서울 서초구 서초3동 서울고등검찰청 소송사무제1과

법률상 대표자 법무부장관 황교안

소송대리인 정부법무공단 담당변호사 박시준

2 . B

3 . C .

4 . 주식회사 D

5 . 주식회사 F

6 . G 주식회사

피고들 소송대리인 변호사 변동열

2006 . 12 . 11 . 부터 , 626 , 350 , 900원에 대하여는 2007 . 11 . 1 . 부터 , 5 , 575 , 775 , 800원에

대하여는 2008 . 9 . 30 . 부터 각 2015 . 2 . 13 . 까지는 연 5 % 의 , 그 다음날부터 다 갚는

날까지는 연 20 % 의 각 비율에 의한 금원을 지급하라 .

2 . 원고의 피고들에 대한 각 나머지 청구를 기각한다 .

3 . 소송비용 중 1 / 2은 원고가 , 나머지는 피고들이 각 부담한다 .

4 . 제1항은 가집행할 수 있다 .

장부본 최종 송달일까지는 연 6 % 의 , 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20 % 의 각 비

율에 의한 금원을 지급하라 .

가 . 당사자들의 지위

피고들 ( 이하 개별적으로 지칭할 경우에는 ' 주식회사 ' 의 표시는 생략한다 ) 은 무인교

통 감시장치를 제조 · 판매하는 법인으로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 ( 이하 ' 공정

거래법 ' 이라 한다 ) 제2조 제1호의 사업자들이다 . 원고는 산하의 16개 지방경찰청 ( 서울 ,

부산 , 대구 , 인천 , 광주 , 대전 , 울산 , 경기도 , 강원도 , 충청북도 , 충청남도 , 전라북도 , 전

라남도 , 경상북도 , 경상남도 , 제주도 ) 을 통해 2005 . 11 . 경부터 2008 . 9 . 경까지 95건의

무인교통 감시장치 구매입찰을 진행하였다 ( 이하 ' 이 사건 입찰 ' 이라 한다 ) .

나 . 이 사건 입찰의 개요

1 ) 조달청은 2005년부터 2008년까지 전국 16개 지방경찰청으로부터 무인교통 감

시장치의 구매를 의뢰받아 입찰함에 있어 규격 · 가격 분리 입찰방식으로 낙찰자를 결

정하였는데 , 2000년 이후 도입 · 강화된 기술검사인증제도로 인하여 피고들만이 이 사건

입찰에 대한 참가자격 요건을 갖추고 있었다 .

2 ) 무인교통 감시장치는 크게 속도 등 위반 감시장치 ( 이하 ' 과속 ' 이라 한다 ) , 신호

위반 , 차로위반 , 갓길위반 등에 대한 다기능 감시장치 ( 이하 ' 다기능 ' 이라 한다 ) , 구간단

속 감시장치 ( 이하 ' 구간단속 ' 이라 한다 ) 로 구분되며 , 이 사건 입찰의 참가 현황과 낙찰

현황은 다음과 같다 .

<이사건입찰의참가현황>

/> ( 단위 : 천 원 )

/>

다 . 피고들의 담합행위

피고들은 2005 . 11 . 경부터 2008 . 9 . 경까지 피고 A , 피고 C , 피고 D 및 피고 F 등

의 사무실과 각 지방경찰청 , 도로교통공단 등에 종종 모여 정보 교류와 친목 도모 등을

하여 왔는데 , 특히 이 사건 입찰의 공고가 나면 당해 입찰일로부터 10일 전 무렵 모임

을 갖고 각자가 원하는 낙찰 희망지역에 대한 의견을 교환하였다 . 그 후 피고들은 다

시 입찰일로부터 약 2 ~ 3일 전까지 낙찰 희망지역에 대한 조율을 마쳐 낙찰지역을 결

정하였으나 , 예외적으로 최종 조율이 끝나지 않은 경우에는 이견이 있는 당사자들 사

이의 협의를 통하여 입찰일 전에 낙찰 희망지역에 대한 조정을 마무리하였다 .

