소송대리인 변호사 남광순

소송대리인 법무법인 서울중앙

담당변호사 양정숙

소송복대리인 변호사 구연경

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

이 부분에 관하여 이 법원이 적을 이유는, ① 제1심 판결문 제2면 제15행 중 "사용허가를"을 "사용허가(이하 '이 사건 종전 허가'라 한다)를"로 고치고, ② 제2면 제 18행 중 "C 등이 받은 위"를 "이 사건"으로 고치며, ③ 제2면 제19행 중 "별도로" 다음에 "2017. 8. 16."을 추가하고, ④ 제3면의 각주 1) 중 "1목록"을 "2목록"으로 고치며, ⑤ 제3면 제4행 중 "농업생산기본시설"을 "농업생산기반시설"로 고치고, ⑥ 제3면 제16, 17행을 "[인정 근거] 갑 제1 내지 4, 6 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제3 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지"로 고치는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해당 부분(제1심 판결문 제2면 제6행부터 제3면 제17행까지)의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 본안전 항변에 대한 판단

이 부분에 관하여 이 법원이 적을 이유는, 제1심 판결문 제5면 제11행 중 "하였으나," 다음에 "합리적으로 예상할 수 있는 기간을 도과하여 장기간 의사결정을 보류함으로써 원고가 거부처분을 받은 경우와 마찬가지로 원고의 권리 또는 법률상 보호되는 이익이 침해되었다고 보이므로"를 추가하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해당 부분 (제1심 판결문 제3면 제19행부터 제6면 제8행까지)의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

3. 본안에 대한 판단

가. 원고 주장의 요지

다음과 같은 점에서 이 이 사건 보류처분에는 사실오인이나 신뢰보호의 원칙, 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다.

1) 원고가 파주시 D 대 654㎡ 등 6필지 지상에서 운영하려는 재활용품 선별장(이하 '이 사건 선별장'이라 한다)은 재활용품을 수거하여 온 당일에 곧바로 선별작업을 한 후 바로 파주시 환경관리센터에 입고시키는 방식으로 운영되므로, 오수나 악취와는 무관한 시설일 뿐만 아니라, 이 사건 선별장 주변에는 민가가 전혀 없다. 또한, 이 사건 토지를 이용하여 영농하는 사람이 거의 없고, 통행량도 드물며, 이 사건 선별장에 출입할 작업차량의 운행 횟수가 많지 않으므로, 이 사건 선별장에 출입할 작업차량이 영농에 지장을 준다거나 인근 주민들의 안전을 위협할 우려가 없다. 민원을 제기하였다는 J동 마을 주민들은 원고가 이 사건 토지를 이용하여도 별다른 피해가 없음에도 원고에게 거액의 돈을 요구하려는 의도로 거짓 민원을 제기하고 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 신청을 허가하더라도 분쟁유발 또는 민원발생 우려가 현저할 것으로 보기 어려운데도, 피고는 사실을 오인하여 이 사건 보류처분을 한 것이다.

2) 원고는, 피고가 주장하는 마을 주민들의 민원이 발생하기 전부터 이 사건 종전허가의 명의변경을 신청하려고 하였는데, 당시 피고의 직원이 '어차피 2025년까지 허가가 나 있으니까 그때 가서 하면 되고 지금 할 필요가 없다'는 취지로 말하였고, 피고는 파주시 K 구거 913㎡ 중 155㎡에 관하여는 원고에게 '진출입로 및 배수관매설'을 사용목적으로 한 목적 외 사용을 허가하기도 하였기에, 원고는 이를 믿고 위 신청을 미루고 있었을 뿐이다. 따라서 피고가 그 후에 마을 주민들의 민원이 발생하였다는 것만을 이유로 이 사건 보류처분을 하는 것은 신뢰보호 원칙에 반한다.

