[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 김○용
대리인 변호사 전정수 외 1인
청구인의 심판청구를 기각한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 대덕연구단지 부지인 대전시 유성구 화암동에서 주유소를 경영하는 자인데, 대덕연구단지 종사자 중에서 자동차용 액화석유가스(LPG)를 연료로 하는 차량이용자가 약 2,000 대에 이르러 액화석유가스 수요가 많아 위 주유소를 자동차용 액화석유가스충전소로 전환하고자 소관청인 유성구청에 건축물용도변경이 가능한지 문의하였다. 이에 대하여 유성구청장은 2001. 9. 6.경 액화석유가스충전소 허가요건과 관련한 법률에는 아무런 장애가 없으나 대덕연구단지관리법시행령 제8조 제1항 제5호 [별표 5] 제1의 파가 주유소 이외의 위험물저장 및 처리시설의 건축을 금지하고 있어 주유소에서 가스충전소로의 건축물용도변경이 어렵다는 회신을 받았다. 이에 청구인은 2001. 9. 18. 위 시행령 규정이 청구인의 직업의 자유 및 평등권을 침해한다는 이유로 위 시행령 규정의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
심판의 대상은 대덕연구단지관리법시행령 제8조 제1항 제5호 [별표 5] 제1의 파 중 “주유소에 한한다”부분(이하 ‘이 사건 시행령 규정’이라 한다)의 위헌 여부이고 그 내용 및 관련법령은 다음과 같다.
〔심판의 대상〕
대덕연구관단지관리법시행령(2000. 3. 28. 대통령령 제16760호 개정된 것)
제8조(건축행위 규제 등) ① 법 제6조 제1항의 규정에 의하여 건축이 허용되는 건축물의 종류 중 일부 제한하는 건축물의 종류는 다음과 같다.
1.전용주거구역：별표 1에서 규정하는 바에 의한다.
2.일반주거구역：별표 2에서 규정하는 바에 의한다.
3.준주거구역：별표 3에서 규정하는 바에 의한다.
4. 상업구역：별표 4에서 규정하는 바에 의한다.
5. 녹지구역：별표 5에서 규정하는 바에 의한다.
6.교육·연구 및 실용화관련시설구역：별표 6에서 규정하는 바에 의한다.
〔별표5〕 녹지구역안에서의 건축물의 건축금지 및 제한
1. 건축할 수 있는 건축물의 종류
가.단독주택(토지소유자 본인의 주거용 건축물에 한한다)
나.공동주택(입주기관의 장이 당해기관의 종사자임을 확인한 자의 주거를 위한 연립주택 및 다세대주택에 한한다)
다. <삭제>
라.제1종근린생활시설 및 제2종근린생활시설(양 시설 모두 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이하인 것에 한하며, 제2종근린생활시설 중 안마시술소 및 단란주점을 제외한다)
마. 근린공공시설
바.문화 및 집회시설(종교집회장·전시장·식물원·수족관 기타 이와 유사한 것에 한한다)
사.교육연구 및 복지시설(연수원·생활권수련시설·자연권수련시설, 아동관련 시설·노인복지시설 기타 이와 유사한 것에 한한다)
아.의료시설(병원 중 정신병원·요양소·격리병원 및 장례식장을 제외한다)
자. <삭제>
차. 운동시설
카. <삭제>
타. 창고시설
파. 위험물저장 및 처리시설(주유소에 한한다)
하.자동차관련시설(주차장·세차장 및 운전학원에 한한다)
거.동물 및 식물관련시설(축사·버섯재배사·종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 기타 이와 유사한 것에 한한다)
너. <삭제>
더.공공용시설(발전소를 제외하며, 교도소 및 감화원 기타 이와 유사한 용도에 쓰이는 시설은 중·개축의 경우에 한한다)
러. <삭제>
머.관광휴게시설(유원지 또는 관광지에 부수되는 시설을 제외한다)
버. 및 서. <삭제>
2.가목 내지 서목의 규정에 의한 건축물 외의 건축물은 이를 건축할 수없다.
〔관련법령〕
제6조(건축행위의 규제 등) ① 과학기술부장관은 제5조 제1항 각호의 구역에 대하여 쾌적한 연구환경을 유지·보전하고 연구환경을 훼손하는 업소 등의 설치를 제한하기 위하여 건설교통부장관 및 관할지방자치단체의 장과 협의하여 건축법 제45조 제1항의 규정에 의하여 도시계획법에 의하여 지정된 용도지역안에서의 건축이 허용되는 건축물의 종류를 대통령령이 정하는 바에 따라 일부 제한할 수 있다.
