2. 피고는 원고들에게 별지 원고별 보상내역표 중 보상액란 기재 각 해당 금원 및 위 각 금원에 대하여 2014. 3. 25.부터 2016. 7. 29.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

3. 원고들의 나머지 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 원고 12와 피고 사이에 생긴 부분의 30%는 원고 12가, 나머지는 피고가, 원고 12를 제외한 나머지 원고들과 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 각 부담한다.

가. 국토해양부장관은 2008. 3. 28. 국토해양부고시 제2008-14호로 사업시행자를 제이서해안고속도로 주식회사(사업시행)와 피고(용지보상)로 정하여 평택시 청북면 고잔리부터 시흥시 월곶동까지 42.6km 구간의 고속국도 153호선(이하 ‘이 사건 고속국도’라 한다)을 개설하는 평택~시흥 고속도로 민간투자사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 실시계획을 고시하였다. 그 후 국토해양부장관은 2009. 6. 26. 국토해양부고시 제2009-399호로 이 사건 사업에 편입되는 토지의 세목을 고시하였다.

나. 원고들은 화성시 (주소 생략) 일대에 보상내역표 중 당초 소재지, 지번, 지목 및 면적란 기재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있었는데, 위 토지세목고시에 따라 이 사건 토지 중 보상내역표의 편입 지번, 면적란 기재 부분(이하 ‘이 사건 편입 토지’라 한다)이 이 사건 사업에 편입되었다.

다. 원고들은 2008. 11. 4.부터 2011. 6. 21.까지 사이에 보상내역표 중 협의취득일란 기재 일자에 피고와 이 사건 편입 토지에 관하여 공공용지의 보상협의 절차를 마친 다음 보상내역표 중 등기일란 기재 일자에 대한민국 앞으로 소유권이전등기를 이전하였다.

라. 제이서해안고속도로 주식회사는 2013. 3. 25. 이 사건 사업을 완료한 후 준공검사를 마쳤다.

마. 원고들은 2014. 3. 14. 피고에게 이 사건 토지 중 위와 같이 편입되지 않고 남아 있는 부분인 보상내역표 중 잔여지 지번 및 면적란 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 잔여지’라 한다)에 대하여 가격의 감소가 발생하였다는 이유로 이에 대한 보상을 청구하는 내용증명우편을 발송하였다. 이에 피고는 2014. 3. 24. 원고들에게 이 사건 잔여지의 가격이 감소하지 않았다는 이유로 보상이 불가하다고 회신하였다.

바. 원고들은, 피고가 이 사건 잔여지에 대한 보상협의를 거부하자 2014. 5. 8. 중앙토지수용위원회에 보상재결을 신청하였다. 그러나 중앙토지수용위원회는 2015. 5. 21. 이 사건 토지 중 이 사건 편입 토지 부분이 협의취득되었다고 하더라도 이 사건 잔여지의 가치가 하락하였다고 인정하기 어렵다는 이유로 원고들의 손실보상청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1, 2, 3, 갑 제3호증의 1 내지 22, 갑 제4호증의 1 내지 23, 갑 제5호증의 1 내지 26, 갑 제8, 9호증, 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제2호증의, 을 제3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

1) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제73조 제2항 은 ‘잔여지의 가격 감소로 인한 손실보상은 해당 사업의 공사완료일부터 1년이 지난 후에는 청구할 수 없다’고 규정하고 있는데, 이는 제소기간 또는 재결신청기간을 정한 것이다. 원고들은 이 사건 사업의 공사완료일인 2013. 3. 25.부터 1년이 지난 후인 2014. 5. 8. 재결신청을 하였고, 2015. 7. 9. 잔여지 가격 감소로 인한 손실보상을 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로, 원고들의 이 사건 소는 적법한 손실보상재결을 거치지 않았거나 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다.

2) 원고 12는 화성시 (주소 2 생략) 답 531㎡에 대하여, 원고 5는 화성시 (주소 3 생략) 4,480㎡, (주소 4 생략) 744㎡에 대하여 각 관할 토지수용위원회의 보상재결을 거치지 않았으므로, 이 사건 소 중 위 각 토지에 대하여 잔여지 가격감소로 인한 손실보상을 구하는 청구 부분은 부적법하다[피고는 원고 3의 화성시 (주소 5 생략) 임야 2,298㎡ 및 (주소 6 생략) 답 156㎡에 대하여도 같은 취지의 주장을 하나, 원고 3은 2016. 3. 11.자 청구취지 및 청구원인변경신청서에서 위 각 토지에 대한 가격감소로 인한 부분을 손실보상청구 범위에서 제외하였으므로 이 부분 주장에 대하여는 따로 판단하지 않기로 한다].

