2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 학교법인 B(이하 'B'이라 한다)은 C대학교, D고등학교, E고등학교 등을 설치·운영하는 학교법인이고, 원고는 B의 이사로 재직하던 사람이다.

나. B의 이사를 및 그 임기는 다음과 같다.

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다. H, I의 임기가 만료된 이후에도 후임 이사가 선임되지 않자, 피고는 2015. 9. 1. B에게 다음과 같은 취지의 내용으로 임원 선임을 독촉하는 공문을 보냈다.

사립학교법 제24조에 따르면 이사 중 결원 발생시 2월 이내에 보충하여야 하므로, 결원이사 를 9월 중 조속히 선임하기 바랍니다. * 교육부 외부 법률자문 결과, 이사회 긴급처리권의 임기만료이사 참여범위는 사립학교법에서 정한 이사회 의결정족수 범위 내로 최소화

라. 피고는 2015. 10. 26. B에게 다음과 같은 내용으로 '결원이사 선임 등 시정요구 및 임원취임 승인취소 계고'(이하 '이 사건 시정요구'라고 한다)를 하였다.

○ 우리 부는 B에게 사립학교법 제24조에 따른 결원이사 보충 등 이사회의 정상적인 운영 을 촉구하였으나, B은 현재까지 이행하지 않고 있습니다. 또한, 2015년 이사회는 임원간 분 쟁으로 소속학교의 교원 임용 및 예결산 등 중요안건이 처리되지 않아 학교 운영에 중대한 장애가 야기되고 있는 실정입니다. ○ 이에 아래와 같이 시정을 요구하니 2015. 11. 16.까지 시정요구사항을 이행한 후 결과를 보고하고, 기한 내 이행하지 않을 경우 사립학교법 제20조의2 제2항에 따라 임원취임 승인 취소 등의 조치를 취할 예정입니다. 1. 이사장 및 결원이사 2명을 2015. 11. 16.까지 선임하기 바람 2. 학교법인 및 소속학교(학교법인이 설치.경영하는 각급학교)의 2014학년도 결산(안) 및 2015학년도 추가경정예산(안)을 2015. 11. 16.까지 처리하기 바람 3. 소속학교의 장 및 교원 임용(안)을 2015. 11. 16.까지 처리하기 바람

마. B은 피고에게 시정요구사항에 대한 기한연장을 요청하였고, 이에 피고는 2015. 11. 23, B에게 2차 계고를 통해 '2015. 12. 10.까지 시정요구사항을 이행한 후 그 결과를 보고하라'는 취지로 통보하였다.

바. B은 다음과 같이 이사회를 개최하였다.

1) 2015. 10. 29. 2015학년도 제4회 이사회(이하 '제4회 이사회'라고 한다) : M(이 사장 직무대행), J, L, K, 원고, I 참석

2) 2015. 11. 27. 2015학년도 제6회 이사회(이하 '제6회 이사회'라고 한다) : J, L, K, H, G 참석

3) 2015. 12. 7. 2015학년도 제7회 이사회(이하 '제7회 이사회'라고 한다) : J, L, K, H, G 참석

사. B은 2015. 12. 10. 피고에게 다음과 같은 내용으로 시정요구사항 이행보고를 하였다.

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아. 피고는 2015. 12. 16. B에게 'B에서 제출한 이행보고서를 검토한 결과, 제6회 이사회, 제7회 이사회(이하 통틀어 '이 사건 이사회'라고 한다) 긴급처리안건 처리과정에서 자격이 없는 임기만료이사 2명(H, G)이 참석하여 의결하였기에 이를 2015. 12. 31.까지 보완하기 바랍니다'라고 통보하였고, B은 피고의 시정요구사항에 관한 보완을 하지 않았다.