한편 , 이 사건 입찰에 대한 들러리 입찰은 낙찰 예정자인 피고가 다른 피고들에게

개별적으로 전화연락하여 부탁하는 등의 간단한 방법으로 이루어졌는데 , 이는 당시 피

고들로서는 들러리 입찰 참가 준비가 어렵지 않았고 , 해당 지방경찰청의 입찰에 투찰

하지 않는 경우 당해 지방경찰청으로부터 향후 제안심사에서 불이익 받을 것을 우려하

여 들러리 입찰에 적극 협조하였기 때문이다 .

이 사건 입찰에서 낙찰 예정자인 피고들은 통상적으로 기초금액1 ) 의 97 ~ 98 % 정도

로 투찰하였고 , 들러리 입찰자인 피고들의 경우에는 기초금액의 98 % 이상으로 투찰하

였다 ( 2005 . 11 . 3 . 부터 2008 . 9 . 30 . 까지 이루어진 이 사건 입찰에 관한 피고들의 위와

같은 공동행위를 ' 이 사건 담합행위 ' 라 한다 ) .

라 . 이 사건 입찰의 건별 투찰 현황 등

1 ) 2005년부터 2008년까지 이루어진 이 사건 입찰의 건별 발주처 , 발주량 , 기초금

액 , 입찰참가자 , 투찰금액 등은 별지1 ' 입찰현황 표 ' 기재와 같고 , 위 표에 나타난 이

사건 입찰에서의 낙찰률은 97 . 52 ~ 99 . 50 % 에 이른다 .

2 ) 이 사건 입찰 이후 진행된 2009년 상반기 무인교통 감시장치 입찰에서는 기술

검사인증제도의 요건이 완화되어 정보통신공사업 등록업체 및 소프트웨어 사업자인 경

우 누구나 입찰에 참여할 수 있게 되었고 , 그 결과 2009년 상반기에 진행된 16건의 입

찰에서 낙찰률은 57 . 16 ~ 72 . 06 % 를 나타냈다 .

마 . 공정거래위원회의 처분 및 피고들의 불복

1 ) 공정거래위원회는 2011 . 3 . 3 . 의결 제2011 - 018호로 , 피고들이 이 사건 담합행위

를 하여 공정거래법 제19조 제1항 제8호를 위반하였다는 이유로 피고들에게 이 사건

담합행위를 금지하는 시정명령 및 과징금 납부명령 ( 피고 A : 1 , 254 , 000 , 000원 , 피고 B

: 799 , 000 , 000원 , 피고 C : 824 , 000 , 000원 , 피고 D : 815 , 000 , 000원 , 피고 G :

133 , 000 , 000원 , 피고 F는 자진신고자 감면 규정을 통해 과징금 전부를 면제받았고 , 피

고 G은 같은 이유로 과징금의 50 % 를 면제받았다 ) 을 하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라

한다 ) .

2 ) 이 사건 처분에 대하여 피고 A은 서울고등법원 2011누27126호로 , 피고 B , C은

서울고등법원 2011누26161호로 , 피고 D는 서울고등법원 2011누27331호로 각 이 사건

처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 , 위 각 사건에서 2013 . 11 . 21 . 이 사

건 담합행위를 인정하여 이 사건 처분이 적법하다고 보아 위 피고들의 청구가 모두 기

각되었고 , 이에 대해 위 피고들이 상고한 상고심 ( 대법원 2013두25931 , 2013두26088 ,

2013두26798 ) 에서도 2014 . 3 . 27 . 상고가 모두 기각되었다 .

【 인정증거 】 다툼없는 사실 , 갑 1호증 내지 갑 5호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 손해배상책임의 발생

가 . 청구원인에 대한 판단

위 인정사실에 의하면 , 피고들은 2005 . 11 . 경부터 2008 . 9 . 경까지 이루어진 이 사

건 담합행위 , 즉 낙찰 희망지역을 조정하여 각자 낙찰받을 지역을 합의하고 상호 연락

하에 들러리 입찰자를 정한 다음 , 낙찰 예정자는 기초금액의 97 ~ 98 % 상당 금액으로 ,

들러리 입찰자는 그 보다 조금 높은 금액으로 각 투찰함으로써 낙찰자 및 낙찰금액을

정하였는바 , 이는 피고들이 이 사건 입찰의 낙찰자 , 투찰가격 , 낙찰가격 등을 결정하여

부당하게 경쟁을 제한하는 공동행위로서 공정거래법 제19조 제1항 제8호에 위반되는

행위이므로 , 피고들은 공정거래법 제56조에 따라 위와 같은 위법한 담합행위로 인하여

원고가 입은 손해를 배상할 의무가 있다 .

