소송대리인 법무법인 평호

담당변호사 노승진 외 2 인

소송대리인 중도 법무법인

담당변호사 이강천

상고 비용 은 원고 가 부담한다.

1. 사건 개요 와 쟁점

가. 원 심판결 이유와 기록에 따르면 다음 사실을 알 수 있다. ( 1 ) 피고 는 2009.8. 12.원고에게 폐기물관리법(2015.7.20.법률 제13411호로 개정되기 전의 것 , 이하'폐기물관리법'이라 한다) 제48조 제1호 에 따라 서산시 (주소 1 생략 ) 토지 일원 ( 이하'이 사건 토지'라 한다)에 장기보관 중인 폐기물을 처리할 것을 명령 하는 1 차 조치 명령을 하였다. 원고는 2010.7.22.'1차 조치명령을 불이행하였다'고하여 폐기물 관리법위반죄의 범죄사실로 유죄판결(징역 10개월, 집행유예 2년, 사회 봉사 명령 120 시간 ) 을 선고받았고, 위 판결은 2011.9.8. 확정되었다. ( 2 ) 피고 는 2013.6.19.원고에게 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 적정하게 처리할 것을 명령 하는 내용의 2차 조치명령을 하였다. 원고는 2014.5.9.'2차 조치명령을 불이행 하였다 ' 고 하여폐기물관리법 위반죄의 범죄사실로 유죄판결(징역 1년, 집행유예 2 년 , 사회 봉사 명령 200시간)을 선고받았고, 위 판결은 2015.4.3.확정되었다. ( 3 ) 이후 피고 소속 담당공무원들은 원고에게 전화를 하거나 원고를 직접 대면하는 방식 으로 여러 차례이 사건폐기물을 조속히 처리하라고 촉구하였으나, 원고는 이 사건 폐기물 을 처리 하지 않겠다는 의사를 표시하였다.

피고 는 폐기물 방치 실태를 확인하고 별도의 사전 통지와 의견청취 절차를 밟지 않은 채 2015. 6. 26. 원고에게 폐기물관리법 제48조 제1호 에 따라'2015. 10.30.까지 서산시 ( 주소 1 생략 )일원에 장기간 방치된 폐기물을 적정하게 처리할 것'을 명령하는 내용 의 3 차 조치 명령(이하'이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

나. 쟁점 은 이 사건 처분이 그 상대방을 잘못 지정하였거나 이유제시, 사전 통지, 의견 청취 의무 를 위반한 절차상 하자로 무효인지 여부이다.

2. 처분 의 상대방을 잘못 지정한 하자 로 이 사건 처분이 무효인지 여부(상고이유 제2 점 )

원심 은 이 사건 처분이 상대방을 잘못 지정한 하자로 무효라는 원고의 주장을 다음과 같은 이유로 배척하였다. 원고는 폐기물관리법 제48조 제1호에서 정한 '폐기물을 처리한 자 ' 에 해당 하므로 폐기물 처리 조치명령의 상대방이 될 수 있다. 피고가 소외인 에게 이 사건 폐기물 의처리를 명하지 않았다고 해서 원고에 대한 이 사건 처분이 위법하게 되는 것도 아니다.

원 심판결 이유 를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심판단 에 상고이유 주장 과 같이 처분 의 상대방을 잘못 지정한 하자에 관한 법리를 오해한 잘못 이 없다.

3. 절차 상 하자 로이 사건 처분이 무효인지 여부(상고이유 제 1점)

가. 이유 제시 에 관한 절차상 하자로 이 사건 처분이 무효인지 여부

원심 은 다음 과 같은 이유로 이 사건 처분에 이유제시에 관한 절차상 하자가 없다고 판단 하였다. 이 사건처분서에는 처분사유와 처분의 근거법령 이 모두 명시되어 있다.이 사건 처분 서 에 기재된 '서산시(주소 1 생략) 일원'은 서산시(주소 1 생략) 토지뿐만 아니라 그 주변일정 범위의 지역을 포함하는 의미이고, 서산시(주소2 생략) 토지도 포함 된다는 것을원고도 알 수 있다.