제5조(토지용도의 구분 등) ① 제4조 제2항 제3호의 규정에 의한 연구단지안의 토지용도의 구분은 다음 각 호와 같다.
1.주거구역：연구단지안에 거주하는 자의 주거와 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 곳
2.상업구역：연구단지안의 상업 및 업무기능을 담당하게 하기 위하여 필요한 곳
3.녹지구역：연구단지안의 쾌적한 연구환경을 조성하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 곳
4.교육·연구 및 실용화시설관련구역：교육·연구 및 연구결과의 실용화와 관련된 시설·건축물을 집중배치함으로써 입주기관 간의 정보교류와 연구기기의 공동활용 등을 통하여 교육·연구의 효율성을 높이고 연구결과의 실용화를 촉진하기 위하여 필요한 곳
제4조(연구단지관리계획의 수립 등) ① 과학기술부장관은 관할지방자치단체의 장의 의견을 듣고 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 연구단지의 쾌적한 연구환경의 유지 및 관리에 관한 기본적인 사항과 연구결과의 실용화 촉진에 관한 사항을 정한 계획(이하 “연구단지관리계획”이라 한다)을 수립·고시하여야 한다. 수립·고시된 연구단지관리계획을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.
②연구단지관리계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 연구단지의 관리기본방향
2. 연구단지의 위치 및 면적
3.연구단지안의 토지용도의 구분 및 관리에 관한 계획
4.용수·에너지·통신·교통·유통시설 등 연구단지의 기반시설의 설치
5. 녹지 및 연구환경의 보전에 관한 사항
6. 연구결과의 실용화 촉진에 관한 사항
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장 요지
(1) 이 사건 시행령 규정은 주유소를 제외한 업종에 대하여 직업수행의 자유를 제한하고 있을 뿐만 아니라 직업선택의 자유도 제한하고 있다. 이 사건 시행령 규정은 주유소를 제외한 위험물저장 및 처리시설 일체를 아무런 기준없이 그 위험성 자체만으로 제한하고 있는바, 자동차용 액화석유가스(LPG) 충전소의 운영을 희망하는 기본권 주체의 개인적인 능력 내지 자격과는 하등의 관계가 없고 그러한 기본권 주체가 그 조건 충족에 아무런 영향도 미칠 수 없는 객관적인 사유로 인한 기본권 제한이므로 명백하고 현존하는 위험이 없다면 직업선택의 자유를 제한할 수 없다는 법리가 적용되어야 한다. 그런데 액화석유가스충전소 설치가 녹지의 환경보전과 쾌적한 자연환경의 조성에 위해가 될 수 있는 요소를 사전에 방지하여 대덕연구단지의 효율적인 관리와 균형있는 지역개발이라는 공익에 명백하고 현존하는 위험이라고 볼 수 없어 이 사건 시행령 규정은 기본권 제한의 헌법상 범위를 넘어선 것으로 위헌이다.
(2)대덕연구단지안에서 위험물저장 및 처리시설의 설치를 제한하는 경우에도 입법자는 입법목적에 부합하도록 필요한 최소한도의 범위내에만 제한하여야 한다. 그런데 이 사건 시행령 규정은 주유소를 제외한 일체의 위험물 저장 및 처리시설의 건축을 금지함으로써 지나치고 광범위하게 제한하여 기본권 제한의 헌법상 원칙인 비례원칙에 어긋난다. 대덕연구단지 종사자 중에서 LPG차량 운전자들은 연구단지로부터 약 8킬로미터나 떨어진 곳까지 가서 LPG를 충전해야 하는바, 연구단지내에 충전소가 생긴다면 연구단지 종사자들의 이익에 부합함으로써 공익에 기여하는 측면이 있다.
(3) 주유소와 다른 여타의 위험물 저장 시설 중 하나인 LPG충전소를 특별히 구분하여할 하등의 이유와 기준이 없으며 특히 주유소와 LPG충전소의 위험성은 상대적인 것임에도 이 사건 규정은 주유소를 제외한 위험물저장 및 처리시설의 설치를 금지하고 있다. 이는 합리적인 이유없이 LPG충전소를 운영하려는 사람을 부당하게 차별 취급하는 것으로 평등 원칙에 위반된다. 더욱이 도시계획법상 개발제한구역(그린벨트) 안에서도 LPG 충전소를 설치할 수 있는 점과 비교하더라도 이 사건 시행령 규정은 평등원칙에 위배된다.
