[공보(제213호)]
피청구인이 교도소 독거실 내 화장실 창문과 철격자 사이에 안전 철망을 설치한 행위(이하 ‘이 사건 설치행위’라 한다)가 청구인의 환경권, 인격권 등 기본권을 침해하는지 여부(소극)
이 사건 설치행위는 수용자의 자살을 방지하여 생명권을 보호하고 교정시설 내의 안전과 질서를 보호하기 위한 것이다.
안전철망을 설치한 이후 교도소 내 화장실 창문 철격자를 이용한 자살사고는 단 한 건도 발생하지 않았고, 교도소 내 전체 자살사고도 현저히 감소하였다. 안전철망의 구멍의 크기는 일반 방충망의 구멍의 크기보다 크고, 모든 독거실에 CCTV를 설치하여 계호하는 것은 수용자들의 사생활의 비밀과 자유에 대한 침해의 정도가 더 커 적절한 대안이라 할 수 없으며, 수용자들은 매일 30분 내지 1시간에 이르는 실외운동시간에 햇빛을 볼 수 있다.
교정시설 내 자살사고는 수용자 본인이 생명을 잃는 중대한 결과를 초래할 뿐만 아니라 다른 수용자들에게도 직접적으로 부정적인 영향을 미치고 나아가 교정시설이나 교정정책 전반에 대한 불신을 야기할 수 있다는 점에서 이를 방지할 필요성이 매우 크고, 그에 비해 청구인에게 가해지는 불이익은 채광·통풍이 다소 제한되는 정도에 불과하다. 따라서 이 사건 설치행위는 청구인의 환경권 등 기본권을 침해하지 아니한다.
헌재 2012. 12. 27. 2010헌마153 , 판례집 24-2, 537
헌재 2013. 9. 26. 2011헌마398 , 공보 204, 1379
청 구 인유○철국선대리인 변호사 박민수
피청구인전주교도소장
이 사건 심판청구를 기각한다.
1. 사건개요
청구인은 1999. 10. 1. 대전고등법원에서 살인죄로 징역 20년의 형을 선고받고 그 무렵 위 형이 확정된 사람으로서, 2011. 3. 2.부터 이 사건 헌법소원심판 청구일까지 전주교도소 내 독거실에 수용 중이었던 사람이다.
피청구인은 법무부의 지시에 따라 2010. 5. 28. 독거실 내 화장실 창문과 철격자 사이에 안전철망을 설치하였다.
청구인은 2011. 3. 23. 피청구인의 위와 같은 안전철망 설치행위가 청구인의 환경권 등을 침해한다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 피청구인이 전주교도소 독거실 내 화장실 창문과 철격자 사이에 안전철망을 설치한 행위(이하 ‘이 사건 설치행위’라 한다)가 청구인의 헌법상 기본권을 침해하는지 여부이고, 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다.
3. 청구인의 주장
전주교도소 내 혼거실은 화장실 창문 이외에도 앞창문과 뒷창문이 있는 반면 독거실은 화장실 창문이 유일한 창문인데, 이 사건 설치행위로 인하여 더 이상 바깥 풍경을 조망할 수 없게 되었고 원활한 통풍과 최소한의 채광 확보가 어렵게 되었으므로 이는 헌법상 보장된 청구인의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 그리고 환경권을 침해한 것이다.
4. 판 단
가. 수형자의 법적 지위와 기본권 제한
‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(이하 ‘형 집행법’이라 한다)’ 제2조 제1호에 따르면, 수형자는 징역형·금고형 또는 구류형의 선고를 받아 그 형이 확정된 사람과 벌금 또는 과료를 완납하지 아니하여 노역장 유치명령을 받은 사람을 의미한다.
징역형의 집행은 수형자를 일정한 장소에 구금하여 사회로부터 격리하고 그 자유를 박탈하여 이에 정역을 가함으로써 범죄에 대한 응보를 하는 것을 목적 중의 하나로 하므로, 수형자의 신체활동의 자유 등 기본권이 제한되기 마련이다. 그러나 그 이외의 권리나 자유에 대해서는 징역형 집행의 또 다른 목적인 수형자의 교화, 갱생을 도모하는 것과, 구금시설이 다수의 수형자를 구금하여 집단으로 관리하는 시설이므로 내부의 규율질서를 유지하여야 한다는 두 가지 요청으로부터 필요한 경우에, 그 목적을 달성하기 위하여 합리적인 범위 내에서 제약을 가하는 것이 허용되는 데 불과하다 할 것이다(헌재 2013. 9. 26. 2011헌마398 ).