나. 판단

1) 재결신청 기간 또는 제소기간 도과 여부

토지보상법 제73조 제1항 은 ‘사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소할 때에는 그 손실을 보상하여야 한다’고 규정하면서, 제2항 에서 ‘ 제1항 본문에 따른 손실의 보상은 해당 사업의 공사완료일부터 1년이 지난 후에는 청구할 수 없다’고 규정하고 있다. 그리고 토지보상법 제73조 제4항 은 ‘ 제1항 에 따른 손실의 보상에 관하여는 제9조 제6항 및 제7항 을 준용한다’고 규정하고 있는데, 토지보상법 제9조 는 제1항 에서 ‘사업시행자는 공익사업을 준비하기 위하여 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량하거나 조사할 수 있다’고 규정하면서 제4항 에서 ‘사업시행자는 제1항 에 따라 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량·조사함으로써 발생하는 손실을 보상하여야 한다’, 제5항 에서 제4항 에 따른 손실의 보상은 손실이 있음을 안 날부터 1년이 지났거나 손실이 발생한 날부터 3년이 지난 후에는 청구할 수 없다‘, 제6항 에서 ’ 제4항 에 따른 손실의 보상은 사업시행자와 손실을 입은 자가 협의하여 결정한다‘, 제7항 에서 ’ 제5항 에 따른 협의가 성립되지 아니하면 사업시행자나 손실을 입은 자는 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다‘고 규정하고 있다.

이와 같은 토지보상법 규정의 문언내용 및 체계에 비추어 보면, 토지보상법 제73조 제2항 에서 규정한 ‘청구’란 사업시행자에 대한 손실보상 청구를 의미하는 것으로 해석함이 타당하고, 이를 관할 토지수용위원회에 대한 재결신청 또는 사업시행자를 상대로 손실보상을 구하는 소의 제기를 의미하는 것으로 해석할 수는 없다. 그 이유는 다음과 같다.

가) 토지보상법 제9조 는 사업시행자의 손실보상의무( 제4항 ), 손실보상의 청구기한( 제5항 ), 보상협의( 제6항 ), 재결신청( 제7항 )의 순으로 조문을 배치하고 있는데, 이는 손실을 입은 자가 먼저 손실보상의무를 부담하는 사업시행자에게 손실보상을 청구하면 사업시행자와 손실을 입은 자 사이에 손실보상 여부 및 구체적인 보상액에 대하여 협의를 한 후 결정하고, 협의가 성립되지 않는 경우 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하도록 하는 절차를 정하는 취지이다. 토지보상법 제73조 제4항 은 제9조 제6항 및 제7항 을 준용하고 있는데, 이는 잔여지 가격감소로 인한 손실보상 역시 타인이 점유하는 토지에 출입하여 측량·조사함으로써 발생하는 손실보상과 같은 절차에 따를 것을 규정하는 취지이다. 또한 토지보상법 제73조 제2항 은 결국 해당 사업의 공사완료일부터 1년이 지난 후 손실보상청구를 할 수 없다는 의미인데, 여기서 손실보상의무를 부담하는 주체는 사업시행자이지 관할 토지수용위원회나 관할 법원은 아니므로 손실보상청구의 상대방 역시 사업시행자가 될 수밖에 없다. 따라서 이와 같은 잔여지 가격감소로 인한 손실보상 절차와 문언의 내용에 비추어 보면 토지보상법 제73조 제2항 에서 말하는 청구는 논리적, 필연적으로 사업시행자에 대한 청구로 해석할 수밖에 없다.

나) 토지보상법은 사업인정에 따라 사업시행자에게 수용 또는 사용권이 인정된 토지에 대하여 보상액을 정하는 재결을 구하는 것에 대하여 ‘신청’이라고 용어를 사용( 제28조 등 참조)하고 있고, 사업인정에서 수용 또는 사용권이 인정되지 않은 토지를 수용할 수 있도록 하는 재결을 구하는 것에 대하여 ‘청구’라는 용어를 사용( 제74조 등 참조)하고 있다. 이와 같이 토지보상법이 재결에 대하여 신청과 청구라는 용어를 구분하여 사용하는 있고, 토지보상법 제73조 제4항 에 따라 준용되는 제9조 제7항 에서 손실보상에 대한 협의가 성립되지 않은 경우 재결을 ‘신청’할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 토지보상법 제73조 제2항 에서 규정한 ‘청구’가 관할 토지수용위원회에 대한 재결신청을 의미하는 것이라고 해석하는 것은 문언의 가능한 의미를 벗어나는 것으로서 허용될 수 없다.

