2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 충남 당진군 B을 소재지로 하는 등록번호 C로 등록된 광구[광업지적 : 풍도 68호 전단위, 광종명 : 규사, 면적 : 274ha(약 2,740,000m)]의 공동광업권자이고, 피고는 공유수면관리법 제5조, 제20조, 동법 시행령 제24조에 의하여 국토해양부장관으로부터 위 광구 일대의 공유수면에 대한 점 · 사용허가 권한을 위임받은 자이다. 나. 원고는 2008. 3. 17. 위 광구 중 D부터 E까지, F부터 G까지의 공유수면 면적 25,000m(이하 '이 사건 공유수면'이라 한다.)에서 규사 150,000m를 채취하는 사업(이하 '이 사건 규사채취사업'이라 한다.)을 하기 위하여, 다른 공동광업권자의 동의를 얻어 피고에게 이 사건 공유수면에 대한 점 · 사용허가를 신청하였다.다. 피고는 원고로부터 위 신청을 받은 후, 국토해양부 연안계획과, 국립수산과학원 해역이용영향평가센터, 당진군, 국립수산과학원 서산수산사무소 등 관계기관과의 협의를 거쳐, 2008. 4. 16. 원고의 공유수면 점·사용허가신청에 대하여 다음과 같은 이유로 불허가 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다.)을 하였다.

신청해역은 대산항 항계 안으로서, 대산항 HI, 항로 및 J, K 정박지 등 항만시설에 바로 인접하여 있으며, 대산항은 울산, 여천항에 이은 국내 3대 위험물 취급항만으로서 연간 국내외를 운항하는 5,300여 척의 중대형 선박이 4,300만 톤의 원유, 석유화학 제품을 운송하고 있음. 이러한 대산항의 특성상 항로와 정박지에 바로 인접한 항계 안에서 규사를 채취하는 것은 수시로 입출항하는 위험물 운반선의 안전사고 위험성을 크게 높이고 항만운영에 지장을 초래할 수 있음 외곽 방파제가 없어 먼바다와 바로 연결된 대산항은 항계에 인접한 해저 모래언덕인 장안퇴 27km 중 10km(해저에 폭 0.22 ~ 2.22km, 높이 0.1 ~ 29.5m)가 자연방파제 기능을 하고 있는데, 인근 해역에서의 규사 채취시 장안퇴의 보전에 영향을 미칠 수 있음0 대산항과 같이 강한 해수유동을 보이는 해역에서는 규사채취로 인하여 형성된 해안 또는 해빈의 침식을 급격히 진행시킬 위험이 있으며, 육역 해안선 및 인근 섬들로부터 가까이 위치(이격거리 2 ~ 4km)하여 인근 해안에 미치는 영향이 클 것으로 판단되므로 규사 채취는 최대한 억제되어야 함

라. 원고는 2008. 7. 10. 이 사건 처분에 대하여 국무총리 행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 국무총리 행정심판위원회는 2009. 1, 20. 원고의 청구에 대하여 기각하는 내용의 재결을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 7, 8, 9, 13, 14, 15, 16호증, 을 제2, 3호증(가지번호가 있는 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

다음과 같은 점들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

0 대산항 항로는 이 사건 공유수면과 약 1,300m 이상 떨어져 있고 항로 밖 수심도 15m 이상의 고수심이며, 규사채취 선박은 대산항 H항로를 통과하지 않고 북쪽 인천방향으로 항해하므로, 이 사건 공유수면에서 규사를 채취한다고 하더라도, 대산항으로 항해하는 다른 선박의 안전에 아무런 영향을 미치지 않는다.

울산항, 여천항도 위험물을 취급하는 선박들이 정박 · 항해하지만, 규사채취를 허가하고 있다.

이 이 사건 공유수면 일대의 평균 수심은 10m 이상인데, 그와 같은 수심의 바다에서는 장안퇴가 자연방파제의 역할을 수행하지 못한다. 대산항 항로의 협소함으로 인하여 발생하는 안전상의 문제점은 이 사건 광구의 90% 정도에 해당하는 저수심 부분 및 K 정박지를 DL1)(--) 18m 이상으로 준설하는 방법으로 해결하여야 하고, 원고의 이 사건 규사채취사업을 막는 방법으로 해결하여서는 안된다.

피고는 대산항 개발공사와 관련하여 환경영향평가를 받고 2차례에 걸쳐 항로에서 토사를 퍼내는 준설공사를 하였는데, 피고 자신은 위와 같이 준설공사를 하면서 토사를 채취하면서도, 원고의 규사 채취를 위한 이 사건 공유수면에 대한 점·사용허가신청에 대하여서는 불허가처분을 하였던바, 이는 형평에 맞지 않다.

피고가 원고에게 이 사건 공유수면에 대한 점·사용을 허가해 주지 않으면, 결국 원고는 이 사건 공유수면을 포함한 광구의 광업권자이면서도 위 광구에서 규사를 채취할 수 없게 되는 결과가 된다. 그럼에도, 피고는 원고가 광업권을 행사하지 못함으로써 입는 재산적 손실에 대하여 전혀 보상을 하지 않았다. 그러므로 아무런 보상 없이 원고의 광업권 행사를 제한하는 결과를 초래하는 이 사건 처분은 헌법 제23조에 의하여 보장되는 원고의 재산권을 과도하게 침해하는 것이어서 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령의 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 공유수면은 대산항 H항로 및 J 정박지(총톤수 6,000톤 이상의 선박이 정박하는 정박지)의 북동쪽, K 정박지(총톤수 12,000톤 이상의 선박이 정박하는 정박지)의 북서쪽에 위치해 있고, 대산항 H항로로부터는 약 1,300m, J 정박지로부터는 약 500m, K 정박지로부터는 약 150m 떨어져 있다.