결국 수형자의 기본권 제한에 대한 구체적 한계는 헌법 제37조 제2항에 따라 구체적인 자유·권리의 내용과 성질, 그 제한의 태양과 정도 등을 교량하여 설정하게 되고, 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위하여 이들 기본권의 일부 제한이 불가피하다 하더라도 그 본질적인 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 위배되어서는 아니된다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌마289 ; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌마691 ).
나. 이 사건 설치행위에 대한 판단
(1) 법적 근거
형 집행법 제6조 제2항은 “교정시설의 거실·작업장·접견실이나 그 밖의 수용생활을 위한 설비는 그 목적과 기능에 맞도록 설치되어야 한다. 특히, 거실은 수용자가 건강하게 생활할 수 있도록 적정한 수준의 공간과 채광·통풍·난방을 위한 시설이 갖추어져야 한다.”고 규정하고, 교정시설의 도주 방지 등을 위한 수용설비 및 계호에 관한 규정인 같은 법 제57조 제6항은 “제2항 각 호의 시설의 설비 및 계호의 정도에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제83조는 “법 제57조 제2항 각 호의 수용설비 및 계호의 정도는 다음 각 호의 규정에 어긋나지 않는 범위에서 법무부장관이 정한다. 1. 수형자의 생명이나 신체, 그 밖의 인권 보호에 적합할 것 2. 교정시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 최소한의 범위일 것 3. 법 제56조 제1항의 개별처우계획의 시행에 적합할 것”이라고 규정하고 있다.
위 규정에 따라 법무부장관은 2010. 4. 19. 「수용거실 화장실 내 자살방지용 안전 방충망 설치계획 통보(법무부 복지과 - 2076)」및 2010. 4. 23. 「수용거실 화장실 내 환경개선 안전 방충망 추가설치 계획 시달(법무부 복지과 - 2125)」공문을 전국의 교정시설에 하달하여 안전철망을 설치할 것을 지시하였고, 전주교도소장은 2010. 5. 28. 위 지시에 따라 이 사건 설치행위를 하였다. 이후 안전철망의 설치와 관련한 구체적
내용은 ‘법무시설기준규칙(2011. 11. 29. 법무부훈령 제848호로 개정된 것)’ 제3조 제3항 및 별표 서식에 그대로 반영되었다.
(2) 제한되는 기본권
청구인은 이 사건 설치행위로 인해 헌법 제35조 제1항에서 정한 환경권과 헌법 제10조에서 정한 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권이 침해되었다고 주장하나, 헌법 제10조에서 규정하고 있는 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권은 원칙적으로 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 성격이 강하므로, 이 사건에서는 우선적으로 적용되는 환경권을 주 기본권으로 삼아 판단하기로 한다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240 ; 헌재 2004. 2. 26. 2001헌마718 ; 헌재 2010. 6. 24. 2008헌바128 참조).
헌법 제35조 제1항은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하고 있다. 환경권은 건강하고 쾌적한 생활을 유지하는 조건으로서 양호한 환경을 향유할 권리이고, 생명·신체의 자유를 보호하는 토대를 이루며, 궁극적으로 ‘삶의 질’ 확보를 목표로 하는 권리이다. 환경권을 행사함에 있어서 국민은 국가로부터 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 수 있는 자유를 침해당하지 않을 권리를 행사할 수 있고, 일정한 경우 국가에 대하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 요구할 수 있는 권리가 인정되기도 하는바, 환경권은 그 자체 종합적 기본권으로서의 성격을 지닌다.
‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’를 보장하는 환경권의 보호대상이 되는 환경에는 자연환경 뿐만 아니라 인공적 환경과 같은 생활환경도 포함된다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711 참조). 환경권을 구체화한 입법이라 할 수 있는 환경정책기본법 제3조에서도 환경을 자연환경과 생활환경으로 분류하면서, 생활환경에 대기, 물, 폐기물, 소음·진동, 악취, 일조(日照) 등 사람의 일상생활과 관계되는 환경을 포함시키고 있다. 청구인은 이 사건 설치행위로 인하여 독거실 내 일조, 조망, 채광, 통풍이 제한되고 있다고 주장하는바, 일조, 조망, 채광, 통풍 등은 생활환경으로서 환경권의 내용에 포함된다고 할 것이다.