다) 또한 잔여지 가격감소 등으로 인한 손실보상을 받기 위하여는 토지보상법 제34조 , 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복할 때 비로소 공익사업법 제83조 내지 제85조 에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐인데( 대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등 참조), 만일 토지보상법 제73조 제2항 에서 규정한 청구기간을 제소기간으로 해석한다면, 토지 소유자 등의 귀책사유 없이 관할 토지수용위원회의 보상재결이 지연됨으로써 제소기간을 도과하는 경우에도 재결에 대하여 불복하는 소송을 제기할 수 없는 결과가 되어 부당하다.

앞서 인정한 사실에 의하면, 원고들은 이 사건 사업의 공사완료일인 2013. 3. 25.부터 1년이 도과하기 전인 2014. 3. 14. 사업시행자인 피고에게 잔여지 가격감소로 인한 손실보상을 청구하는 내용증명을 발송하고, 피고가 같은 달 24. 원고들에게 이를 거부하는 내용을 회신하였으므로, 원고들은 늦어도 피고가 위 회신을 원고들에게 보낸 2014. 3. 25. 피고에게 손실보상청구를 하였다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.

2) 재결절차를 거쳤는지 여부

가) 먼저, 원고 12는 화성시 (주소 2 생략) 답 531㎡에 대하여 가격감소로 인한 손실보상 재결을 거치지 않았음을 자인하고 있으므로, 원고 12의 이 사건 소 중 위 토지에 대한 부분은 재결절차를 거치지 않은 채 사업시행자를 상대로 곧바로 손실보상청구를 하는 것으로서 부적법하다.

나) 다음으로 갑 제9호증, 갑 제5호증의 10, 11의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 5는 2014. 5. 8. 중앙토지수용위원회에 화성시 (주소 3 생략) 4,480㎡, (주소 4 생략) 744㎡에 대하여 각 잔여지 가격감소로 인한 손실보상 재결을 신청한 사실, 중앙토지수용위원회는 2015. 5. 21. 원고 5의 손실보상청구를 기각한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고 5는 위 각 토지에 대하여도 재결절차를 거쳤다고 봄이 타당하고, 원고 5가 위 각 토지에 대한 손실보상 재결신청을 취하하였다고 인정할 아무런 자료가 없는 이 사건에서 재결서에 첨부된 보상금 내역서에 위 각 토지가 누락되었다는 사정만으로 위 각 토지에 대한 손실보상재결절차를 거치지 않았다고 단정할 수는 없으므로 이 부분에 대한 피고의 본안전 항변은 받아들이지 않기로 한다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고들의 주장

이 사건 토지 중 일부가 공익사업에 편입되어 협의취득이 이루어짐으로써 이 사건 잔여지의 가격이 감소하였으므로 피고는 원고들에게 청구취지 기재와 같은 잔여지 가격 감소로 인한 보상금을 지급하여야 한다.

나. 인정사실

1) 이 사건 토지는 화성시 (주소 생략) 일대 이 사건 고속국도 “○○IC" 남동측에 위치하고, 부근은 전, 답 등 농경지와 마을야산 임야가 주를 이루는 농경지대이며 일부 중소규모의 공장이 산재하는 지역이다. 이 사건 토지 및 그 인근까지 차량 접근이 가능하고 이 사건 토지 인근에 간선도로가 설치되어 있어 도로 및 교통사정은 보통인 편이다. 이 사건 토지의 형태는 대체로 부정형이고 전, 답, 자연림으로 이용중이다.

2) 국토해양부장관은 2011. 9. 5. 도로 구조의 손궤 방지 및 미관 보존, 자동차의 고속교통에 대한 위험의 방지를 목적으로 이 사건 고속국도 양측의 도로구역 경계선으로부터 각각 20m 구역을 접도구역으로 지정하고 이를 국토해양부고시 제2011-482호로 고시하였다.