(4)이 사건 시행령 규정은 법률의 위임없이 청구인의 직업선택의 자유(LPG충전소 영업)를 박탈한 것으로 헌법 제37조 제2항에 위반된다.
나. 과학기술부장관의 의견 요지
(1)대덕연구단지는 국가산업단지의 하나로 1973. 11.부터 조성되기 시작하여 연구기관의 집중배치·육성을 통한 산·학·연 공동연구 촉진과 더불어 첨단과학기술의 효율적 개발을 통한 국가과학기술 발전을 선도함으로써 국가경제발전에 지대한 공헌을 하여왔다. 현재 대덕연구단지에는 70여 개의 교육연구기관과 240여 개의 기술중심의 벤처등록기업(17개 보육기관과 358개 벤처보육업체), 1만 5천여 명의 연구자와 지원인력(박사급 4천여 명)이 상주하고 있으며, 한국과학기술원, 원자력연구소, 전자통신연구원, 생명공학연구원, 기계·표준연구원 등 정부출연연구소와 대학을 중심으로 고급과학기술인력의 양성·공급과 CDMA, 디지털TV, 한국표준형원전설계 및 자원, 에너지, 우주, 표준 등 공공기술개발 뿐만 아니라 산업계가 필요로 하는 기초·원천기술개발을 주도해 왔고, 현재 연구결과의 실용화 촉진을 통한 벤처기업의 메카로서 대덕밸리의 중심지로 기반을 확고히 하여 국부창출의 전진기지로 부상하고 있으며, 정보통신·생명공학·우주·나노·환경 기술 등 미래 전략기술개발의 중심지로서 그 역할을 변화시켜가고 있다.
(2)이러한 대덕연구단지의 쾌적한 교육·연구환경의 유지·보전과 연구결과의 실용화 촉진 및 연구단지의 효율적인 운영관리를 위하여 대덕연구단지관리법(1993. 12. 31. 법률 제4693호) 및 같은 법 시행령(1994. 9. 26. 대통령령 제14389호로 제정된 것)을 제정·시행하고 있는바, 대덕연구단지관리법 및 동법 시행령은 대덕연구단지 조성목적의 특수성을 반영하여 쾌적하고 안전한 연구환경의 보존·유지의 필요성에 따라 입법된 것이다. 대덕연구단지의 조성과정에서 매입·활용이 가능한 부지를 연구시설용지로 개발, 교육연구기관 및 벤처기업들이 입주하였고 교육·연구 및 실용화 시설보호구역내에 첨단실험장비와 고급인력이 상주하고 있으므로 동일한 녹지구역내에 안전관리상 위험이 큰 위험물 취급 및 저장시설을 엄격히 제한할 필요가 있다.
(3)대덕연구단지관리법 및 동법 시행령 제정시 각 부처의 의견을 반영, 별표상 전용 및 일반주거구역과 교육연구 및 실용화시설보호구역에는 위험물저장 및 처리시설의 건축이 허용되지 않았으며, 준주거구역, 상업구역, 녹지구역에는 건축법시행령 [별표 1] 건축물의 용도분류 15. 위험물취급 및 처리시설 중 주유소만을 허용하고, 폭발, 화재 등 위험성이 높은 액화석유가스충전소
및 액화가스 취급소, 위험물제조, 저장 취급소와 유독물판매소의 건축을 허용하지 않았다. 청구인의 주장 중 그린벨트내에서는 LPG 충전소를 할 수 있다는 내용은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17092호로 개정된 것)에 반영되어 제한적으로 설치가 가능하도록 규정하고 있으나, 동법 시행령은 대덕연구단지관리법과 같은 특별법시행령으로서 대덕연구단지에서 우선 적용할 수 없는 것이다.
