소송대리인 법무법인 일현 담당변호사 김영준

소송대리인 변호사 남승한

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 학교법인 B(이하 '이 사건 학교법인')은 1980. 12. 11. 설립되어 A대학교(이하 '이 사건 학교')와 부설 C유치원을 운영하고 있다. 원고는 이 사건 학교의 교수들로 구성된 단체이다.

나. 이 사건 학교법인은 2017. 5. 31. 고등교육법 제4조 제3항에 따라 다음과 같은 내용으로 피고에게 이 사건 학교의 폐지인가 신청을 하였다.

다. 피고는 2018. 1. 18. 폐지 일을 2018. 2. 28.로 정하여 이 사건 학교의 폐지를 인가하였다(이하 '이 사건 처분'), 이 사건 처분의 인가조건은 다음과 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10호증, 제13호증의 1, 을 제1, 5호증 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 피고 본안전항변의 요지

원고가 다투는 사유는 기본행위인 이 사건 학교의 폐지에 대한 것이고, 보충행위인 이 사건 처분의 고유한 하자에 관한 것이 아니므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

나. 판단

고등교육법 제4조 제3항에 근거하여 학교의 폐지를 인가하는 행정청의 행위는 그 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다. 따라서 기본행위가 적법 · 유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있지만, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 행정청의 인가처분 취소 또는 무효확인을 소구할 법률상의 이익이 없다(대법원 1996. 5. 16. 선고 95누4810 전원합의체 판결 참조).

그런데 원고가 주장하는 사유에는 아래에서 살피는 것처럼 이 사건 처분에 존재하는 고유의 하자를 다투는 내용이 일부 포함되어 있으므로, 원고는 이 사건 소로써 이 사건 처분의 취소를 다툴 법률상 이익이 있다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

1) 이 사건 처분은 이 사건 학교와 D대학교의 통합이 조건이거나 필수불가결한 사항이었는데, 통합이 무산되었음에도 피고는 이 사건 학교의 폐지를 인가하였다.

2) 이 사건 학교폐지의 재산처리계획은 학교재산을 교육용 기본재산으로 남겨두지 않고 유치원 관련 부분을 제외한 나머지 학교재산을 모두 수익용 기본재산이나 보통재산으로 전환하겠다는 내용임에도, 피고는 이를 그대로 인가하였다. 이것은 이 사건 학교법인에 지나친 특혜를 준 것이고, 인가 심사를 부실하게 하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

3) 이 사건 학교가 정상 운영이 가능한 상태였는데도, 피고는 이를 간과하고 이 사건 학교법인이 주장하는 학교폐지 사유를 그대로 인정하였다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 학교법인은 2010년경부터 신입생 모집이 저조하여 학교 재정이 부실하게 되었고, 2013년경 교육부의 대학구조개혁평가에 따라 일부 장학금 지급제한 조치를 받은 이래 재정지원 제한조치가 계속 유지되었으며, 임금 체불 등 문제가 발생하여 학교의 정상적인 운영이 불가능하다는 이유로 이 사건 학교를 폐지하기로 하고, 2017. 1. 10. 개최된 이사회에서 이 사건 학교를 D대학교와 흡수 통합하는 방향으로 폐지하기로 의결하고, 2017. 5. 25. 개최된 이사회에서는 이 사건 학교의 폐지인가 신청서를 제출하기로 의결하였다.

2) 피고는 2017. 1. 20. 이 사건 학교법인이 임금 체불 등을 해결하기 위해 일부 기본재산의 처분 허가 신청을 받아들이면서, '귀 법인에서 제출한 이 사건 학교 폐교후 D대학교와 통합을 적극 추진하시기 바라며 학생, 학적부 처리 방법, 학교재산의 처리 방법 등을 마련한 후 이 사건 학교의 폐지인가 신청서를 2017. 5. 이내에 제출하라'고 통보하였다. 이후 이 사건 학교법인은 2017. 5. 31. 피고에게 이 사건 학교의 폐지인가 신청서를 제출할 때 D대학교와 이 사건 학교의 통합추진위원회 위원 중 설립자 유족대표, 이 사건 학교법인 이사장, 유치원장, 노무사의 서명을 받은 동의서를 같이 제출하였다(위원 중 이 사건 학교 총장 직무대행, 교원대표, 직원 대표의 서명은 받지 않은 상태였다).