나 . 피고들의 소멸시효 항변에 대한 판단

피고들은 이 사건 담합행위 중 2005년경에 이루어진 담합행위로 인한 원고의 손

해배상청구권은 국가재정법 제96조에서 정한 5년의 소멸시효를 도과하여 소멸하였다고

항변한다 .

불법행위를 원인으로 한 손해배상청구권은 피해자나 그 법정대리인이 그 손해 및

가해자를 안 날로부터 3년 간 이를 행사하지 아니한 때에는 단기소멸시효가 완성되지만

( 민법 제766조 제1항 ) , 다른 한편 국가에 대한 불법행위의 경우 불법행위일로부터 5년 간

이를 행사하지 아니한 때에도 시효로 소멸하고 ( 국가재정법 제96조 , 예산회계법 제96조 ) ,

위 5년의 소멸시효 기간은 3년의 단기소멸시효 기간과 달리 불법행위일로부터 바로 진

행하는바 , 갑 1호증 내지 갑 3호증의3의 각 기재에 의하면 이 사건 입찰 중 2005년에

진행된 마지막 입찰은 2005 . 11 . 22 . 에 있었던 사실이 인정되고 , 원고의 이 사건 소는

그로부터 5년이 경과한 2011 . 10 . 17 . 제기된 사실은 기록상 명백하므로 , 이 사건 담함

행위 중 2005년 입찰에 관한 부분은 이미 원고의 손해배상청구권이 시효로 소멸하였

다 ( 이에 대하여 원고는 이 사건 변론종결 후 제출한 2015 . 1 . 21 . 자 참고서면을 통해

공정거래위원회의 이 사건 처분에 관한 행정소송이 확정되기 전까지는 손해배상청구권

행사에 사실상의 장애사유가 있었으므로 피고들의 소멸시효 항변이 신의칙에 반하는

권리남용이라고 재항변하나 , 원고 산하의 공정거래위원회가 2011 . 3 . 3 . 비로소 이 사

건 담합행위를 확인하고 이 사건 처분을 함에 따라 시효가 도과된 이상 이를 원고들의

손해배상청구권 행사에 사실상의 장애사유가 있었던 것으로 평가하기 어렵고 , 달리 위

소멸시효 항변이 신의칙에 반한다거나 권리남용이라고 볼 만한 사정도 없으므로 원고

의 위 주장은 이유 없다 ) .

3 . 손해배상책임의 범위

가 . 손해액의 산정 방법

위법한 입찰 담합행위로 인한 손해는 그 담합행위로 인하여 형성된 낙찰가격과 그

담합행위가 없었을 경우에 형성되었을 가격 ( 이하 ' 가상 경쟁가격 ' 이라 한다 ) 과의 차액

을 말한다 . 여기서 가상 경쟁가격은 담합행위가 발생한 당해 시장의 다른 가격형성 요

인을 그대로 유지한 상태에서 담합행위로 인한 가격변동분만을 제외하는 방식으로 산

정하여야 한다 . 가상 경쟁가격을 정확하게 측정하기는 현실적으로 어렵지만 , 그렇다고

하여 단순한 추측에 의존하여 계산하거나 원고의 배상받을 권리가 침해되어서는 안 되

므로 , 손해액이 이론적 근거와 자료를 바탕으로 과학적이고 합리적인 방법에 의하여

정당하게 추정되었다고 평가된다면 법원은 그와 같이 산정된 손해액을 기준으로 배상

을 명하여야 할 것이다 ( 대법원 2012 . 11 . 29 . 선고 2010다93790 판결 등 참조 ) .