원 심판결 이유 를관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심판단에 상고이유 주장 과 같이 처분 의 이유 제시에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

나. 사전 통지 , 의견청취에 관한 절차상 하자로 이 사건 처분이 무효인지 여부 ( 1 ) 사전 통지 , 의견청취 절차를 생략할 수 있는 경우인지 여부 ( 가 ) 환경 부장관 ,시 · 도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물관리법 제48조에 따른 폐기물 처리 조치명령 등 을 하려면 미리 그 명령을 받을 자에게 그 이유를 알려 의견 을 제출할 기회 를주어야 하고, 다만 상수원 보호 등 환경 보전 상 긴급히 하여야 하는 경우 에 그러하지아니하다(폐기물관리법 제48조의2). 폐기물관리법령에서 이러한 의견 제출 에 관하여 좀더 구체적인 규정을 두고 있지는 않다.

한편 행정 절차 에 관한 일반법인 행정절차법 제21조, 제22조에서 사전 통지와 의견 청취 에 관하여 정하고있다. 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분 을 하는 경우 에는 미리 '처분의 제목', '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 ' , '이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻 과 의견을 제출하지 아니하는 경우 의 처리 방법', '의견제출기관의 명칭과 주소', '의견제출기한' 등 을 당사자 등에게 통지 하여야 한다(제21조 제 1항),다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회 를 개최 하도록 정하고 있지 않은 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고 ( 제 22 조 제 3항), 다만 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요 하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에한하여 처분의 사전 통지나 의견 청취 를 하지 않을 수 있다(제21조 제4항, 제22조 제4 항). 따라서 행정청이 침해적 행정 처분 을 하면서 당사자에게행정절차법상의 사전통지를 하거나 의견제출 의 기회 를 주지 않았다면, 사전 통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적 인 경우 에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2016. 10. 27. 선고2016두41811판결 등 참조).

행정 절차법 제 21 조 제4항, 제22조 제4 항 은 사전 통지나 의견청취를 하지 않아도 되는 예외 사유 로 " 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 " ( 제 21 조 제 4 항 제1호), "법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분 을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적 으로 증명된 경우"(제21조 제4 항 제2호), "해당 처분의 성질상 의견청취 가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 " ( 제 21 조 제 4 항 제3호)를 열거하고 있다. 나아가 행정절차법 제21조 제5항 은 "처분 의 전제 가 되는 사실 이법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4 항 에 따른 사전 통지 를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다."라고 정하고 있고 , 행정 절차법 시행령 제13조는 행정절차법 제21조 제4 항 과 제5항 에 따라 사전 통지 를 하지 않을 수 있는 경우로 "법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관 의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견 청취 가 불필요 하다고 인정되는 경우"(제2호) 등 을 들고 있다.

행정 절차법 은 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민 의 행정 참여를 도모함으로써 행정 의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함 을 목적으로 한다 ( 제 1 조 ). 의견청취 제도는 행정처분 사유에 대하여당사자에게 변명과 유리한 자료 를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중 과적정 을 기 하기 위한것이다. 위에서 본 행정 절차법령 규정들의 내용을 행정절차법의 입법 목적과 의견청취 제도의 취지 에 비추어 종합적·체계적으로 해석하면, 행정절차법 시행령 제13조 제2호에서 정한 " 법원 의 재판또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분 의 전제 가 되는 사실 이객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정

되는 경우 " 는 법원 의재판 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되면 행정청 이 반드시 일정한 처분을 해야 하는 경우 등 의견청취가 행정청의 처분 여부나 그 수위 결정 에 영향을 미치지 못하는 경우를 의미한다고 보아야 한다. 처분의 전제가 되는 ' 일부 ' 사실 만 증명된 경우이거나 의견청취에 따라 행정청의 처분 여부나 처분 수 위 가 달라질 수 있는경우라면 위 예외사유에 해당하지 않는다. ( 나 ) 위에서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분은 행정절차법 시행령 제 13 조제2호에서 정한 "법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관 의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분 에 따른 의견 청취 가 불필요 하다고 인정되는 경우"에 해당한다고 볼 수 없다. 그 이유 는 다음 과 같다.