(4) 이와 같은 내용을 종합하여 볼 때 대덕연구단지관리법시행령이 대덕연구단지 녹지구역내에 위험물취급 및 저장시설 중 주유소만을 허용한 것은 국가산업단지로서 대덕연구단지의 특성상 연구환경보존과 고가정밀연구시설 및 고급과학기술인력의 안전을 위한 것으로써 과잉금지의 원칙을 어긴 자의적 제한이라고 볼 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견
도시계획법상 용도지역은 도시의 건전한 발전과 공공의 복리증진을 위하여 도시계획구역안에 있는 토지를 이용목적에 따라 주거·상업·공업·녹지구역으로 구분하고, 용도지역별 지정목적을 달성하기 위하여 도시계획법령이 정한 범위안에서 건축물의 용도 등을 제한하고 있는바, 이 사건과 관련된 지역은 대덕연구단지관리법시행령의 효력이 미치는 범위내에 있고, 동 시행령에서 정한 범위내 토지를 용도별로 구분하여 각 용도별 건축행위 등을 별도로 제한하고 있는 것은 대덕연구단지관리법령이 정한 연구단지내 주민의 안전 및 쾌적한 도시환경조성 등 공익을 위하여 녹지구역에 주유소외 다른 위험물 저장시설 및 처리시설의 설치를 제한하는 것이므로 도시계획법에 위배된다고 볼 수 없다.
라. 유성구청장의 의견
의견 없음
3. 판 단
가. 쟁 점
이 사건 쟁점은, 첫째, 이 사건 시행령 규정이 대덕연구단지내 녹지구역에서 주유소를 제외한 위험물저장 및 처리시설의 건축을 금지하는 것이 LPG충전소 영업을 하려는 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부이고, 둘째, 이 사건 시행령 규정이 동일한 위험물저장시설인 주유소와 LPG충전소 중에서 주유소만 허용하고 합리적 이유없이 LPG충전소를 금지함으로써 평등원칙에 위배되는지 여부이며 셋째, 이 사건 시행령 규정이 법률의 위임없이 LPG충전
소 건축을 제한함으로써 기본권 제한의 법률유보원칙을 위반하였는지 여부이다. 이하에서는 우선 문제의 핵심인 LPG의 위험성 및 이 사건 시행령 규정의 입법목적을 살펴본 연후에 위 쟁점에 대하여 순차 살펴본다.
나. 액화석유가스의 성질
액화석유가스(Liquefied Petroleum Gas, 이하 ‘LPG’라고 한다)는 프로판과 부탄이 주성분인 가연성 가스를 말한다. LPG는 다음과 같은 특성이 있는 것으로 알려져 있다. (ⅰ) 기화 및 액화가 쉽다. 즉, 프로판은 약 7kg/cm2, 부탄은 약 2kg/cm2정도로 가압시키면 액화된다. 액화된 프로판은 대기중으로 방출시키면 기화되나, 부탄의 경우는 겨울철 영하의 온도에서는 기화되기가 어렵다. (ⅱ) LPG는 공기보다 무겁고 물보다 가볍다. 즉, 프로판은 가스상태일 때 공기보다 약 1.55배, 부탄은 약 2.08배정도 무겁고, 액체일 경우에는 물보다 프로판은 약 0.51배, 부탄은 약 0.58배 가볍다. 따라서 사용 중 대기중으로 누출되면 낮은 부분에 체류하게 되어 점화원에 의한 화재 및 폭발위험성이 있다. (ⅲ) LPG는 폭발 및 인화성이 있다. LPG는 공기나 산소와 혼합하여 폭발성 혼합가스가 되며 특정한 상황에서 폭발할 수 있다. 프로판의 경우 공기중 폭발범위는 2.1%～9.5％, 부탄의 경우는 1.8%～8.4％로서 폭발하한계가 낮고 상온, 상압하에서는 기체로 인화점이 낮아 소량 누출시에도 인화하여 화재 및 폭발의 위험성이 있다. (ⅳ) LPG는 전기절연성이 높고, 유동, 여과, 분무시 정전기를 발생하는 성질이 있으며, 이러한 정전기가 축적될 수 있는 조건에서는 방전스파크에 의해 인화폭발의 위험이 있다. (ⅴ) LPG는 무색 무취다. 가스가 누출되었을 때 확인이 어려워 냄새로 쉽게 알 수 있도록 하기 위하여 공업용 및 연구용을 제외한 일반 가정용 연료와 자동차용의 가스에는 부취제를 첨가하여 충전하도록 법령에서 규정하고 있다.
다.대덕연구단지관리법 및 이 사건 시행령 규정의 입법목적
대덕연구단지관리법은 첨단과학기술에 관련된 교육·연구기관을 집중배치·육성하기 위하여 조성한 대덕연구단지의 효율적인 관리와 연구결과의 실용화 촉진에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 지속적인 과학기술의 발전을 통하여 균형있는 지역개발과 건전한 국민경제의 육성에 이바지함을 목적으로 제정되었다(법 제1조).