3) 이 법원으로부터 감정촉탁을 받은 감정인 소외인(이하 ‘법원감정인’이라 한다)은 이 사건 잔여지와 인근 지역에 위치하고, 용도지역 등 공법상 제한 여부, 실제 이용상황, 주위 환경 조건이 유사한 표준지들을 비교표준지로 선정한 다음 시점수정과 지역요인, 개별요인, 기타요인 비교를 거쳐 보상내역표 중 편입전가격란 기재와 같이 이 사건 잔여지의 편입 전 가격을 산출하였다. 또한 이 사건 잔여지의 편입 후 가격을 산정함에 있어 편입 전 가격 산정과 동일하게 비교표준지를 선정한 다음, 시점수정과, 지역요인, 기타요인 비교를 거쳤으나, 이 사건 잔여지 일부에 이 사건 고속도로가 개설됨에 따라 접도구역이 지정됨으로써 잔여지의 장래 이용가능성에 가치하락 요인이 발생할 수 있다고 판단한 후 상대적으로 토지 형질변경 등이 용이한 관리지역의 경우 0.90, 상대적으로 토지 형질변경이 용이하지 않은 농림지역의 경우 0.95의 보정치를 적용하여 이를 개별요인 중 행정적 요인에 반영하였다. 이에 따라 보상내역표 중 편입후가격란 기재와 같이 이 사건 잔여지의 편입 후 가격을 산출하였다.

4) 중앙토지수용위원회의 의뢰를 받은 주식회사 온누리감정평가법인 및 한국감정원(이하 ‘재결감정인’이라 한다) 역시 법원감정인과 같은 비교표준지를 선정한 다음 시점수정을 거치고 지역요인, 개별요인, 기타요인 비교를 거쳐 이 사건 잔여지의 편입 전 가격과 편입 후 가격을 산출하였으나, 접도구역 지정에 따른 이 사건 잔여지의 장래 이용가능성을 반영하지 않음으로써 편입 전 가격과 편입 후 가격을 동일하게 산출하였다.

[인정근거] 갑 제6호증의 1 내지 21, 갑 제7호증의 1 내지 21, 을 제3호증의 1의 각 기재, 이 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과(이하 ‘법원감정’이라 한다), 변론 전체의 취지

다. 정당한 보상액에 대한 판단

보상금의 증감에 관한 소송에 있어서 재결의 기초가 된 각 감정기관의 감정평가와 법원이 선정한 감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고, 개별요인비교를 제외한 나머지 가격산정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 개별요인비교에서만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우, 그 중 어느 감정평가의 개별요인비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 그 각 감정평가 중 어느 것을 취사·선택하여 정당보상가액으로 인정하는가 하는 것은 그것이 논리칙과 경험칙에 반하지 않는 이상 법원의 재량에 속하는바( 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등 참조). 법원감정이 이 사건 잔여지 일부에 접도구역이 지정될 수 있다는 사정을 고려하는 등 재결감정에 비하여 가격형성 요인을 보다 적절히 반영하고 있다고 판단되므로, 법원감정에 따라 보상금을 산정하기로 한다.

토지보상법 제73조 제5항 에 의하여 준용되는 제70조 제6항 의 위임을 받은 토지보상법 시행규칙 제32조 제1항 은 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득됨으로 인하여 잔여지의 가격이 하락된 경우의 잔여지의 손실은 공익사업시행지구에 편입되기 전의 잔여지의 가격(당해 토지가 공익사업시행지구에 편입됨으로 인하여 잔여지의 가격이 변동된 경우에는 변동되기 전의 가격을 말한다)에서 공익사업시행지구에 편입된 후의 잔여지의 가격을 뺀 금액으로 평가한다고 규정하고 있으므로, 피고는 원고들에게 이 사건 잔여지의 편입 전 가격에서 편입 후 가격을 공제한 보상내역표 보상액란 기재 손실보상금을 지급할 의무가 있다.

라. 피고의 주장에 관한 판단

1) 피고의 주장

이 사건 잔여지의 일부에 대하여 접도구역이 지정되었다고 하더라도 이는 이 사건 토지 중 일부가 공익사업에 편입되었기 때문에 발생하는 손실이 아니라 별도의 접도구역 지정에 따른 것에 불과하므로 접도구역 지정에 따른 손실에 관한 별도의 보상규정이 있다면 그에 따른 보상을 받을 수 있음은 별론으로 하고 토지보상법 제73조 에 따른 잔여지 가격감소로 인한 손실보상의 대상에 해당한다고 볼 수는 없다.

