가. 이 사건 처분 사유

피고는 1995. 9. 12. 원고 외 5인에게 분할 전의 경기 광주군 (주소 1 생략) 전 3,679㎡(이하 '종전 토지'라 한다) 중 2,835㎡에 관하여 일반 주택 및 창고를 건립하기 위한 농지전용허가를 하였다. 그 후 종전 토지가 (주소 1 생략) 전 2,630㎡, (주소 2 생략) 전 205㎡(이하 위 2필지 토지를 '이 사건 농지'라 한다) 등으로 분할된 다음 원고 단독으로 이 사건 농지 중 860㎡에 대하여 연면적 396㎡의 숙박시설(이하 '이 사건 숙박시설'이라 한다)의 부지로 전용하고자 하는 내용으로 위 농지전용허가사항의 변경을 구하는 이 사건 신청을 하였으나 피고는 1997. 3. 24.자로 이를 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

환경처장관(지금의 환경부장관)이 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 제정된 환경정책기본법에 의하여 폐지되기 전의 것)에 의하여 1990. 7. 19. 고시 제90-15호로 지정한 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역에 대하여 제90-16호로 고시한 특별종합대책은 위 특별대책지역 Ⅰ권역에 있어서 연면적 800㎡ 이상 건물 및 기타 시설물(창고 및 비오수배출시설은 제외)과 연면적 400㎡ 이상의 숙박시설 및 식품접객시설의 신규입지를 원칙적으로 제한하되 일정한 오수배출요건을 갖춘 경우에 한하여 예외적으로 이를 허용하고 있다.

피고가 원고의 신청을 반려한 이 사건 처분 사유는 이 사건 농지가 속해 있는 위 특별대책지역 Ⅰ권역에서는 연면적 400㎡ 이상인 숙박시설 등의 신축이 허용되지 아니하고 위 특별대책지역 지정·고시일인 1990. 7. 19. 이후에 분할된 토지의 경우에는 분할 전 토지를 기준으로 그 지상의 건축연면적을 합산하여 위 제한기준면적에의 저촉 여부를 판단하는데 위 고시 후에 분할된 이 사건 농지의 종전 토지를 기준으로 할 때 이를 예정부지로 하는 숙박시설 등의 합산 연면적이 위 기준면적 이상이 되므로 이 사건 숙박시설의 신규입지가 제한되어 이 사건 농지전용 목적사업의 실현가능성이 없다는 이유에서였다.

나. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

위 고시상 연면적 400㎡ 이상인 숙박시설 등이라 하더라도 위 특별대책지역 Ⅰ권역의 신규입지가 전면적으로 금지되는 것이 아니라 오수배출에 관한 소정 요건을 갖추는 경우에는 예외적으로 그것이 허용되고 이에 따라 그에 대한 건축허가도 가능한바, 이 사건 숙박시설의 연면적이 그 자체로는 위 고시상의 제한기준면적에 미치지 못할 뿐만 아니라 가사 위 제한기준면적에 저촉되는지 여부에 대한 판단을 피고의 처분 사유에서와 같은 기준에 따른다고 하더라도 위 고시 소정의 오수배출요건을 갖추기만 하면 이 사건 숙박시설의 입지가 허용되므로 위 고시상의 제한과 관련하여 이 사건 신청상의 농지 전용목적의 실현성이 없다고 할 수 없고 따라서 그 실현성이 없음을 전제로 하여 원고의 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있다.

2. 상고이유(상고이유서 제출기간 도과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

가. 상고이유 제2점에 대하여

(1) 원심판결 이유와 기록에 의하면 아래와 같은 사정을 알 수 있다.

이 사건 농지의 종전 토지와 이에 연접한 (주소 3 생략) 전 298㎡, (주소 4 생략) 답 823㎡는 위 고시 이전부터 소외 1의 단독소유에 속하였는데 종전 토지에서 이 사건 농지와 (주소 5 생략) 전 844㎡가 위 고시 후에 분할이 되었다. 소외 2는 원고의 이 사건 신청에 앞서 이 사건 농지에 연접한 (주소 3 생략) 전, (주소 4 생략) 답과 종전 토지에서 분할된 위 (주소 5 생략) 전, 면적합계 1,965㎡에 대하여 음식점 267.6㎡ 등 연면적 515.2㎡인 건축물의 신축을 목적으로 하는 농지전용허가를 받았다가 음식점 323.6㎡ 등 연면적 610.71㎡인 건축물의 부지로 위 농지전용허가사항 변경허가를 받았다.