나 . 이 법원의 감정 결과

가상 경쟁가격은 다른 모든 시장상황이 동일한 상황에서 담합의 효과만을 제외하

였을 때 형성되었을 가격으로 , 이를 추정하기 위하여는 가격에 영향을 미치는 다른 요

인들을 통제해 담합의 효과만을 살펴보아야 한다 . 가상 경쟁가격을 추정하는 방법으로는

① 전후비교법 , ② 비교시장법 , ③ 이중차분법 , ④ 비용 마진 추정방법 등이 있다 . 2 )

이 사건에서 감정인 남재현은 가상 경쟁가격을 추정하는 방법으로 , 전후비교법이 동일

한 시장에서 관측되는 시장가격을 이용하기 때문에 분석이 용이하고 비교적 정확한 장

점이 있는 점 , 무인교통 감시장치의 경우 경찰청이 유일한 구매자로 알려져 있어 이

사건 담합행위를 제외하면 가격결정에 영향을 미치는 다른 시장요인들이 동일하거나

유사한 시장을 찾기 어려운 점 등을 고려하여 전후비교법을 채택하였다 .

감정인은 무인교통 감시장치를 과속과 다기능으로 나누고 위 장비의 종류별 구매

대수와 낙찰금액 자료를 기초로 하여 , i ) 낙찰금액을 통해 감시장치별 구매단가를 계

산하고 , ii ) 다변수 회귀분석을 통해 경쟁기간 동안의 구매단가가 결정되는 모형을 설

정한 다음 , iii ) 위 모형에 따라 공동행위 기간 중의 가상 경쟁가격을 추정하여 위 추정

된 가상 경쟁가격과 실제 구매단가의 차이를 통해 손해액을 산정하였다 .

감정인은 위와 같은 방법에 따라 2003년 , 2004년 , 2009년 3개 년도를 경쟁기간 ( 비

담합기간 ) 으로 보아 위 기간 동안의 구매대수 , 낙찰금액 자료 등을 토대로 이 사건 입

찰 기간 동안의 가상 경쟁가격 및 그에 따른 손해액을 추정하였는바 , 그 결과는 별지2

' 손해액 산정결과 ' 표와 같고 위 표에 따른 손해액 합계는 11 , 278 , 729 , 000원이다 [ 감정인

남재현 작성의 감정서 제36면 표 < 3 . 10 . > 의 합계 ( 2 ) 부분 , 다만 뒤에서 보는 바와 같이

시효로 소멸한 2005년 입찰에 관한 손해배상청구권 부분은 제외될 것이다 ] . 3 )

다 . 피고들의 주장에 대한 판단

1 ) 주장의 요지

감정인은 회귀분석을 위한 모형을 설정함에 있어 ' 비용 ' 을 반영할 수 있는 요소를

설명변수로 포함시켜 분석하였어야 하나 이를 포함시키지 않았다 . 입찰에 있어서도 물

가상승에 따른 비용상승분이 감정결과에 반영되어야 하므로 최소한 생산자물가지수는

설명변수로 추가되어야 하고 , 이를 반영하게 되면 손해액은 8 , 658 , 873 , 000원이 된다 .