자. 이에 피고는 청문을 거쳐, 2016. 2. 12. B 이사인 원고를 비롯한 J, L, K에 대하여 '임원간 분쟁으로 교육부의 시정요구사항 [이사장 및 결원이사 선임, 학교법인 및 소속학교의 결산(안) 처리, 교원(C대학교 총장, D고 교장) 임용(안) 처리]을 미이행하고, 소속학교 운영에 중대한 장애를 야기하였다'는 사유로 임원취임승인을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분사유는 원고가 임원 간 분쟁으로 교육부의 시정요구사항을 미이행하고 소속학교 운영에 중대한 장애를 야기하였다는 것인데, 이 사건 시정요구를 미이행한 이유는 원고를 제외한 B의 나머지 3명의 재적이사들(J, L, K, 이하 '나머지 재적이사들'이라 한다)이 계속하여 불법적으로 이사회를 운영하고 있었기 때문이고, 원고는 과 함께 수차례 내용증명을 보내어 이의를 제기하는 등 이사회 운영의 정상화를 위하여 노력하였던 이상 B 소속학교 운영에 장애를 초래한 것에 귀책사유가 없는 원고에게도 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈, 남용한 것으로서 위법하다.

나, 관련법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

앞서 든 각 증거에 갑 제12, 18 내지 31호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 각 사정을 종합하면, 학교의 설립자, 경영자에게 학교운영의 자율성이 존중된다는 점을 고려하더라도 이 사건 처분에 재량권 일탈, 남용의 위법이 있다고 할 수 없다.

1) 학교법인은 민법상 재단법인의 일종으로서 재단법인법의 영역에서 사적자치의 자유를 누리고, 또한 국가에 대한 관계에서 기본권을 주장할 수 있는 사법인(私法人)으로서의 성격을 갖고 있으며, 구체적으로 사학의 설립 및 운영의 자유, 재산권 등이 인정되는데, 이러한 학교법인의 설립 목적은 그 의사결정기관 및 의사집행기관을 구성하는 자연인인 이사들에 의하여 실현되는 것이므로, 설립자가 최초의 이사들을, 그 다음에는 그 이사들이 후임이사들을, 또 그 다음에는 그 후임이사들이 자신의 후임이 사들을 선임하는 방식으로 순차적으로 이사를 선임함으로써 학교법인의 설립 목적이 영속성 있게 실현되도록 하는 것이 학교법인의 이사 제도의 본질이라 할 수 있다(대법원 2007. 5. 17. 선고 2006다19054 전원합의체 판결).

2) 사립학교법 제20조의2 제1항은 '임원이 사립학교법의 규정을 위반하거나 이에 의한 명령을 이행하지 아니한 때, 임원간의 분쟁 등으로 인하여 당해 학교운영에 중대한 장애를 야기한 때에는 관할청은 그 취임승인을 취소할 수 있다'라고, 같은 조 제2항은 '제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다'라고 규정하고 있는바, 이렇듯 사립학교법 제20조의2에서 정하고 있는 임원취임승인취소 처분은 제재적 행정처분에 해당한다. 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권 범위를 일탈·남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위 내용과 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

3) B의 설립자인 P의 조카들인 Q과 R 사이의 반목과 대립으로 인해 B 및 C대학교 운영에 관한 분쟁이 상당기간 발생하여 왔던 점, 이러한 분쟁 및 C대학교 학내소요 사태로 인하여 B의 신임이사가 선임되지 못하였고, 그 동안 이사 F, G, H, I의 임기가 순차로 만료되어 2015. 6. 19. 이후에는 B의 이사 8명 중 4명의 임기가 만료하게 된 점, 그럼에도 원고를 비롯한 B 이사들 사이의 반목과 분쟁이 계속되어 이 사건 시정요구 당시까지도 B의 이사장 및 결원이사 선임, B 및 소속학교의 2014학년도 결산

(안) 및 2015학년도 추가경정예산(안) 처리, C대학교 총장 및 D고 교장 등 소속학교의 장 및 교원 임용 등이 이루어지지 않았던 점 등에 비추어 보면, 원고를 비롯한 임원간의 분쟁으로 인하여 당해 학교운영에 중대한 장애를 야기된 경우에 해당한다고 할 것이어서, 원고에게는 사립학교법 제20조의2에 따른 임원취임승인취소 사유가 존재한다.