원고 외 5인에게 당초 농지전용허가를 할 때나 위 소외 2에 대한 위 농지전용허가 및 변경허가 당시 각 전용목적 토지 전부가 위 소외 1의 소유이었다가 이 사건 농지는 그 후 이 사건 신청에 앞서 원고 등에게 소유권이 이전되었다. 원고와 위 소외 2가 각 연접 토지에 건립하고자 하는 각 건축물의 규모, 용도 및 그 부지 면적 등으로 미루어 이들은 하나의 사업장으로 운영할 수 있을 만큼 인접할 것으로 보이고 위 소외 2가 건립하려는 건축물의 연면적 또는 그 중 음식점의 면적에 이 사건 숙박시설의 연면적을 합산하면 위 고시상의 일반건축물이나 숙박시설 등의 제한기준면적을 훨씬 초과한다. 원고 등과 위 소외 2에 대한 위 각 허가와 이 사건 신청 모두가 1년 여 사이의 비교적 근접한 시점에 이루어졌다. 이 사건 신청 당시부터 처분시까지 원고가 당해 지역에 거주한 바가 없다.

(2) 사정이 이러하다면 구 환경정책기본법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제10조, 제19조, 제20조, 제22조, 부칙(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 제정된 것) 제4조, 같은법시행령 제5조, 폐지 전의 환경보전법 제7조, 제8조 등의 각 규정 취지에 비추어 볼 때 이 사건 숙박시설이 위 고시상의 신규입지 제한기준면적에 저촉되는지 여부는 이 사건 숙박시설의 연면적만에 의할 것이 아니라 거기에다 위 소외 2의 전용 목적사업상의 건축물 연면적까지 합산해서 판단하여야 할 것이고 이를 합산하면 위 고시상의 일반건축물 또는 숙박시설 및 식품접객시설의 각 제한기준면적을 초과함이 명백하므로 이 사건 숙박시설은 위 고시상의 신규입지 제한시설에 해당한다고 보아야 할 것인데도 원심은 이 사건 숙박시설의 연면적이 위 기준면적에 미치지 못한다는 이유로 이에 해당하지 않는다는 취지로 판단하였으니 거기에는 위 고시상의 신규입지 기준면적에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

나. 상고이유 제1점에 대하여

위 고시 및 특별종합대책의 세부집행계획에 의하면 위 특별대책지역 Ⅰ권역에서는 일정 연면적 이상의 숙박시설 및 식품접객시설의 신규입지를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 이를 허용하되 그 예외로서는 오수를 인근 하수종말처리장 또는 공공오수처리장(이하 하수종말처리장과 공공오수처리장을 '공공하수도'라 한다)에 유입·처리하는 경우, 하수도법(1997. 3. 7. 법률 제5300호로 개정되기 전의 것) 제6조의 규정에 의하여 인가받은 공공하수도의 예정 하수처리구역 및 공공오수처리구역(이하 하수처리구역 및 공공오수처리구역을 '배수구역'이라 한다) 내에서 준공시기를 공공하수도의 사용개시 시기와 일치시키거나 공공하수도의 사용이 개시되어 오수를 이에 유입할 수 있을 때까지 오수정화시설을 설치하여 비오디(BOD) 30피피엠(PPM) 이하로 처리하여 방류할 경우로 한정하고 있으므로 이 사건 농지가 기존 공공하수도의 배수구역이나 인가받은 공공하수도의 예정 배수구역 내에 위치하지 아니하는 한 이를 그 부지로 하는 이 사건 숙박시설은 위 고시 소정의 오수배출 요건을 갖출 수가 없어 입지가 허용되지 않는 것이니 원심으로서는 이 사건 처분 당시 이 사건 농지가 기존 공공하수도의 배수구역 내에 있었는지, 아니면 이 사건 농지를 예정 배수구역에 포함시킨 공공하수도의 설치인가가 마쳐져 있었는지 심리하여 이 사건 숙박시설에 대한 위 고시상의 오수배출 요건의 구비 여부를 밝힌 다음 그 입지 허용에 따른 농지전용 목적의 실현가능성 유무를 판단하였어야 하는데도, 원심은 이 사건 숙박시설 예정부지가 공공하수도의 배수구역이나 예정 배수구역 내에 있는지 여부를 불문하고 오수배출요건을 갖출 수 있다는 전제에 서서 이 점에 대한 심리를 하지 아니한 채 이 사건 숙박시설이 위 고시상의 제한기준면적에 저촉된다고 하더라도 예외적 입지허용 기준인 오수배출요건을 갖출 수가 있어 이 사건 농지전용 목적의 실현성이 있으므로 그 실현성이 없음을 이유로 한 이 사건 반려처분이 위법하다는 취지로 판단하고 말았으니 거기에는 위 고시상의 오수배출 요건에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장도 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고 이 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.