2) 2008년 대산항에 입항한 선박은 총 5,898척인데, 이 중 50,000톤 이상 100,000톤 미만의 선박은 136척이고, 100,000톤 이상의 선박은 81척이며, 2008년 대산항을 통하여 석유정제품 22,893,990톤, 원유(역청유) 20,466,0462, 유연탄 11,803,007톤, 화학공 업생산품 약 3,143,574톤, 석유가스 및 기타가스 1,682,449톤 등이 수송되었다. 3) 주식회사 L, M 주식회사, N 주식회사, 이 주식회사, P 주식회사, Q 주식회사가 작성한 '공유수면 해사 부존량 추정 및 해사채취 영향평가 최종보고서'에 의하면, 대산 항 근해에는 장안퇴가 있는데, 위 장안퇴는 북서 방향 파랑에 대하여 수중방파제 역할을 하고 있으며, 장안퇴의 높이가 낮아질 경우 파랑에너지의 해안선 전파율이 높아 해안 시설물의 안정성에 영향을 미치게 된다.

4) 피고는 원고로부터 이 사건 공유수면에 대한 점·사용 허가신청을 받은 후, 관계기관에 협의 요청을 하여 그 의견을 받은 후 이 사건 처분을 하였는데, 관계기관의 협의의견 중 주된 내용은 다음과 같다.

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5) 피고는 대산항 개발 1단계 1차 공사를 시행하면서 그 항로를 정비하기 위하여 항로에서 335,111㎡의 토사를 준설하여 매립하였으며, 대산항 개발 1단계 2차 공사시 1,796,707m²를 추가로 준설하여 매립할 계획을 세우고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제2, 3, 5 내지 9, 11, 12, 13호증의 각 기재 및 그 영상, 변론 전체의 취지

라. 판단

공유수면의 점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다.고 할 수 없다(대법원 2004, 5, 28. 선고 2002두5016 판결).

그런데 앞서 인정한 사실에 의하여 추인되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 규사 채취에 사용되는 작업선은 해양교통안전법 제2조 제8호 나목이 규정하는 작업에 종사하고 있어 다른 선박의 진로를 피할 수 없는 '조종제한선'에 해당되는바, 다른 선박과 충돌할 위험이 있는 상황에서 자발적으로 다른 선박과의 충돌을 피할 수 없어 다른 선박과 충돌할 가능성이 상대적으로 큰데, 대산항 H항로에서는 원유, 석유정제품, 석유가스 등 위험물을 수송하는 대형 선박이 빈번하게 항해하고 있어, 만일 위 선박들과 규사채취 작업선이 충돌한다면 그로 인하여 발생하는 환경적, 재산적 피해가 엄청날 것으로 예상되는 점, ② 이 사건 공유수면은 H항로와는 약 1,300m, J 정박지와는 약 500m, K정박지와는 약 150m 떨어져 있기는 하나, 대산항 일대의 강한 해수유동 및 해풍, 태풍 등 돌발상황의 발생가능성 등에 비추어 보면, 이러한 거리는 항해 내지 정박하는 선박과 규사채취 작업선과의 충돌을 방지하기에 충분한 거리라고 보이지 않는 점, 3) 대산항 항계에 인접한 장안퇴는 외곽 방파제가 없어 먼바다로 바로 연결되는 대산항의 자연방파제 역할을 하고 있는데, 이 사건 공유수면에서 규사를 채취할 경우 장안퇴의 침식이 발생할 가능성이 매우 크고, 만일 대산항의 자연방파제 역할을 하고 있는 장안 퇴가 침식될 경우 대산항 인근 시설물, 해안, 해빈 등에 악영향을 미칠 우려가 있는 점, ④ 피고는 원고로부터 이 사건 공유수면에 대한 점·사용 허가신청을 받은 후 관계기관에 협의 요청을 하여 그 의견을 받았는데, 국토해양부 연안계획과, 국립수산과학원 해역이용영향평가센터, 국립수산과학원 서산수산사무소 모두 피고에게 이 사건 공유수면에서 규사를 채취하게 되면, 인근 생태계 및 환경에 미치는 영향이 크고 안전상의 문제가 발생할 위험이 또한 크므로, 이를 허가하면 안된다는 취지의 의견을 통보하였던 점, ⑤ 피고는 대산항 개발공사를 하면서 항로를 준설하기 위하여 이 사건 공유수면 인근에서 토사를 채취한 적이 있고 앞으로도 항로준설을 위하여 토사를 채취할 계획을 수립하고 있으나, 항만개발을 위한 준설은 항로, 정박지 등 항만시설을 확보하기 위하여 계획수심을 수립하여 해저면을 고르고 평탄하게 하는 작업으로서, 장기간의 계획을 거쳐 신중하게 실행된다는 점에서, 사인이 일정한 지역에서만 집중적으로 토사를 채취하는 것과는 그 성질 및 환경에 미치는 영향을 달리하는 점, ⑥ 원고가 피고로부터 공유수면 점 · 사용허가를 받지 못하여 사실상 광업권을 행사하지 못하는 결과를 초래한다고 하더라도(이로 인하여 발생하는 손실 내지 손해는 손실보상청구 내지 손해배상청구의 방법으로 전보받을 수 있는지 여부는 별론으로 하고), 피고가 원고의 광업권에 대하여 별다른 보상을 하지 않았다고 하여 바로 이 사건 처분이 위법한 것은 아닌 점 등의 사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서, 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 있다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 처분은 재량권의 범위 내의 행위로서 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다..

판사윤혜정

판사조상민

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심급 사건

참조조문

참조판례