2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

원고가 아래 2.항에서 보는 울산시장의 개발부담금 부과처분이 당연무효임을 전제로 그 납부금액 등의 반환을 구하는 이 사건 소에 대하여, 피고는, 위 부과처분이 당연무효가 아님에도 원고가 그에 대하여 행정소송법상 취소소송 절차를 거치지 아니한 채 이미 납부한 개발부담금 등의 반환을 민사소송으로 구함은 부적법하여 각하되어야 한다고 주장하나, 개발부담금 부과처분이라는 행정처분이 당연무효인 경우에는 직접 민사소송으로 이미 납부한 개발부담금의 반환을 구할 수 있다 할 것이고, 원고는 위 개발부담금 부과처분이 당연무효임을 주장하여 이 사건 청구에 이른 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.

2. 본안에 대한 판단

가. 기초사실

당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 갑 제5호증, 갑 제6호증, 갑 제7호증, 갑 제8호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 1, 2, 3, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증, 을 제4호증의 각 기재와 증인 김화열의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정되는 사실을 합쳐보면 다음과 같다.

(1) 원고는 1990. 3월경 소외 김화열 소유의 울산시 남구 옥동 산 103의 2 임야 11, 682m2의 일부에 골프연습장을 건설하기 위하여, 위 김화열로부터 그 중 9, 585m2(이 토지는 그 후 1990. 8. 27. 위 산 103의 2 임야에서 분할되어 같은 동 산 103의 7 임야로 되었다가 같은 날 같은 동 655의 1 임야로 등록전환 되었다)를 임차기간은 1990. 11. 1.부터 10년간, 임료는 무상으로 하되 임차기간 만료일 이후 모든 시설물 및 비품에 대한 권리 일체를 임대인에게 무상으로 양도하는 조건으로 임차하였다.(임대차계약서는 1990. 10. 15. 원고의 형수인 소외 김순희와 위 김화열 사이에서 작성되었다.)

(2) 그리하여, 원고는 1990. 4. 11. 위 산 103의 2 임야 중 9, 935m2에 관하여 울산시장으로부터 체육시설 부지조성(골프연습장)으로 형질변경허가 등을 포함한 사업인가를 받고, 그 무렵 위 시설공사에 착수하여 1990. 7. 9. 이를 준공하였다.

(3) 이에 울산시장의 위임을 받은 남구청장은, 1990. 10. 19. 위 사업시행자인 원고에게 금 393, 446, 722원 상당의 개발이익이 귀속되었다고 하여 개발부담금 및 가산금을 부과하는 처분을 하였는데, 원고는 이에 불복하여 1990. 11. 15. 1990. 4. 11. 개발사업에 착수한 이 건의 경우 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가를 적용하여 개발사업 착수시점의 부동산 가액을 정하여야 하지 1989. 7. 1.을 기준으로 한 공시지가를 적용하여 개발사업 착수시점의 부동산 가액을 확정하고 그에 터잡아 개발이익을 산출하여 부과한 개발부담금 부과처분은 위법하다'는 이유를 들어 위 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 이에 중앙토지수용위원회는 1991. 2. 23. 원고의 심판청구를 받아들여 위 부과처분을 취소한다고 재결하였고, 울산시장은 위 재결의 취지에 따라 1991. 9.경 원고에게 금 76, 679, 810원의 개발부담금과 토지형질변경 준공신고를 제때에 하지 아니한 데에 대한 금 2, 000, 000원의 과태료 부과처분(이하 이 사건 부과처분이라고 한다)을 하였다.

(4) 이에 따라 원고는 피고에게 1991. 3. 22. 과태료로 금 2, 000, 000원, 같은 해 9. 15. 개발부담금으로 금 76, 679, 810원 합계 금 78, 679, 810원을 납부하였다.

나. 원고의 주장과 이에 대한 판단

(1) 원고는 이 사건 청구원인으로서, 타인 소유의 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우 그 토지 가액증가로 인한 개발이익은 특별한 사정이 없는 한 토지소유자에게 귀속된다고 할 것이지 토지임차인에게 귀속되는 것이 아닌데도 울산시장은 위 토지의 소유자를 확인하지 않은 채 임차인에 불과한 원고에게 이 사건 부과처분을 하였을 뿐만 아니라, 나아가 골프연습장 건설사업은 이 사건 사업인가 당시에 시행되던 구 개발이익환수에관한법률(1991. 12. 14. 법률 제4434호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 줄여 쓴다) 제5조 제1항 제9호 에서 규정하고 있는 "골프장 건설사업"으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 법 제5조 제1항 및 그 시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제4조 [별표 1]의 각 제11호에서 규정하고 있는 "골프장 건설사업에 유사하거나 그에 준하는 사업"이라고 볼 수 없어, 골프연습장 건설사업을 명문으로 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있지 않은 같은 법령 적용시기하의 골프연습장 건설사업은 개발부담금 부과대상 사업에 해당하지 않는다 할 것인데도 이를 부과대상 사업으로 보아 한 울산시장의 이 사건 부과처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라 할 것이므로 결국 피고는 원고로부터 납부받은 위 개발부담금 및 과태료 상당의 이득을 법률상 원인 없이 얻고 이로 인하여 원고에게 동액 상당의 손해를 가하였다고 할 것이어서, 피고는 원고에게 위 금원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 주장한다.