2 ) 판단

감정인 남재현의 감정결과 및 감정인에 대한 사실조회 결과에 의하여 알 수 있

는 다음의 사정들 , 즉 ① 감정인은 낙찰단가를 종속변수로 하는 회귀분석 모형을 설정

함에 있어 가격단가 , 지역별 가격 차이 , 시기별 가격 차이 , 기타 요소를 설명변수로 삼

았고 피고들이 주장하는 ' 비용 ' 관련 요소는 설명변수로 포함시키지 않은 점 , ② 감정

인은 ' 비용 ' 관련 요소로 ' 생산자물가지수 ( 교통신호장치 ) ' 를 설명변수로 추가할 것을 고

려하기는 하였으나 , 위 생산자물가지수 ( 교통신호장치 ) 에서 경쟁기간 동안의 가격변화

흐름을 설명할 수 있는 요인을 찾지 못하였고 , 교통신호장치의 단가가 2003년 ~ 2004

년 , 2009년 ~ 2011년 사이에 오히려 하락하는 추세를 보인 점 , 생산자물가지수 ( 교통신

호장치 ) 의 경우 2003년 ~ 2004년 자료가 존재하지 않을 뿐만 아니라 2009년 이후에는

2011년까지 거의 동일한 수준을 유지하고 있었는데 이는 2009년 ~ 2011년까지의 무인

교통 감시장치의 실제 구매단가 하락폭의 크기와 일치하지 않았던 점 등을 고려하여

생산자물가지수 ( 교통신호장치 ) 를 설명변수로 추가하지 않은 점 , ③ 생산자물가지수는

다양한 제품들의 가격을 가중평균하여 측정한 지수로서 개별 품목의 가격인상폭과는 차

이가 있을 수 있고 따라서 생산자물가지수와 이 사건 입찰의 대상 , 즉 무인교통 감시장

치의 경쟁가격과 사이에 상당한 정도의 비례관계가 인정이 되어야만 이를 설명변수로

포함시키는 것이 적절하다고 할 것인데 , 위 비례관계가 상당하다는 점을 인정할 만한

아무런 자료가 없는 점 ( 오히려 위에서 본 바와 같이 무인교통 감시장치에 대한 구매단

가가 하락하던 2009년 ~ 2011년 기간 동안 교통신호장치에 대한 생산자물가지수는 동

일하게 유지되었다 ) 등을 종합하여 보면 , 감정인이 생산자물가지수 등 비용에 관한 요

소를 배제한 채 관측된 낙찰금액 자체를 분석하여 손해액을 산정하는 것은 적정한 분

석방법이라고 판단되고 , 피고가 주장하는 일반 물품에 대한 생산자물가지수를 설명변

수로 추가하지 않은 것에 어떤 잘못이 있다고 보기 어렵다 . 따라서 피고들의 위 주장

은 받아들이지 않는다 .

라 . 손해액의 산정

이상과 같은 판단에 따르면 , 이 사건 담합행위로 인한 손해액은 이 사건 감정결과에

따른 11 , 278 , 729 , 000원으로 봄이 상당하고 , 다만 그 중 소멸시효가 완성된 2005년경

이루어진 담합행위로 인한 손해액은 이를 제외하여야 할 것이므로 , 이 사건 감정결과

에 따른 손해액인 별지2 ' 손해액 산정결과 ' 표 중 2005년 입찰의 손해액 합계

1 , 693 , 444 , 000원을 제외하면 인정된 손해액은 9 , 585 , 285 , 000원 ( = 11 , 278 , 729 , 000원 -

1 , 693 , 444 , 000원 ) 이 된다 .

마 . 책임의 제한

이 사건 기록에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들 , 즉 ① 앞서 본 바와 같이

원고의 손해액을 산정함에 있어서 전후비교법은 다른 손해 산정 방식에 비하여 상대적

인 우위가 있을 뿐 전적으로 타당한 것이 아니고 통계학적 추정의 방식은 불완전성을

내재하고 있는바 , 이러한 경우 법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 기초하

여 상당한 손해액을 인정할 수밖에 없는 점 ( 공정거래법 제57조 참조 ) , ② 원고는 , 2003

년경부터 2009년까지 진행된 무인교통 감시장치 구매입찰에서 2005년부터 낙찰률이

급격하게 상승하였고 그때부터 2008년까지 4년 동안 기초금액의 97 ~ 98 % 에 이르는

금액이 낙찰금액으로 유지되었으며 투찰율도 일률적으로 98 ~ 101 % 에 이르고 있던 점

등에 비추어 피고들의 담합 가능성을 의심할 수 있었음에도 이에 대하여 상당한 주의를

하지 않았다고 보이는 점 , ③ 원고는 무인교통 감시장치의 독점적 구매자로서 투찰의

전제가 되는 기초금액을 일방적으로 산정 공고하게 되는데 , 위 기초금액에 원가 조사나

설계작업 , 무상으로 이루어지는 유지보수 비용 등이 적정하게 반영되지 않았다고 볼

여지가 있는 점 , ④ 매출의 대부분을 입찰에 의존하고 있는 무인교통 감시장치 사업의

경우 매출규모에 비하여 이익율이 높지 않고 , 일부 피고들의 경우 위 사업 자체를 중

단하는 등 이 사건 담합행위로 피고들이 얻은 이익이 그리 크지 않다고 보이는 점 등

을 고려할 때 , 손해의 공평 · 타당 분담이라는 손해배상제도의 이념에 비추어 피고들이

원고에게 배상하여야 할 금액을 앞서 인정한 손해액의 70 % 로 정한다 .