입법자는 위와 같은 연구단지의 조성목적을 살리기 위하여 과학기술부장관으로 하여금 관할지방자치단체의 장의 의견을 듣고 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 연구단지의 쾌적한 연구환경의 유지 및 관리에 관한 기본적인 사항
을 정한 계획을 수립·고시하도록 (법 제4조 제1항)하는 한편, 연구단지의 토지용도를 주거구역, 상업구역, 녹지구역, 교육·연구 및 실용화관련구역으로 나누어 지정하도록 하고(법 제5조 제1항) 각 구역에 대하여 쾌적한 연구환경을 유지·보전하고 연구환경을 훼손하는 업소 등의 설치를 제한하기 위하여 건설교통부장관 및 관할지방자치단체의 장과 협의하여 건축법 제45조 제1항의 규정에 의하여 도시계획법에 의하여 지정된 용도지역 안에서의 건축이 허용되는 건축물의 종류를 대통령령이 정하는 바에 따라 일부 제한할 수 있도록 하고 있다(법 제6조 제1항).
이에 따라 이 사건 시행령은 녹지구역 안에서 건축할 수 있는 건축물로 주택, 근린생활시설, 근린공공시설, 문화 및 집회시설, 교육연구 및 복지시설, 의료시설 등 연구단지내 주민이 거주하고 생활하는데 필요한 비교적 광범위한 생활시설을 나열하면서 주유소를 제외한 위험물저장 및 처리시설은 원칙적으로 전부 금지하고 있다.
살피건대 이 사건 시행령 규정이 연구단지내 녹지구역에서 폭발의 위험성이 있는 LPG나 고압가스 등의 위험물저장 및 처리시설을 원칙적으로 금지하는 것은 연구분위기 저해 시설물의 설치제한을 통한 쾌적한 연구환경의 유지·보전뿐만 아니라 녹지구역이 주택 및 근린생활시설 등 주민의 생활시설이 건축될 수 있는 지역이어서 주민의 생명과 신체의 안전을 위한 것인바, 이와 같은 시행령 규정의 입법목적은 정당하다고 할 것이다.
라. 직업의 자유 침해 여부
(1)청구인은 이 사건 시행령 규정이 직업수행의 자유뿐만 아니라 직업선택의 자유까지 제한한다고 주장한다. 그러나 이 사건 시행령 규정은 청구인의 LPG충전소 영업이라는 직업의 ‘선택’ 자체를 제한하고 있는 것은 아니다. 청구인은 다른 법령에 제한이 없는 한 LPG충전소 영업을 선택할 수 있고 다만 이 사건 규정에 의하여 연구단지내 녹지구역에서 LPG충전소 영업을 할 수 없다는 장소적 제약, 즉 영업지 제한이라는 직업행사의 자유를 제한받고 있다.
(2)쾌적한 연구환경의 유지·보전 및 주민의 생명·신체의 안전이라는 공익을 달성하기 위하여는 연구단지 안에 위와 같은 목적달성에 장애가 되는 시설이나 건축물의 설치는 제한될 필요가 있다 할 것이고 특히 위험물저장 및 처리시설의 설치는 더욱 신중을 요한다고 할 것이다. 위험물저장 및 처리시설 중에서도 이 사건에서 문제된 LPG는 가연성 가스로서 공기나 산소와
혼합하여 폭발성 혼합가스가 되며 상온 및 상압하에서 쉽게 기화될 뿐만 아니라 인화점이 낮고 공기보다 무거워 소량 누출시에도 점화원에 의한 화재 및 폭발의 위험성이 크며 폭발사고의 경우 인명과 재산에 광범위하고 막대한 피해가 발생하는 것으로 알려져 있다. 이러한 LPG의 인화 및 폭발위험성과 폭발사고로 인한 피해의 중대성을 고려할 때 입법자가 주민들의 안전과 쾌적한 주거환경 보존을 위해 주민들의 생활영역에서 LPG충전소의 설치를 제한하거나 금지하는 것은 정당하다고 할 것이다. 다만 입법자는 위와 같은 목적달성을 위하여 위험물저장 및 처리시설을 제한하더라도 위험성의 정도, 피해규모 등을 고려하여 기본권 침해가 최소화 될 수 있도록 하여야 한다. 그런데 위에서 본 바와 같이 LPG는 화재 및 폭발의 위험성이 매우 크고 그 피해규모 또한 막대하다고 할 것인바, LPG충전소의 용기 및 저장능력을 낮추거나 관리감독을 철저히 하는 등의 방법으로 그 위험성을 줄일 수 있다고 하더라도 주민의 안전에 대한 위험을 완전히 해소하기는 어렵다고 할 것이다.