3) 이 사건 선별장 부지의 전 소유자였던 C 등은 10년 전에 이 사건 종전 허가를 받았을 뿐 아니라 피고와 사이에 2025년까지 사용할 수 있는 임대차계약도 체결하였다. 그런데 종전토지와 이 사건 토지는 대부분 중복되고, 원고의 사용 목적은 C 등의 사용 목적과 다르지 않음에도, 피고가 유독 이 사건 신청에 대해서만 보류처분을 하는 것은 평등의 원칙 내지 자기구속의 원칙에 반한다.

4) 원고는 이미 파주시장과 재활용품 선별장 민간업체 계약을 체결하였고, 만약 원고가 이 사건 토지를 사용할 수 없게 되면 막대한 자금을 투입한 사업의 존폐가 문제될 정도로 피해가 크다. 피고가 부당한 사익을 추구하는 일부 주민들의 민원을 이유로 이 사건 보류처분을 한 것은 공익과 사익의 비교형량을 정당하게 하지 아니하여 비례의 원칙을 위반한 것이다.

나. 관련 법령

별지2 기재와 같다.

다. 이 사건 보류처분의 위법 여부

1) 관련 법리

가) 농어촌정비법 제18조 제3항은 누구든지 자연재해로 인한 피해의 방지 및 인명구조를 위하여 긴급한 조치가 필요한 경우 등 정당한 사유 없이 농업생산기반시설을 불법으로 점용하거나 사용하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 농어촌정비법 제23조 및 같은 법 시행령 제31조는, 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설을 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 목적 외 사용의 사유, 대상, 내용 · 방법 및 기간 등이 포함된 사용신청서를 한국농어촌공사에 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 관련 조항의 규정 형식, 문언 등에 비추어 볼 때, 피고가 농업생산기 반시설의 목적 외 사용을 승인하는 것은 신청인에게 당초 그 점용 또는 사용이 금지된 농업생산기반시설을 본래 목적 외의 목적으로 사용할 수 있도록 권한을 부여하는 처분으로서, 허가권자가 신청인의 적격성, 목적 외 사용의 목적, 공익상의 영향 등을 참작하여 승인 여부를 결정하는 재량행위에 해당한다.

나) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 고려하여 법원은 독자적인 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈 · 남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈 · 남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 자가 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두63986 판결 등 참조). 한편, 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 그리고 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 참조).

2) 인정사실

가) 이 사건 토지는 별지3. 구적도(이하 '구적도'라 한다) 중 빗금으로 표시된 부분들인바, 그 지목은 각각 구거, 도로와 임야이지만 모두 현황도로로 사용되고 있고, 구적도 중 붉은 점선으로 표시된 도로 부분(이하 '이 사건 도로'라 한다)의 일부이거나 이와 맞닿아 있다. 이 사건 토지 주위에는 논밭, 양계사 3개동, 양계관리사 내지 주택용도의 건물 1개동, 비닐하우스 1동 등이 있다.

나) 이 사건 도로의 서쪽으로는 경사가 있는 비탈면이 접하고 있고, 이 사건 도로의 폭은 약 3~3.2m로서 차량 2대가 나란히 통행하기는 어려운 정도이다. 다만, 차량 교행을 위해 한 대의 차량이 피할 수 있는 공간(구적도에 표시된 도로피양지 1 내지 3)이 있긴 하나, 2019. 11. 12.(현장검증 기일) 11시경부터 약 20분 동안 쌍방향에서 모두 6대의 차량이 이 사건 도로를 지나갔다.

다) 2017. 7. 14. 이 사건 선별장 공사를 위해 출입하던 레미콘 차량이 이 사건 도로를 지나가던 중 논으로 굴러 농작물 피해 및 농수로가 파손되는 사고가 발생한 바 있다.

라) 원고는 2017. 8. 18. 파주시장으로부터 파주시 K 구거 913㎡ 중 155㎡에 관하여 '진출입로 및 배수관매설'을 사용목적으로, 사용기간을 2017. 8. 18.부터 2027. 8. 17.까지로 하는 농업생산기반시설 목적 외 사용허가를 받았다.