(2) 그러므로 살피건대, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 중대한 하자가 있는 것만으로는 부족하고 그 하자가 외관상 명백한 것이어야 하는바, 위 법 제6조 소정의 개발부담금 납부의무자인 '사업시행자' 중 실질적으로 개발이익이 귀속되지 아니한 자는 그 부과대상자에 해당하지 않는다 할 것이어서 특별한 사정이 없는 이상 임차인에 불과한 사업시행자는 개발부담금 납부의무자가 아니라 할 것이고, 또 이 사건 사업인가 당시 시행되던 법 및 그 시행령에서 골프연습장 건설사업을 명문으로 개발부담금 부과대상 사업으로 규정하고 있지 않은 이상 같은 법령 적용시기하의 골프연습장 건설사업은 개발부담금 부과대상 사업에 해당하지 않는다 할 것이다. (대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10521 판결 참조) 따라서 이 사건 부과처분은 납세의무자가 아닌 자에 대한 것이거나 부과대상이 되지 않는 사업을 대상으로 한 위법한 것으로서 그 하자가 중대하다고 할 것이다.

그러나 한편, 앞서 든 증거에 의하면 위 토지에 관하여 정상지가상승분을 초과하는 토지가액의 증가가 있었음을 인정할 수 있고, 위 법 제3조 제1항 은 "국가는 사업시행자에게 귀속되는 개발이익을 이 법이 정하는 바에 의하여 개발부담금으로 징수하여야 한다"고 규정하고 있어, 원고가 비록 위 토지의 임차인에 불과하다고 할지라도 위 사업의 시행자인 이상 그 시행으로 인하여 원고에게 귀속될 개발이익이 있는지의 여부에 관하여는 그 사실관계 및 법령을 정확히 조사, 해석하여야 밝혀질 수 있는 것이고, 또한 골프연습장 건설사업이 개발부담금 부과대상 사업에 해당하는지 여부는 위 법령의 해석상 다툼의 여지가 있었다고 봄이 상당하므로( 위 법 제5조 제1항 은 제9호에서 개발부담금 부과대상 사업으로서 "골프장건설사업"을, 제11호에서 "제1호 내지 제10호와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 등"을 열거하고, 그 시행령 제4조와 그에 따른 별표 1 [제11호]는 위 법상의 대통령령이 정하는 사업을 "제1호 내지 제9호의 대상사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 토지형질변경사업"이라고 정의하고 있어 비록 골프연습장 건설사업을 포함시킨 명문의 규정을 두고 있지 않았으나 골프연습장 건설사업이 토지형질변경사업에 포함되어 위 법 제5조 제1항 제9호 의 골프장건설사업에 준하는 사업이라고 잘못 해석될 소지가 있었다. 위 시행령에 따른 건설부령인 같은법시행규칙은 이에 대한 규정을 마련해 두고 있지 않다가 1991. 11. 29.에 비로소 제3조의2를 신설하여 "대통령령 [별표 1] 제11호의 사업명란에 '제1호 내지 제9호의 대상사업과 유사한 사업으로서 건설부령이 정하는 사업'이라 함은 [별표 2]와 같다"고 규정하면서, [별표 2]의 제2항에서 '체육시설의설치이용에관한법률시행규칙 [별표] 제1호 타목의 규정에 의한 골프연습장업'을 포함시켰다), 결국 이 사건 부과처분 당시 그 하자가 외관상 명백하다고는 할 수 없는 것이어서 이 사건 부과처분이 당연무효라고 볼 수 없고 다만 취소할 수 있는 정도의 위법이 있음에 불과하다고 할 것이다.

3. 결 론

따라서 이 사건 부과처분이 당연무효임을 전제로 하는 원고의 이 사건 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없으므로 이를 기각한다.

판사 박창현(재판장) 최동렬 권영준

참조판례

본문참조판례

참조조문

본문참조조문