4) 이에 대하여 원고는, 이사회의 불법적인 운영에 대하여 과 함께 수차례 내용증명을 보내는 등으로 문제를 제기하였고, B이 피고의 시정요구사항을 이행하지 못한 것도 나머지 재적이사들과 H, G 등이 계속하여 이사회를 불법적으로 운영하였기 때문일 뿐 원고에게는 아무런 귀책사유가 없는 이상 다른 이사들과 동일하게 임원취임승인이 취소되는 것은 부당하다고 주장한다.

살피건대, 피고가 2015. 10. 26. "이사장 및 결원이사 2명을 2015. 11. 16.까지 선임하고, 학교법인 및 소속학교의 2014학년도 결산(안) 및 2015학년도 추가경정예산(안)을 2015. 11. 16.까지 처리하기 바란다"는 내용의 이 사건 시정요구를 한 후인 2015. 10. 29.과 2015. 10. 31. 두 차례에 걸쳐 이사장 직무대행인 M의 이사회 소집통보에 의하여 제4회 이사회와 제5회 이사회가 개최되었으나, 원고와 I은 제4회 이사회에서는 결산안을 미리 검토하지 못하였다는 이유로 이 사건 시정요구 사항 중 하나인 2014학년도 법인 및 산하학교의 회게 결산을 유보하였고, 제5회 이사회에서도 같은 입장을 고수하였다. 당시 이사회의 간사는 '결산 처리기한이 4월로 이미 많이 지났고, 내 부감사와 세무법인을 통한 외부감사까지 마친 사항이므로 결산을 전제로 하여 2015학년도 예산과 추경예산이 편성되어 회계집행이 되고 있는 이상 2015학년도 감사보고서를 참고하여 결산안 처리에 동의해 줄 것'을 원고에게 요청하였고, 이사회 의장인 M도 '원고와 I의 의견을 충분히 반영할 수 있는 안건들이 많이 남아 있고, 결산안에 대해서는 기본적인 검토가 되었으니 피고의 이 사건 시정요구 내용을 고려하여 결산안은 처리했으면 한다'는 입장을 표명하였으나, 원고와 I은 계속하여 결산안 처리를 유보하였으면 좋겠다는 의견을 고수하여 의결정족수 부족으로 회계결산안 처리가 이루어지지 못하였다. 따라서 이 사건 시정요구가 이행되지 못한 데에는 원고의 귀책사유가 없다고 볼 수는 없다. 이와 관련하여 원고는, 2014년도 회계결산안을 사전에 검토할 시간이 부족하였고 2015년도 사학기관 예·결산 및 기본재산 실태 점검이 예정되어 있었기 때문에 실태점검이 끝난 후에 회계결산안에 대해 토의하자고 제안한 것에 불과하다고 주장하나, 을 제3호증의 기재에 의하면 2015. 10. 29.에 있었던 제4회 이사회에서 추가 경정예산안은 참석이사 전원의 찬성으로 의결된 사실이 인정되는데, 추가경정예산안은 전 회계연도의 결산을 전제로 이루어지는 것이므로, 원고가 2015. 11. 16.까지로 기한 이 정해진 이 사건 시정요구 내용을 인지한 상태에서 추가경정예산안에 대한 의결에는 찬성하면서 결산안에 대하여는 두 차례에 걸쳐 검토할 시간이 부족하다는 이유로 의결에 반대하였다는 것은 납득하기 어려울 뿐만 아니라 원고는 그 이후에 열린 이사회들에 대하여는 소집통지권한이 없는 자에 의하여 소집되었다는 이유로 출석을 하지 아니.하였던 바, 이는 임원 간의 대립, 반목 등 분쟁 그 자체의 모습을 나타내는 것이다.

5) 사립학교법 제31조 제1항은 '학교법인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 매회계연도 개시전에 예산을, 매 회계연도 종료 후에는 결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 한다'라고 규정하고 있고, 사립학교법 시행령 제14조 제1항은 '법 제31조 제1항 의 규정에 의하여 학교법인이 예산 및 결산을 관할청에 보고하고 공시함에 있어서는 예산의 경우에는 매 회계연도 개시 5일 이전에, 결산의 경우에는 매 회계연도 종료 후 3월 이내에 하여야 한다'라고 규정하고 있어, 이미 제4회, 제5회 이사회가 개최될 당시에는 예산 및 결산 처리기한이 도과된 상태였고, 또한 법령이 정한 예·결산 일정을 준수하지 못할 경우 대학평가(인증), 재정지원 등에 관하여 중대한 불이익이 초래될 수 있는 상황이었던 바, B의 이사인 원고로서는 피고의 이 사건 시정요구 내용에 따라 결산안 처리를 위하여 노력하였어야 할 것인데, 앞서 본 바와 같은 이사회 결의과정에 비추어 볼 때, 원고가 이 사건 요구사항을 시정하기 위한 진지한 노력을 하였음에도 단순한 수적인 열세로 시정요구사항을 이행하지 못하게 된 것이라고 보기는 어렵다.