수형자는 국민의 한 사람으로서 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지고, 수형자의 환경에 대한 권리 중 특히 구금시설 내에서의 환경에 대한 권리의 내용과 행사에 관하여는 형 집행법에서 정하고 있다. 형 집행법 제1조는 “이 법은 수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”고 규정하고, 같은 법 제6조 제2항은 “교정시설의 거실·작업장·접견실이나 그 밖의 수용생활을 위한 설비는 그 목적과 기능에 맞도록 설치되어야 한다. 특히, 거실은 수용자가 건강하게 생활할 수 있도록 적정한 수준의 공간과 채광·통풍·난방을 위한 시설이 갖추어져야 한다.”고 규정하고 있다. 즉 청구인과 같은 수형자는 그 법적 지위의 특성상 일반인들과는 달리 강제로 격리되어 수용의 목적과 기능에 맞도록 설치된 구금시설에서 생활하여야 하나, 형 집행법 규정에 따라 ‘적정한 수준의 공간과 채광·통풍·난방을 위한 시설이 갖추어진 거실에서 건강하게 생활할 권리’를 가지고 있다고 할 수 있다.
결국 이 사건 설치행위는 수형자인 청구인의 ‘채광·통풍을 위한 시설이 갖추어진 거실에서 건강하게 생활할 권리’를 제한하고 있는바, 그것이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 기본권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(3) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
교도소 수용거실, 특히 독거실 내 자살사고가 해마다 증가하고 그 중 특히 독거실 내 화장실 창문에 설치된 철격자를 이용한 자살시도가 많았는바, 이러한 수용자들의 자살을 예방하기 위해 피청구인이 독거실 내 화장실 창문과 철격자 사이에 일반 방충망에 비해 경질의 망을 사용한 안전철망을 고정시켜 설치함으로써 수용자의 손이 독거실 내 화장실 창문의 철격자에 닿지 못하도록 한 것은 수용자의 자살을 방지하여 생명권을 보호하고 교정시설 내의 안전과 질서를 보호하기 위한 것으로, 목적의 정당성과 수단의 적합성을 인정할 수 있다.
(나) 침해의 최소성
1) 먼저 안전철망을 설치하게 된 경위를 구체적으로 살펴본다.
2003년 이후 교정시설 내에서의 자살사고가 급증하자 2006. 10. 24. 법무부는 2000년부터 2006. 10. 9.까지 교정시설 내에서 발생한 수용자 자살사고 75건을 면밀히 분석하였다. 분석결과 자살사고의 발생장소 중 징벌·조사실을 포함한 독거실에서의 자살이 52건(69%)을 차지하였고, 자살방법은 1건을 제외한 74건이 모두 목을 매어 자살한 것으로 확인되었으며, 목을 매어 자살하는 데 사용된 도구로는 런닝셔츠, 담요, 동(冬) 내의, 수건 등 주로 주변에서 손쉽게 구할 수 있
는 일상용품을 이용하여 만든 끈을 활용하였다.
이에 교정당국은 교도소 내 자살사고를 예방하기 위한 대책으로 ① 수용자에 대한 「자살 위험요소」검사 실시, ② CCTV 카메라 증설 등 시찰의 사각지대 해소, ③ 자살 예방을 위한 정신과 의사 등 전문인력 확보, ④ 일선 교정기관에 전문강사에 의한 정기적 교육, ⑤ 자살위험 수용자 및 자살기도 전력자의 혼거수용 원칙, ⑥ 자살 위험시간대인 20:00부터 다음 날 06:00까지 15분에 1회 이상 집중시찰 등의 방안을 마련하여 전국의 교정시설에 이를 이행하도록 지시하였고, 일선 교정시설에서는 자살우려자를 관심수용 대상자로 지정하여 수시상담하고, 거실검사를 통한 자살도구 사전적발 등으로 수용자 자살사고를 예방하기 위한 다양한 조치를 취하였다.