이 사건 처분 은 원고가 '이 사건 처분 당시' 이 사건 토지에 방치된 이 사건 폐기물을 적정 하게 처리 하지 않고 있다는 이유로폐기물의 적정처리를 명하는 것이다. 원고가 이 사건 처분 이전에 피고로부터 1차, 2차 조치명령을 받았고, 형사재판절차에서 위 각 조치 명령 불이행의 범죄사실에 관하여 유죄판결을 선고받은 후 그 판결이 확정되었다고 하더라도 , 2 차조치명령 당시부터는 물론이고, 2차 조치명령 불이행으로 인한 유죄 판결 확정 이후 부터 이 사건 처분 당시까지 시간적 간격 이 있으므로 사정변경의 여지가 있다. 위 유죄 판결에 따라 '원고가 폐기물을 방치하여 1차 및 2차 조치명령을 받았고 이를 불이행 하였다'는 사실이 객관적으로 증명된 경우라고 볼 수는 있으나,나아가 위 유죄 판결 에 따라 '이 사건 처분 당시 이 사건 토지에 방치된 이 사건 폐기물 을 적정 하게 처리 하지않고 있다'는 처분사유가 객관적으로 증명되었다고 단정하기는 어렵다. 또한 이 사건 처분의 근거 법률인 폐기물관리법 제48조는 '폐기물의 처리 등 필요한 조치 를 명할 수 있다'고 정하고 있으므로, 이러한 규정의 문언과 체제에 비추어 보면 이 규정 에 따른 폐기물 처리 조치명령은 재량행위에 해당한다. 따라서 이 사건 처분 은 법원 의 재판 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되면 행정청이 반드시 일정한 처분 을해야 하는 경우 등 의견청취가 행정청의 처분 여부나 그 수위 결정 에 영향 을 미치지못하는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. ( 다 ) 그런데도 원심은 이 사건 처분 이 행정절차법 시행령 제13조 제2호에서 정한 사전 통지 , 의견 청취 의예외사유에해당한다고 판단하였다. 원심판단에는행정절차법에서, 정한 사전 통지 , 의견청취 절차에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 그러나 아래에서 보듯 이 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 원고의 청구를 배척한 원심의 결론이 정당한 이상 원심 의 이러한 잘못은 결과적으로 판결 결과에 영향을 미친 것은 아니므로 이에 관한 상고 이유 주장은 받아들일 수 없다. ( 2 ) 이 사건 처분 이 무효인지 여부 이 사건 처분 과정에서 피고가 원고에게 정당한 사유 없이 의견제출의 기회를 제공하거나 사전 통지 를하지 않았다고 하더라도, 이 사건 처분의 경위나 절차 위반의 내용과 정도 등 을 관련법리(대법원 2012.2. 16.선고 2010두10907 전원합의체 판결 참조 ) 에 비추어 보면이 사건 처분이 무효라고 볼 수 는 없다.

원 심판결 이유 에는일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 이 사건 처분의 무효확인 을 구하는 원고 의 청구를 배척한 원심의 결론은 위에서 본 법리에 기초한 것으로서, 상고 이유 주장 과 같이 행정처분의 무효 사유에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

4. 결론

원고 의 상고 는 이유 없어 이를 기각하고,상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 대법관 의 일치 된 의견 으로 주문과 같이판결한다.

주 심 대법관 김재형

대법관 민유숙

대법관 노태악