6) 한편 이사장 직무대행인 M의 임기가 만료되자 K, J, L 등은 I 이전에 임기가 만료된 종전 이사들에 대하여 이사회 소집통지를 하였고 원고를 제외한 B의 나머지 이사들은 2015. 11. 27.과 2015. 12. 7. 각 개최된 이 사건 이사회에서 가장 최근에 임기가 만료한 I 외에 그 이전에 임기가 만료되어 이사로서의 긴급처리권을 가지고 있지 않은 H와 G를 참석시켜 이사회를 진행하였다. 피고는 2015. 12. 16. 자격이 없는 임기만료 이사인 H, G가 참석한 이 사건 이사회에서 의결된 내용은 이 사건 시정요구를 이행한 것이 아니므로 이를 보완하라는 통보를 하였고 그러한 보완요구가 이행되지 아니하여 결국 원고를 비롯한 B의 이사들이 이 사건 시정요구 불이행 및 임원간의 분쟁으로 학교운영에 중대한 장애를 초래하였다는 이유로 이 사건 처분에 나아간 것인바, 이후로도 이 B을 상대로 제기한 2015. 12. 7.자 제7회 이사회결의 효력정지 가처분 신청이 인용되는 등 B 이사들 사이의 분쟁은 지속되고 있다.

7) 학교법인 임원 전원에 대하여 임원취임승인취소를 하는 경우, 자율적인 학교 운영이 불가능하여 임시이사의 선임이 불가피하고 학교설립·운영의 자유를 제한하므로, 임원 전원에 대한 임원취임승인취소는 다른 방법으로는 도저히 정상적인 학교의 운영이 불가능하고 학생들의 학습권을 침해하는 상황에서 최후의 수단으로 사용되어야 하는 것이지만, 그러한 사정을 고려하더라도 피고의 이 사건 시정요구 내용이 이사장 및 이사 선임(이사회 운영), 예·결산 처리, 교원의 임용 등 학교법인 및 소속학교의 존립과 운영에 있어 매우 중요한 사항이었음에도 위 시정요구가 정상적으로 이행되지 못하였던 점, 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소는 비리행위의 재발을 방지하여 궁극적으로 사립학교의 건전한 발달을 도모하기 위한 것이고, 이를 위해서는 임원이 조성한 위법, 부당한 상태의 현실적인 시정과 재발방지를 위한 조치가 요구되는 것인데 원고를 비롯한 B의 이사들은 피고로부터 이 사건 시정요구를 받고 그 이행을 재차 촉구받았음에도 지적사항을 시정하기 위한 진지한 노력과 반성을 하기보다는 대립과 반목을 지속하여 학교법인의 운영이 교착상태에 빠지는 결과를 초래하였고 따라서 원고를 비롯한 이사들에 관하여 임원취임승인을 취소하는 이 사건 처분 이외에 달리 위 법, 부당한 상태를 시정하고 그 재발방지를 위한 조치를 강제할 다른 방법이 없어 보이는 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 이사직을 상실하고 5년 이내에 다시 학교법인의 임원이 될 수 없는 등의 불이익을 입게 된다고 하더라도 이러한 원고의 불이익보다 학교법인 운영을 정상화함에 따른 공익상의 필요가 더 크다고 보이는 점 등을 종합하면, 원칙적으로 학교법인 운영의 자율성을 존중하고 임원의 취임승인 취소에 관하여 신중을 기하여야 하는 점을 고려하더라도, 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈, 남용한 것이라고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사조형목

판사김선화

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심급 사건

참조조문

참조판례