살피건대 연구단지내 녹지구역은 주택은 물론 근린생활시설, 공공시설, 교육·연구 및 종교시설 등 주민들이 거주하고 생활하도록 계획되어진 지역이어서 주민들의 생명·신체의 안전에 위해를 가져올 수 있는 LPG충전소와 같은 위험물저장시설의 설치금지는 불가피하다고 할 것이고 LPG충전소 영업이 금지됨으로 인하여 청구인이 입게 될 직업행사의 자유의 침해보다는 이를 금지함으로써 얻게될 주민의 생명·신체의 안전과 쾌적한 주거환경이라는 공익이 훨씬 크다고 할 것이다.
(3)그렇다면 이 사건 시행령 규정이 비록 LPG충전소 영업지를 제한함으로써 청구인의 직업행사의 자유를 제한하고 있기는 하지만 대덕연구단지 주민의 생명·신체의 안전과 쾌적한 주거 및 연구 환경을 조성하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하고 위와 같은 목적 달성을 위하여 위험물저장 및 처리시설의 제한이 불가피하며 그와 같은 제한이 청구인의 직업의 자유의 본질적 부분을 침해하는 것도 아니라고 할 것이므로 이 사건 시행령 규정은 헌법 제37조 제2항에 의한 기본권 제한의 입법적 한계를 벗어났다고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 아니한다.
마. 평등원칙 위배 여부
(1)주유소와 LPG충전소는 각각 위험물인 석유와 LPG를 저장하는 ‘위험물저장시설’이라는 점에서 공통점이 있다. 그런데 이 사건 시행령 규정은 연구단지내 녹지구역에서 건축할 수 있는 위험물저장 및 처리시설로서 주유소만
허용하고 LPG충전소 설치를 금지함으로써 결과적으로 LPG충전소 영업을 하려는 자를 차별하고 있다. 여기서 입법자가 주유소와 LPG충전소를 달리 취급하고 있는 것에 합리적 이유가 있는지가 문제된다.
(2) 위에서 본 바와 같이 LPG는 석유(휘발유, 등유 및 경유를 포함한다)와 비교할 때 위험성이 훨씬 크다. LPG는 액체상태로 보관되지만 상온·상압에서 쉽게 기화되고 인화점이 낮으며 공기보다 무겁다. 따라서 누출되어도 쉽게 확인되지 않고 점화원에 의한 화재 및 폭발의 위험성이 매우 크다. LPG의 위와 같은 고도의 위험성은 입법자로 하여금 원칙적으로 LPG충전소 영업을 허가대상으로 하고 시설기준 및 기술기준을 엄격히 규정하여 충전소의 설립을 제한하고 있다. 또한 LPG의 안전한 취급을 위하여 충전소에는 반드시 일정한 자격을 갖춘 안전관리자를 두도록 규정하고, 공인된 기관(한국가스안전공사)으로 하여금 정기적으로는 물론 수시로 시설물에 대하여 안전검사를 받도록 강제하고 있다. 이에 반하여 석유는 독성물질로서 호흡하거나 접촉하는 경우 인체에 나쁜 영향을 미치고 화재 및 폭발의 위험성이 있기는 하나 LPG에 비하여 그 위험성이 크다고 할 수는 없다. 특히 액체상태로 저장되고 공급되기 때문에 소량 누출시에도 쉽게 확인이 가능하고 LPG에 비하여 인화점이 높다. 무엇보다도 점화원이 없이는 자체적으로 폭발의 위험성이 상존하지는 않는다. 이와 같은 석유의 상대적으로 낮은 위험성은 입법자로 하여금 주유소 설립을 원칙적으로 등록제로 규정하여 일정한 요건을 갖추면 허용하고, 안전관리자를 두거나 안전검사를 받을 것을 강제하고 있지도 않다.