3) 피고는 이 사건 학교법인으로부터 이 사건 학교의 폐지인가 신청서를 제출받은 후, 2017. 6. 2. 이 사건 학교법인에 아래와 같은 내용의 보완자료를 제출할 것을 요구하였다.

4) 이 사건 학교법인은 피고의 보완자료 제출 요청에 따라 아래와 같이 5회에 걸쳐 보완자료를 제출하였다.

가) 2017. 7. 13. 2차 보완자료: 학생 및 학적부 처리 방법 구체화(타 대학 특별편입학 학생 의견수렴 현황 및 의뢰 현황학적부 이관 및 방법, 잔류희망 학생 처리계획), 특수직업재활과 학부모 의견수렴 간담회 내용

나) 2017. 8. 31. 3차 보완자료: D대학교와의 통합추진위원회 활동 내역, 교직원 현황, 잔류학생 현황

다) 2017. 9. 8. 4차 보완자료: 잔류 희망 학생 현황

라) 2017. 11. 30. 5차 보완자료: 2017. 11. 20.자 이사회 회의록, 폐지인가 신청에 따른 향후 학생, 교직원, 재산 처분에 관한 이사회 심의자료(특별편입학 현황, 타학교 의견 회신)

마) 2017. 12. 26. 6차 보완자료(최종): 2017. 12. 19.자 회의록, 학생 및 학적부 처리 방안(특별편입학 98.6% 완료), 재산 현황 및 처리 방안, C유치원 처리 방법, 교직원 처우 방안, D대학교와 A대학교 통합 추진 경과 및 2017. 12. 6.자 통합 추진 중단요청 공문 등

5) 이 사건 처분 당시 이 사건 학교에 관한 결산 보고가 완료되지 않은 상태였기 때문에, 피고는 2018. 118. 이 사건 학교법인과 학교에 교비회계 등 제산처리에 관해서는 점검 이후 처리할 예정임을 밝히고, 2018. 2. 28. 회계감사 실시 후 결산 보고를 2018. 4. 2.까지 하라고 통보하였다.

6) 피고는 2018. 9. 11. 이 사건 학교법인의 교육용 기본재산의 용도변경 허가 신청에 관하여, 사립학교법 제28조에 따라 이를 '수익용 기본재산'으로 변경하도록 허가하면서, '지정된 용도로만 사용할 것, 사립학교법 및 사학기관 재무·회계 규칙 등 관련 법령을 준수하여 기본재산의 효율적인 관리를 위해 노력할 것' 등을 그 허가조건으로 부과하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 5, 6, 12, 13호증, 을 제1 내지 6, 8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 학교폐지 인가 제도의 취지와 내용

고등교육법 제4조 제3항 및 고등교육법 시행령 제2조 제4항에 따르면, 사립학교의 설립자 · 경영자가 학교를 폐지하려는 경우에는 피고의 인가를 받아야 하고, 학교폐지의 인가를 받으려는 자는 폐지사유, 폐지연월일, 학생 및 학적부의 처리 방법, 학교재산의 처리 방법이 기재된 서류를 갖추어 피고에게 신청하여야 한다. 관련 법령은 그 밖에 학교폐지 인가 과정에서 제출하여야 하는 서류나 구체적인 심사기준, 절차 등을 규정하고 있지 않고, 고등교육법 제62조가 규정하는 학교폐쇄 명령과 달리 폐지사유나 요건을 따로 규정하고 있지도 않다.