바 . 소결론

따라서 피고들은 각자 원고에게 이 사건 담합행위로 인한 손해배상액

6 , 709 , 699 , 500원 ( = 9 , 585 , 285 , 000원 X 70 % ) 및 위 금원 중 2006년도 담합행위로 인한

손해배상액 507 , 572 , 800원 ( = 725 , 104 , 000원 X 70 % ) 에 대하여는 마지막 입찰일인 2006 .

12 . 11 . 부터 , 2007년도 담합행위로 인한 손해배상액 626 , 350 , 900원 ( = 894 , 787 , 000원 X

70 % ) 에 대하여는 마지막 입찰일인 2007 . 11 . 1 . 부터 , 2008년도 담합행위로 인한 손해

배상액 5 , 575 , 775 , 800원 ( = 7 , 965 , 394 , 000원 X 70 % ) 에 대하여는 마지막 입찰일인 2008 .

9 . 30 . 부터 각 피고들이 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결

선고일인 2015 . 2 . 13 . 까지는 민법에서 정한 연 5 % 의 ( 원고는 상사이율 연 6 % 가 적용되어

야 한다고 주장하나 , 원고의 이 사건 청구는 불법행위에 기한 손해배상청구권이므로 상

사이율이 적용된다고 볼 수 없다 ) , 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관

한 특례법에서 정한 연 20 % 의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다 .

4 . 결론

그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 위 각 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고

나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사김세용

판사정혜승

가변동 등 요인을 고려하여 일정 부분 할인하여 책정한 금액이다 .

2 ) 분류 및 용어에 관하여는 학자마다 차이가 있으나 , 이 사건에서는 감정인 남재현의 감정서에 기재된 분류 및 용어에 따르기

로 한다 . ① 전후비교법은 하나의 동일한 시장을 대상으로 담합행위가 없었던 시기와 담합행위가 있었던 시기의 가격을 비교

함으로써 담합으로 인한 부당한 가격인상 규모를 추정하는 방법이고 , ② 비교시장법은 주어진 시점에서 담합이 없었던 하나

의 시장을 기준시장으로 삼아 그 시장에서의 가격과 담합행위가 있었던 시장에서의 가격을 비교함으로써 담합으로 인한 가격

인상분을 산정하는 방법이며 , ③ 이중차분법은 전후비교법과 비교시장법을 상호 보완한 방법으로서 , 담합시장에서 담합행위가

있었던 시기와 없었던 시기의 가격차를 구하고 비교시장에서의 시기별 가격 차이를 공제하여 계산하는 방법이고 , ④ 비용 ·

마진 추정방법은 생산자들의 비용을 파악하고 여기에 경쟁시장에서 발생할 정상마진을 합산하여 가상 경쟁가격으로 추정하는

방법이다 .

3 ) 위 표의 ' 총손해액 ' 에는 합계 ( 1 ) 과 합계 ( 2 ) 가 있는바 , 합계 ( 1 ) 은 회귀분석 모형에서 ' 수량 ' 만을 설명변수로 사용한 결과이고 합

계 ( 2 ) 는 회귀분석 모형에서 ' 수량 ' 및 ' 투찰자수 ' 를 설명변수로 사용한 결과이다 . 감정인은 2003년 , 2004년 , 2009년을 경쟁기

간으로 삼은 경우 및 2003년 , 2004년만 경쟁기간으로 삼은 경우를 상정하여 위 두 가지 모형을 각기 적용하여 손해액을 추

정하였고 , 그 결과 서로 다른 경쟁기간 동안의 추정 손해액의 차이가 적은 두 번째 모형 , 즉 ' 수량 ' 과 ' 투찰자수 ' 를 모두 설명

변수로 사용한 모형에 따른 결과인 합계 ( 2 ) 를 손해액으로 제시하였다 .

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