또한 이 사건 고속국도의 접도구역은 2015. 7. 29. 국토교통부고시 제2015-538호에 의하여 20m에서 10m로 줄었으므로 이를 반영하지 않은 법원감정은 부당하다.

2) 판단

잔여지 가격감소로 인한 손실은 토지수용 당시의 현실적 이용상황의 변경뿐만 아니라 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 의한 사용가치 및 교환가치상의 하락 모두를 포함한다( 대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결 등 참조).

구 도로법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제49조 제1항 은 ‘관리청은 도로 구조의 손궤 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 도로경계선으로부터 20미터를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역(접도구역)으로 지정할 수 있다’, 제3항 은 접도구역에서는 토지의 형질을 변경하는 행위, 건축물, 그 밖의 공작물을 신축·개축 또는 증축하는 행위를 하여서는 아니된다‘고 규정하고 있다. 구 도로법의 위와 같은 규정 내용과 취지 등에 비추어 보면, 토지 중 일부가 도로개설공사에 편입되어 수용되거나 협의취득되는 경우 그 도로에 접하게 된 잔여지에 대하여는 접도구역 지정이 이루어질 가능성이 높고, 그 도로가 고속국도에 해당하는 경우 접도구역 지정의 가능성은 더욱 높아질 것으로 보이므로, 향후 실제로 접도구역 지정이 이루어졌는지 여부와 관계없이 그와 같은 가능성 자체만으로 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성에 영향을 받을 수 있다. 그러므로 그와 같은 가능성을 가격감소 요인으로 반영하여 손실보상액을 정한다고 하여 이를 위법하다고 볼 수는 없다. 그리고 그로 인한 가격감소는 토지 중 일부가 도로개설공사에 편입되어 수용 또는 협의취득됨으로써 당연히 예정된 것이라고 보아야 하고, 이와 별도로 접도구역 지정에 따라 비로소 발생한 것이라고 볼 수는 없다. 또한 이와 같은 취지에 비추어 보면, 법원감정이 도로경계선으로부터 20m를 기준으로 접도구역을 지정할 수 있다는 구 도로법 제49조 제1항 의 규정에 따라 이 사건 잔여지에 대한 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성에 영향을 받을 수 있는 부분의 면적을 산출하고 이를 고려하여 행정적 요인에 반영한 후 보상액을 산정한 것도 정당하다고 할 것이므로, 중앙토지수용위원회의 재결 이후 이 사건 고속국도의 접도구역 지정이 20m에서 10m로 변경되었음에도 이를 반영하지 않았다고 하여 법원감정이 위법하다고 볼 수도 없다. 따라서 피고의 위 주장은 받아들이지 않는다.

마. 지연손해금의 기산일

원고들은 이 사건 보상금에 대하여 각 협의취득일 다음날부터 지연손해금을 구하고 있다. 그러나 공익사업에 편입된 토지에 대한 수용재결 시 잔여지 가격감소로 인한 손실보상재결을 함께 신청한 경우에는 잔여지 가격감소로 인한 손실보상금에 대하여도 토지에 대한 수용개시일 다음날부터 지연손해금이 발생한다 할 것이나, 공익사업에 편입된 토지에 대하여 협의취득이 이루어졌다고 하여 잔여지 가격감소로 인한 손실보상금에 대하여 협의취득일 다음날부터 당연히 지연손해금이 발생한다고 볼 수는 없고, 토지보상법에 사업시행자의 잔여지 가격감소에 따른 손실보상 의무만을 규정하고 있을 뿐, 따로 그 지급기한을 정하고 있지도 않으므로, 그와 같은 경우 민법 제387조 제2항 을 준용하여 원고들이 피고에게 보상금을 청구한 다음날부터 지연손해금이 발생한다고 해석함이 타당하다.

따라서 피고는 원고들에게 보상내역표 중 보상액란 기재 각 해당 금원 및 위 각 금원에 대하여 원고들이 피고에게 보상금을 청구한 다음날인 2014. 3. 25.부터 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 판결 선고일인 2016. 7. 29.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급할 의무가 있다.

4 결론

그렇다면, 원고 12의 이 사건 소 중 화성시 (주소 2 생략) 답 531㎡에 대한 청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

판사 김병수(재판장) 유성욱 장인혜

장인혜 출산휴가로 인하여 서명날인 불능

심급 사건

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