이러한 관계 법령에 비추어 보면, 학교폐지 인가는 학교폐지로 영향을 받는 소속 학생의 학습권을 보호하고 학생이나 졸업생의 학적 관리의 적정성을 확보하는 한편, 존속 중인 학교법인의 기본재산을 적절히 관리 · 보호하기 위해 피고가 학교폐지시 학생 및 학적부의 처리 방법, 학교재산 처리 방법을 확인하고 관리·감독하는 정도의 최소한의 사전적 규제를 하고자 함에 있다. 그 밖에 사립학교의 설립자 · 경영자가 학교를 자진 폐지하려는 경우 행정청이 학교폐지의 사유나 절차의 정당성을 규제·심사할 법적 근거는 없다. 따라서 관계 법령이 학교폐지 인가 신청서류에 폐지사유를 기재하도록 한 것은 행정청이 폐지사유에 관한 정보를 제공받기 위한 것에 그치고, 폐지사유의 실체가 존재하는지 여부나 그 타당성을 심사하기 위한 것으로 볼 수 없다. 학교폐지 사유의 정당성은 학교폐지 절차의 정당성과 같이 기본행위인 학교폐지 결정의 하자에 관한 것으로서 학교폐지 인가의 심사 사항에 속하지 아니한다.

2) 구체적 판단

가) 첫 번째 주장에 관하여

위 인정사실에 의하면, 이 사건 학교법인이 처음 이 사건 학교의 폐지인가 신청서를 제출할 때는 'D대학교와 통합 논의 중'이라는 내용을 기재하였으나, 최종 신청보완자료를 제출할 때는 D대학교와의 통합이 무산되었다고 하면서 재산처리계획을 'C 유치원이 사용하는 부지 및 건물을 제외한 모든 교육용 기본재산을 참가인의 수익용 기본재산 및 보통재산으로 용도변경하고, 교직원에게는 연금 및 퇴직 위로금을 지급하겠다'고만 기재하였다. 피고는 위 최종 보완 신청서 내용을 기준으로 이 사건 처분을 하였기 때문에 이 사건 처분서에는 'D대학교와의 통합'이 이 사건 학교폐지의 인가조건으로 기재되어 있지 않다. 달리 D대학교와의 통합이 인가조건이라고 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

나) 두 번째 주장에 관하여

위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 처분 당시에는 학교 재산처리 방식을 확정하지 않았다가, 회계감사 및 결산보고가 이루어진 후 이 사건 학교법인의 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 변경하였다. 이 사건 학교가 폐지되면 기존의 교육용 기본재산을 그대로 유지할 필요가 없고, 이 사건 처분의 인가조건 등에 의하면 이 사건 학교법인은 여전히 사립학교법 및 사학기관의 재무·회계 규칙 등에 따라 적법하게 교비회계 관련 예금 등을 집행하고 수익용 기본재산을 효율적으로 관리하여야 할 의무를 부담하며, 앞으로도 관할청이 이 사건 학교법인의 수익용 기본재산의 처분 등에 관한 관리·감독을 계속할 것이므로, 이 사건 처분에 원고가 주장하는 위법사유가 있다고 볼 수 없다.

다) 세 번째 주장에 관하여

앞서 본 학교폐지 인가 제도의 취지와 내용 등에 비추어 보면, 학교폐지 사유의 정당성은 인가의 심사 사항이 아니다. 이 사건 학교법인이나 학교의 정관 또는 학칙 등 내부규정이 학교폐지의 사유를 정하고 있다면, 이 사건 학교의 폐지 결정이 이에 부합하여 정당한지 여부는 기본행위인 그 결정의 하자에 관한 것이다. 따라서 이 부분 주장은 보충행위인 인가처분의 위법사유에 관한 주장으로 적합하지 않다. 따라서 서원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 결론

이 사건 청구는 받아들일 수 없으므로 기각하여 주문과 같이 판결한다.

판사김나경

판사홍승모

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