ감소하는 시기부터는 연금급여를 받게 하는 것이므로 연금제도의 가입은 보험료 부담능력이 있는 경제활동이 가능한 시기의 국민으로 제한된다(실제 소득의 유무는 불문하고, 일시적으로 소득이 없더라도 가입이 강제된다).
현재 우리나라의 경우 변호사, 의사 등 전문분야종사자의 퇴직연령은 65세 이상까지도 인정되지만, 일반 사무직, 노무직 종사자의 퇴직연령은 60세 미만이다. 예를 들면, 공무원은 60세 전ㆍ후, 정부출연기관 등 공공기관의 종사자는 보통 55세부터 60세 사이, 민간기업 종사자는 55세 정도로 퇴직연령은 대략 55세에서 65세 사이이다. 따라서 60세 이상의 국민 중, 경제활동에 참여하는 국민은 소수에 지나지 않을 것이고, 경제활동에 참여한다고 하더라도 단기간에 그치게 될 것이 예상된다. 그렇다면 60세 이후의 대다수 국민은 소득활동이 중단되거나 축소되는 계층이므로 이 때부터는 연금급여를 받아야할 시기라고 보아야 할 것이고 이에 따
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라연금가입도 그 때까지로 제한되는 것이 옳다. 다만, 연금급여개시연령과 연금가입연령상한이 반드시 일치해야되는 것은 아니지만, 연금급여개시연령 이상의 국민은 소득보장을 받아야할 대상이기 때문에 국민연금제도에 가입한다는 것은 노후의 소득보장이라는 국민연금제도의 취지에 부합하지 않는다.
나아가 국민연금제도는 개개인의 특수한 사정이나 선택에 따라 그 가입 및 내용이 정해지
는 사보험(私保險)이 아니라 연금관계의 내용이 법률에 의하여 강제되거나 확정되는 공적보험(公的保險)이기 때문에 입법자는 연금급여개시연령 및 가입연령을 결정함에 있어서는 국민의 정년퇴직연령, 경제활동연령과 여러 가지 사회정책적인 고려를 통하여 획일적으로 정할 필요가 있다. 우리나라와 같이 보험료 납입을 전제로 하는 공적연금제도를 실시하고 있는 영국, 독일, 일본, 미국등 외국도 연금제도의 구체적인 내용은 상이하지만 가입대상을 경제활동연령기인 18세 이상 60세(또는 65세) 미만인 자로 제한하고 있다.
셋째, 국민연금에의 가입은 국민의 평균수명(기대여명)에 의하여도 간접적으로 영향을 받는다. 노령연금은 종신연금이고 연금재정은 일정한 한계가 있기 때문에 연금의 급여시기와 급여수준은 상당부분 국민의 평균수명에 의존하게 된다. 통계청 작성의 2000년 ‘한국의 사회지표’에 의하면, 2000년 12. 현재 우리나라 국민의 평균추정수명은 74.9세(남자 71.0세, 여자 78.06세)이고, 국민의 평균적인 퇴직연령은 대략 60세이다. 띠라서 퇴직 후 연금혜택을 받을 수 있는 기간을 고려하면 향후 평균수명이 지속적으로 연장된다는 점을 감안하더라도 60세를 전ㆍ후한 시기를 연금급여 및
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연금가입상한으로 정할 필요성이 있다.
넷째, 국민연금제도 시행초기단계에서는 고령자의 국민연금가입의 제한이 현실적으로 불가피한 면이 있다. 현재 국민연금의 최소 가입연한은 10년이다(국민연금법 제56조 참조). 만약 10년에 이르지 못하고 가입자격이 상실되는 경우에는 납부한 보험금에 정기예금이자를 합한 반환일시금을 지급하도록 되어 있는데(같은 법 제67조 및 같은 법 시행령 제44조 제1항), 60세 이상의 노령자가 국민연금에 가입하게 되면, 장차 최소 가입연한 동안 경제활동이 가능하다는 전제하에 보험료 납입이 이루어져야 한다. 그런데 위에서 본 바와 같이 65세 이
상의 우리 국민 중 경제활동인구비율 및 평균수명을 고려할 때 보험료 최소 납입기간을 채우지 못하거나 채우더라도 기대여명이 얼마 남지 아니하여 실제로 노령연금을 수급할 수 있는 기간은 매우 짧게 되고, 경우에 따라서는 유족에게만 연금혜택이 돌아가게 되는데 이는 국민연금제도가 지향하는 노후소득보장이라는 제도의 기본적 취지에 부합되지 않고 제도 자체가 왜곡될 우려가 있다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌여부
(1) 평등원칙 위반여부
국민연금제도는 국민의 노령ㆍ폐질 또는 사망과 같은 사회적 위험에 대비하기 위한 것으로 위와 같은 위험이 발생한 때에 그 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 분산시킴으로써 그 구제를 도모하는 보험원리에 사회적 부양원리가 결합된 공적보험제도이다. 따라서 국민연금의 가입대상, 가입기간, 보험료, 연금수급자격 및 급여수준 등을 구체적으로 어떻게 정할 것인가는 국민의 소득
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수준, 경제활동연령, 정년퇴직연령, 평균수명, 연금재정 등 여러 가지 사회적, 경제적 사정을 참작하여 입법자가 폭넓게 그의 형성재량으로 결정할 수 있는 사항이라고 할 것이고, 그 결정이 명백히 자의적인 것으로서 입법재량을 벗어나지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
그런데 앞서 본 바와 같이 현재 우리나라 국민의 일반적 퇴직연령은 60세 전ㆍ후이고, 2000년 현재 우리나라 국민의 평균추정수명은 74.9세이며, 60세 이상의 국민 중, 경제활동에
참가하고 있는 국민은 20%～30%에 불과하다. 따라서 우리나라 국민의 60세 전ㆍ후 시기는 소득활동이 중단되거나 축소됨으로써 연금급여가 개시되어 소득보장을 받아야 하는 때이다. 한편, 60세 이상의 국민에게 국민연금제도의 가입이 허용된다고 하더라도 대다수는 보험료 부담능력이 없거나 있더라도 최소가입연한을 충족하기가 쉽지 아니하고, 최소가입연한을 충족하더라도 연금혜택을 받을 수 있는 기간은 기대여명에 비추어 단기간에 그치게 될 것으로 예상된다. 따라서 이미 노령기에 접어든 60세 이상의 국민에게 연금제도 가입을 허용하는 것은 노후의 소득보장이라는 제도의 입법취지에 부합하지 않는다.