마) 원고는 2018. 12.경부터 파주시 Y에 임시작업장을 마련하여 재활용품 선별을 하고 있는바, 현재 이 사건 선별장에서는 재활용품 선별 작업이 이루어지고 있지 않다. 이 사건 선별장이 운영되던 당시 원고는 새벽 4시 정도부터 오후 1시 정도까지 차량을 운행하였고, 2018. 8. 20. 기준 하루 통행량은 1톤 내지 5톤 트럭 18대 정도였다.

바) J동 주민들의 민원 제기 관련

(1) J동 주민들 중 일부는 2017. 5.경부터 트랙터 등을 이 사건 도로 곳곳에 주차하는 방법으로 이 사건 선별장 공사를 위한 차량의 통행을 방해하였고, 이 사건 선별장 건립에 반대하는 취지를 담은 현수막을 설치하였다. 이에 J동 주민들이 이 사건 선별장의 설치에 집단으로 반발하고 있다는 기사가 각종 언론에 게재되기 시작하였다.

(2) 2017. 7. 24.경에는 파주시청 앞에서 이 사건 선별장 설치를 반대하는 집회가 열렸는데, 당시 모인 100여명의 주민들은 '해당 지역이 온천지구로 지정되었다가 해제된 지역으로 관광자원이 풍부하여 성장가능성이 있는 지역이고, 협소한 농로에 생활폐기물 차량이 왕래하면 주민들 안전을 위협할 수 있다. 관련 업체가 피고 소유의 토지를 인허가 없이 불법으로 타설한 불법사항이 있다.'라는 취지로 주장했다.

(3) 파주시 측은 2017. 7. 28. J동 주민들과 만나 이 사건 선별장 설치에 관하여 대화하였는데, 당시 주민들은 '선별장이 들어서는 지역은 맹지로 현재 농로를 도로로 인정하는 것은 적법하지 않고, 업체가 사용하기로 한 도로도 1990년대 초 J동 주민들과 협의로 O 종중회원들이 각출해 만든 농로이므로 청소 차량 통행은 불가하다'는 취지로 주장했다.

(4) J동 주민 50여 명은 2017. 8. 7.경에도 이 사건 선별장의 설치를 반대하는 집회를 개최하였고, 이에 파주시 측은 의혹이 해소될 때까지 이 사건 선별장에 대한 일체의 행정절차를 보류하겠다는 견해를 밝혔다.

(5) 파주시장은 2017. 9. 21.경 원고에게 주민들과의 간담회 민원사항을 전달했고, 국민신문고 등을 통해 민원이 접수되자, 그에 관해 2017. 10. 27. 피고 등에게 검토의견을 요청했다. 이에 피고의 파주·고양지사장은 2017. 10. 30. 파주시장에게 '원고가 진출입을 목적으로 사용허가를 신청하였으나 사용허가 시 분쟁유발 또는 민원발생 우려가 현저할 것으로 판단되어 민원이 해결될 때까지 사용허가 승인을 보류했다'는 내용의 공문을 보냈다.

(6) 한편 원고는 J동 주민들 7명을 일반교통방해, 공갈미수, 업무방해의 혐의로 고소하였는데, 2019. 7. 18. 그중 2명에 대하여 일반교통방해 및 업무방해의 피의사실이 인정되어 기소유예 처분이 내려졌고, 나머지 주민들에 대하여는 모두 혐의없음의 불기소처분이 내려졌다(이하 '이 사건 불기소처분'이라 한다). 다만, 그 불기소 이유에는 '일부 피의자들이 원고에게 마을발전기금을 제공하는 협상안을 신속하게 이행하지 않을 경우 집회를 열고 민원을 제기할 것이라며 위 협상안의 이행을 촉구한 사실 자체는 인정된다'는 취지가 설시되어 있다.