그러나 위와 같은 다양한 조치와 노력에도 불구하고 2006년 이후에도 자살사고가 크게 줄어들지 않았고, 특히 독거실 내 화장실 창문의 철격자를 이용한 자살사고가 전체 자살사고의 50%를 차지하는 것으로 확인되었다. 이에 자살장소나 방법을 자유롭게 선택할 수 없는 수용자들이 가장 손쉽게 자살하는 방법을 원천적으로 차단하기 위해 독거실 내 화장실 창문의 철격자에 수용자의 손이 닿지 못하도록 안전철망을 설치하게 된 것이다.
실제로 안전철망을 설치한 2010년 이후 교도소 내 자살사고는 2011년에 11건이었다가 그 이후 2012년에는 4건, 2013년에는 7건이 발생하는 등 현저히 감소하였고, 그 중 독거실 내 화장실 창문의 철격자에 목을 매어 자살한 경우는 단 한 건도 발생하지 않았으며, 자살미수 역시 2009년 105건에서 2013년 73건으로 현저히 감소하였다.
2) 청구인은 안전철망의 구멍이 너무 촘촘하여 조망은 물론 통풍, 채광까지 어렵게 되었다고 주장하고 있다. 안전철망은 가로세로 1인치 당 16가닥으로 구멍 1개의 크기가 약 0.93㎜이고 고강도 스테인레스 스틸사 위에 법랑 코팅한 망사를 사용하여 750㎏의 충격에도 견딜 수 있는 것으로, 일반 사회에서도 어린이 등의 추락사고 방지용 및 방범용으로 사용하고 있는 것이다. 반면 일반 방충망은 가로세로 1인치 당 23가닥으로 구멍 1개의 크기가 약 0.88㎜에 불과하여 오히려 안전철망의 구멍보다 더 작다. 안전철망의 구멍 크기를 지나치게 성기게 제작할 경우에는 수용자들이 그 구멍을 통해 끈 등을 통과시켜 자살을 시도하는 등 사고발생의 우려가 있고, 안전철망의 굵기를 지나치게 얇게 제작할 경우에는 반복적인 충격이나 고의적인 파손행위에 끊어질 위험이 있을 뿐만 아니라 만약 안전철망을 이루고 있는 철사가 끊어질 경우 자살사고 뿐만 아니라 절단된 철사를 이용한 추가적인 사고가 발생할 수 있는 등의 위험도 있다.
이 사건 설치행위로 인해 청구인이 조망, 채광, 통풍에 있어 다소 불편을 느낄 수는 있으나, 안전철망의 구멍의 크기가 일반 방충망의 구멍의 크기보다 더 큰 점, 수용자들의 자살 방지와 추가적인 사고 방지를 위해 고강도의 안전철망의 설치가 필요한 점 등에 비추어 이 사건 설치행위가 청구인의 ‘채광·통풍을 위한 시설이 갖추어진 거실에서 건강하게 생활할 권리’를 과도하게 제한한 것이라고 할 수 없다.
3) 독거실 내 자살사고를 방지하기 위해 CCTV를 설치하는 방법도 있으나, 모든 독거실에 CCTV를 설치하여 계호하는 것은 수용자들의 사생활의 비밀과 자유라는 기본권 침해의 정도가 훨씬 더 크고, CCTV를 통해 수용자의 자살 기도를 발견하고 그에 따른 조치를 취한다 하더라도 사망의 결과를 방지하기 어려운 경우가 생길 수 있으므로 CCTV를 설치하는 것이 적절한 대안이 될 수는 없다.
그리고 교정시설에는 수용자들이 신체적·정신적 건강을 유지하기 위하여 실외운동시간을 마련하고 있는데, 전주교도소의 경우에도 수용자들에게 1일 30분 내지 1시간에 이르는 실외운동시간을 보장하고 있다. 따라서 이 사건 설치행위로 인하여 실내 채광이 다소 제한된다고 하더라도 위와 같이 실외운동을 통하여 수용자들이 매일 햇빛을 볼 수 있다.
4) 따라서 이 사건 설치행위가 침해의 최소성원칙에 어긋난다고 보기 어렵다.
(다) 법익의 균형성
교정시설 내 자살사고는 수용자 본인이 생명을 잃는 중대한 결과를 초래할 뿐만 아니라 다른 수용자들에게도 직접적으로 부정적인 영향을 미치고, 나아가 교정시설이나 교정정책 전반에 대한 불신을 야기할 수 있다는 점에서 이를 방지할 필요성이 매우 크다고 할 것이다(헌재 2011. 9. 29. 2010헌마413 ). 그에 비해 청구인에게 가해지는 불이익은 채광·통풍이 다소 제한되는 정도에 불과하여 이 사건 설치행위에 의하여 달성하려는 공익보다 결코 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 설치행위는 법익의 균형성도 갖추었다 할 것이다.