이상을 종합해 보면, LPG는 석유에 비하여 화재 및 폭발의 위험성이 훨씬 커서 인구가 밀집된 지역이나 주택 및 근린생활시설이 들어설 지역에는 충전소의 설치금지가 불가피하다 할 것이고 이 사건 시행령 규정이 석유와 LPG의 위와 같은 차이를 고려하여 연구단지내 녹지구역에 LPG충전소의 설치를 금지한 것은 위와 같은 합리적 이유에 근거한 것이므로 이 사건 시행령 규정이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(3)한편, 청구인은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령이 개발제한구역에서 주유소뿐만 아니라 자동차용 액화석유가스충전소를 설치할 수 있도록 규정하고 있는 것과 비교하여 이 사건 시행령 규정이 개발제한구역과 용도가 같은 연구단지내 녹지구역에서 LPG충전소의 설치를 금지하는 것은 평등원칙에 위배된다는 취지의 주장을 한다. 그러나 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의
건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 하는 전국토를 대상으로 하는 일반규범에 의하여 지정된 것임에 반하여 이 사건 시행령 소정의 연구단지내 녹지구역은 연구단지의 조성목적에 따른 특정지역을 대상으로 하는 특별규범에 의하여 지정된 것이어서 각기 그 지정의 목적, 절차, 범위가 다르고 행위제한의 형태나 범위 또한 서로 다르다. 또한 이 사건 녹지구역이 개발제한구역으로 지정된 것도 아니고 게다가 개발제한구역에서의 LPG충전소 설치가 무제한 허용되는 것도 아니다.
그렇다면, 개발제한구역과 이 사건 녹지구역은 그 지정의 입법취지가 다를 뿐만 아니라 용도나 성질이 같다고 볼 수도 없어 ‘같은 것’을 다르게 취급함으로써 생기는 평등의 문제는 발생되지 않는다고 할 것이다. 개발제한구역과 이 사건 녹지구역이 법적으로 동일한 평가를 받는 것을 전제로 한 청구인의 이 부분 평등원칙 위배의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요없이 이유 없다.
바. 기본권 제한의 법률유보원칙 위배 여부
우리 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 필요한 경우에 한하여 “법률로써” 제한할 수 있다고 기본권의 법률유보를 규정하는 한편, 제75조는 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정하여 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 시행령으로 제한할 수 있도록 하고 있다. 여기서 이 사건 시행령 규정의 모법인 대덕연구단지관리법이 연구단지내 녹지구역에 위험물저장 및 처리시설의 설치금지를 구체적으로 범위를 정하여 위임하였는지 여부와 대통령령에 정해질 내용을 일반 국민이 예측할 수 있을 정도로 ‘구체적으로’ 위임하였는지 여부가 문제된다. 포괄위임인지 아닌지 여부는 당해 규정뿐만 아니라 입법목적 및 전체 법규정을 유기적·체계적으로 종합하여 살펴보아야 한다.
살피건대, 대덕연구단지관리법 제6조 제1항은 “과학기술부장관은 제5조 제1항 각 호의 구역에 대하여 쾌적한 연구환경을 유지·보전하고 연구환경을 훼손하는 업소 등의 설치를 제한하기 위하여 도시계획법에 의하여 지정된 용도지역 안에서의 건축이 허용되는 건축물의 종류를 대통령령이 정하는 바에 따라 일부 제한할 수 있다”고 규정하여 그 근거를 두고 있음이 명백하고 한편, 국토의계획및이용에관한법률(구 도시계획법) 시행령에 의한 녹지구역에서도 LPG충전소는 제한된 영역에서만 허용하고 있으며(동법시행령은 녹지지역을 보존녹지, 생산녹지, 자연녹지로 구분하면서 보존녹지와 자연녹지에 대
하여만 LPG충전소 설치를 허용하고 있다. 그러나 액화석유가스관리및사업법에 의하여 LPG충전소는 허가사항이므로 녹지지역이라고 하더라도 자유롭게 허용된다고 볼 수 없다) 이 사건 연구단지가 비교적 한정된 공간이고 그 제한된 공간에 주거, 상업, 녹지, 연구구역으로 나뉨으로써 각 구역이 직접 접해 있으며 특히 녹지구역은 ‘녹지의 보전’을 위한 곳으로 LPG충전소와 같은 위험물저장 및 처리시설의 설치가 제한될 것이란 점은 어렵지 않게 예측할 수 있다고 할 것이다. 그렇다면 이 사건 시행령 규정이 기본권 제한의 법률유보원칙 내지 포괄위임금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 시행령 규정은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 김영일 권 성 김효종 김경일 송인준
전효숙 이상경(주심)