[인정 근거] 갑 제5, 12, 14 내지 17, 24, 25호증, 을 제6 내지 17호증의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

3) 판단

위 인정사실과 앞서 든 증거, 갑 제22호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들이나 들고 있는 사정만으로는 피고가 이 사건 보류처분을 함에 있어 재량권 행사의 기초가 되는 사실을 오인하였다거나 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙이나 비례의 원칙을 위반하는 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 자료가 없다.

가) 사실오인 여부

(1) 이 사건 지침에서는 농업생산기반시설 목적 외 사용 허가에 관하여는 관계 법령 및 피고의 정관에서 정하는 것을 제외하고는 이 사건 지침에 따르도록 하면서 (제3조), '신청자의 목적 외 사용으로 분쟁유발 또는 민원 발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 시설 관리자가 판단하는 경우' 사용허가를 할 수 없다고 규정하고 있는데(제6조 제1항 제7호), J동 주민들은 이 사건 보류처분이 있던 2017. 9.경 이 사건 선별장이 주변 환경이나 주민 안전에 미치는 영향, 관련 절차가 적법하게 이뤄졌는 지에 대한 의구심 등에 기초하여 이 사건 선별장의 설치 및 운영에 강력히 반대하고 있었다.

(2) 이 사건 도로의 동쪽 경계에 피양지 3곳(이 사건 토지에 포함되어 있다)이 설치되어 있으므로, 이들 피양지를 잘 이용하면 5톤 트럭 2대가 교행하는 것도 불가능하지는 않다고 보이나, 피양지에 이르기까지 짧지 않은 구간을 한 대가 후진하여야만 교행이 가능한 점, 이 사건 도로의 서쪽에는 경사가 있는 비탈이 접하고 있어 피할 공간이 거의 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 선별장 운영에 필요한 대형 차량의 출입을 위해 이 사건 토지를 사용하게 할 경우 그로 인하여 이 사건 도로에서의 교통사고 발생 위험성이 상당히 높아질 것으로 추단된다. 실제로 2017. 7.경 이 사건 선별장 공사 중 레미콘 차량이 이 사건 도로를 지나가다가 논으로 굴러 농작물 피해 및 동수로가 파손되는 사고가 발생하기도 하였다. 또한 이 사건 선별장 운영에 필요한 대형 차량의 출입은 농업생산기반시설인 농로의 본래 목적인 영농활동을 위한 농기계 통행에도 방해가 될 것으로 보인다.

(3) 따라서 J동 주민들이 제기한 위와 같은 민원이 근거가 없다고 보기 어렵고, 피고가 이 사건 신청을 허가할 경우 분쟁을 유발하거나 민원이 발생할 우려가 현저할 것으로 판단한 것에 사실오인이 있었다고 보기 어렵다.

(4) 이 사건 불기소처분에서 J동 주민들 중 일부가 원고에게 마을발전기금을 제공하지 않을 경우 관할관청에 민원을 제기하겠다는 취지로 발언한 사실이 인정되기는 하였으나, 위 사실만으로는 원고의 주장처럼 J동 주민들이 처음부터 원고로부터 돈을 받아낼 목적으로 이유 없는 반대 민원을 제기하였다고 볼 수는 없다. 오히려 앞서 본 바와 같이 J동 주민들의 민원 제기와 반대집회는 2017. 5.경부터 진행되었고, 그 후 주민들과 원고 사이의 협상이 진행되면서 비로소 마을발전기금 제공 등이 협상안의 하나로 논의된 것으로 보이는바, 위와 같은 분쟁 해결을 위한 협상 과정에서 마을발전기금 등의 요구가 있었다는 사정만으로 위 주민들의 민원이 실제로는 아무런 근거가 없었다거나 이 사건 신청을 허가할 경우 분쟁유발 또는 민원 발생의 우려가 현저하다고 본 피고의 판단이 잘못되었다고 볼 수는 없다.