(라) 소결
따라서 이 사건 설치행위는 청구인의 ‘채광·통풍을 위한 시설이 갖추어진 거실에서 건강하게 생활할 권
리’를 침해하지 아니한다.
5. 결 론
이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
[별지]
제1조(목적) 이 법은 수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제6조(교정시설의 규모 및 설비) ① 신설하는 교정시설은 수용인원이 500명 이내의 규모가 되도록 하여야 한다. 다만, 교정시설의 기능·위치나 그 밖의 사정을 고려하여 그 규모를 증대할 수 있다.
②교정시설의 거실·작업장·접견실이나 그 밖의 수용생활을 위한 설비는 그 목적과 기능에 맞도록 설치되어야 한다. 특히, 거실은 수용자가 건강하게 생활할 수 있도록 적정한 수준의 공간과 채광·통풍·난방을 위한 시설이 갖추어져야 한다.
제14조(독거수용) 수용자는 독거수용한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 혼거수용할 수 있다.
1.독거실 부족 등 시설여건이 충분하지 아니한 때
2. 수용자의 생명 또는 신체의 보호, 정서적 안정을 위하여 필요한 때
3.수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 필요한 때
제15조(수용거실 지정) 소장은 수용자의 거실을 지정하는 경우에는 죄명·형기·죄질·성격·범죄전력·나이·경력 및 수용생활 태도, 그 밖에 수용자의 개인적 특성을 고려하여야 한다.
제57조(처우) ① 수형자는 제59조의 분류심사의 결과에 따라 그에 적합한 교정시설에 수용되며, 개별처우계획에 따라 그 특성에 알맞은 처우를 받는다.
② 교정시설은 도주방지 등을 위한 수용설비 및 계호의 정도(이하 “경비등급”이라 한다)에 따라 다음 각 호로 구분한다. 다만, 동일한 교정시설이라도 구획을 정하여 경비등급을 달리할 수 있다.
(각호 내용 및 ③∼⑤항 생략)
⑥ 제2항 각 호의 시설의 설비 및 계호의 정도에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제117조(청원) ① 수용자는 그 처우에 관하여 불복하는 경우 법무부장관·순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에게 청원할 수 있다.
② 제1항에 따라 청원하려는 수용자는 청원서를 작성하여 봉한 후 소장에게 제출하여야 한다. 다만, 순회점검공무원에 대한 청원은 말로도 할 수 있다.
③ 소장은 청원서를 개봉하여서는 아니 되며, 이를 지체 없이 법무부장관·순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에게 보내거나 순회점검공무원에게 전달하여야 한다.
④ 제2항 단서에 따라 순회점검공무원이 청원을 청취하는 경우에는 해당 교정시설의 교도관등이 참여하여서는 아니 된다.
⑤ 청원에 관한 결정은 문서로써 하여야 한다.
⑥ 소장은 청원에 관한 결정서를 접수하면 청원인에게 지체 없이 전달하여야 한다.
제83조(경비등급별 설비 및 계호) 법 제57조 제2항 각호의 수용설비 및 계호의 정도는 다음 각 호의 규정에 어긋나지 않는 범위에서 법무부장관이 정한다.
1.수형자의 생명이나 신체, 그 밖의 인권보호에 적합할 것
2.교정시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 최소한의 범위일 것
3.법 제56조 제1항의 개별처우계획의 시행에 적합할 것
법무시설기준규칙 (개정 2011. 12. 29. 법무부훈령 제848호)
제3조(시설기준) ③ 건물의 시설기준은 별표1과 같다.
[별표1]
나. 시설주요부분 설계기준
(1) 수용동
○ 창문
· 외부와 접하는 화장실 창문은 안전 방충망을 설치한다.
-철격자와 창문 사이 창문 전체를 특수 제작한 방충망 설치
-후레임은알루미늄이며,방충망은두께
0.6㎜로 가로세로 1인치당 각각 16가닥의 고강도 스텐레스 스틸사 위에 법랑 코팅한 망사 사용
-방충망은 탈락이 되지 않도록 외부 또는 내부에서 창틀에 견고하게 고정한다.