그렇다면 국민연금의 가입대상을 경제활동이 가능한 18세 이상 60세 미만의 국민으로 제한하고 있는 이 사건 법률조항은 국민연금제도를 입법취지에 따라 합리적으로 운영하기 위한 것으로 보여지고 입법자가 60세 미만의 국민에 비하여 자의적으로 청구인들을 불합리하게 차별대우함으로써 헌법상의 평등원칙을 침해한다고 볼 수 없다.
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(2) 인간다운 생활을 할 권리 등 침해여부
모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 생활능력이 없는 국민(노약자)을 보호할 의무가 있다는 헌법 제34조는 입법부와 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침 즉 행위규범으로서 작용하지만, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지의 여부를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 것이다. 그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하
기 위한 헌법적인 의무를 다하였는지 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(1997. 5. 29. 94헌마33 판례집 9-1, 543, 552-553 참조).
국민의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하기 위하여 국가가 시행하는 사회보장의 방법에는, 국민 스스로의 기여를 기초로 생활의 여러 가지 위험에 대비하도록 하는 “사회보험”과 국민의 자기기여를 전제로 하지 않고 국가가 순수한 사회정책적 목적에서 지급하는 “사회부조”의 방법 등이 있다. 그런데 현행 국민연금법상의 연금제도는 자기 기여를 전제로 하는 사회보험의 전형적인 한
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형태이다. 그렇다면, 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지 여부는 국민연금제도와 같은 사회보험에 의한 소득보장제도만으로 판단하여서는 아니되고, 사회부조의 방식에 의하여 행하여지는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준을 가지고 판단하여야 할 것이다.
그런데 보건복지부에 대한 사실조회회신에 의하면, 2000년도를 기준으로 최저생계비 이하의 저소득층에 대하여는 1인당 최고 월 286,000원의 생계급여가 지급되는 외에 주거, 의료, 교육, 해산, 장제, 자활급여가 수급자의 소득에 따라 무료로 또는 할인하여 지급되고 있으며, 교육세, 주민세, 텔레비전시청료 등 각종 조세 및 부담이 면제되고, 이에 더하여 국민기초생활보장법상의 급여를 받는 80세 이상의 노인에게는 노인복지법의 경로연금으로 1인당 월 50,000원이, 65세부터 79세까지의 노인에 대하여는 1인당 월 40,000원이, 국민기초생활보장법상의 수급자가 아니더라도 월 평균 403,000원 이하의 저소득 노인(1933. 7. 1. 이전출생한
자)에 대하여는 1인당 월 30,000원이 각 지급되고 있으며, 65세 이상 전체노인에게는 운송시설 및 공공시설을 무료로 또는 이용요금을 할인하여 이용할 수 있도록 경노우대조치가 행하여지고 있고, 또한 주거시설, 요양시설, 여가시설을 무료로 또는 실비로 이용할 수 있도록 제공하고 있다(2000년도 도시 1인 가구의 월 최저생계비는 333,731원이다).
그렇다면 위와 같은 각종 급여 및 부담의 면제, 시설제공 등으로 인한 노인들의 생활여건에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 청구인들과 같은 노인들의 국민연금가입을 제한하고 있다고 하더
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라도 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵고 따라서 청구인들이 국민연금제도에서 제외되었다는 사실만으로 곧 그것이 헌법에 위반된다거나 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권이나 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것이라고는 볼 수 없다 할 것이다
4. 결 론
그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 청구인들의 이 사건 심판청구를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철 한대현 하경철 김영일 권 성
김효종 김경일(주심) 송인준 주선회
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