나) 신뢰보호 원칙 등 위반 여부

(1) 종전토지와 이 사건 토지는 그 중 5필지가 중복되고, 이 사건 종전 허가상의 사용목적과 이 사건 신청의 사용목적이 유사한 측면이 있으나, 이 사건 종전 허가의 대상인 종전토지와 이 사건 토지가 완전히 일치하는 것이 아니고, C 등이 원고처럼 대형 차량이 하루에도 여러 번 드나드는 사업장의 진입로로 사용하기 위해 이 사건 종전 허가를 받았다고 볼 만한 자료도 없으므로, 단지 피고가 이 사건 선별장 부지의 전 소유자였던 C 등에게 이 사건 종전 허가를 해 준 바 있다는 사정만 가지고 피고의 이 사건 보류처분이 평등의 원칙에 반한다고 보기 어렵다.

(2) 피고의 이 사건 종전 허가는 원고가 아닌 C 등에게 한 것이므로, 위 종전 허가를 두고 피고가 원고에게 이 사건 신청과 관련한 어떠한 공적인 견해를 표명한 것으로 보기 어렵다. 또한 원고가 2017. 8. 18. 이미 파주시 K 구거 중 일부에 대한 목적 외 사용 허가를 받았으나, 그 처분청은 파주시장이지 피고가 아니고, 그 사용허가의 목적물도 원고의 이 사건 신청의 목적물과는 다르므로, 원고의 이 사건 신청에 대한 피고의 공적인 견해 표명이 있었다거나 이 사건 신청과 관련하여 어떠한 행정관행이 성립되었다고 볼 수도 없다.

(3) 원고는 이 사건 종전 허가의 명의변경 신청과 관련하여 피고의 직원이 '어차피 허가가 나 있으니까 지금 할 필요가 없다'고 말하였다고 주장하나, 갑 제13호증의 기재만으로는 위 사실을 인정하기에 부족하다. 설령 피고의 직원이 그러한 말을 했었다고 하더라도, 이는 공적 견해의 표명을 구하는 정식의 서면질의 등을 하지 아니한 채 피고의 직원이 상담에 응하여 안내한 것에 불과해 보이고, 이 사건 신청은 위 명의변경 신청과는 그 신청 대상과 내용을 달리하는 것이어서, 피고의 직원이 한 위 말을 이 사건 신청과 관련한 공적인 견해표명으로 보기도 어렵다. 나아가 농어촌정비 법령이나 이 사건 지침 등에 농업생산기반시설의 목적 외 사용 허가의 수허가자 명의 변경 등에 관한 규정이 있는 것도 아니다.

(4) 또한 파주시장이 원고와 재활용품 선별장 민간업체 계약을 맺었다고 하여 그와 별개의 행정청인 피고가 이 사건 토지에 대한 목적 외 사용 허가에 관해 공적인 견해를 밝혔다고 볼 수도 없다.

(5) 원고가 이 사건 토지의 목적 외 사용 허가를 신청한 이유는 이 사건 선별장의 진입로 확보를 위한 것이어서, 그 허가가 거부될 경우 위 선별장 사업에 영향을 미칠 것으로 보이기는 한다. 그러나 원고는 이미 다른 토지를 임대하여 재활용품 선별사업을 영위하고 있으므로, 이 사건 신청이 받아들여지지 않는다고 하여 위 사업이 존폐의 위기에 놓인다고 보기 어렵다.

(6) 또한 앞서 본 바와 같은 이 사건 토지의 형상과 이용 상황, 주민들의 민원 내용, 이 사건 신청의 목적 외 사용 내용과 방법 등에 비추어 볼 때, 피고의 이 사건 보류처분이 현저히 불합리하다거나 상반되는 이익이나 가치와 비교하여 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보이지 않는다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 한다.

판사 박선준

판사 한소영

/>

/>

/>

/>

/>