소송대리인 법무법인 해담

담당변호사 조일원

소송대리인 법무법인 현정

담당변호사 김진아, 천정환

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 정비예정구역의 지정 및 추진위원회의 설립

1) 서울특별시장은 2004. 6. 25. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항에 따라 노후 · 불량주거지의 계획적 정비를 위한 'B기본계획'을 수립하고 이를 서울특별시고시 C로 고시하였는데, 위 기본계획상 서울 양천구 D 일대가 정비예정구역으로 포함되었다.

2) E주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 '이 사건 추진위원회'라 한다)는 2007. 9. 28. 위 정비예정구역에서 주택재개발정비사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하기 위한 주택재개발정비사업조합을 설립하기 위하여 원고를 추진위원장으로 하여 피고의 승인을 받아 설립되었다.

나. 정비구역의 지정, 지정해제 및 추진위원회의 승인취소

1) 서울특별시장은 2009. 11. 12. 서울 양천구 D 일대 92,546.13㎡를 E주택재개발정비구역(이하 '이 사건 정비구역'이라 한다)으로 지정하고 이를 서울특별시고시 F로 고시하였으나, 그 후 2017. 3. 30, 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라 한다) 제4조의3 제4항에 따라 이 사건 정비구역의 지정을 해제하고 이를 서울특별시고시 G로 고시하였고, 이에 피고는 2017. 5. 11. 같은 법 제16조의2 제1항에 따라 이 사건 추진위원회의 승인을 취소하고 이를 서울특별시 양천구고시 H로 고시하였다.

다. 보조금지급신청 및 지급결정

1) 원고는 2017. 10. 30. 구 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례(2018. 7. 19. 서울특별시조례 제6899호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비조례'라 한다) 제15조의 4 제5항에 따라 피고에게 이 사건 추진위원회가 사용한 비용에 관한 보조금 총 3,878,633,224원(= 외주용역비 3,090,430,691원 + 회의비 16,535,000원 + 인건비 548,436,800원 + 운영비 192,127,013원 + 총회비 31,103,720원)을 지급하여 줄 것을 신청하였다.

2) 피고는 2018. 9. 5. 원고의 위 신청내용을 검토하기 위하여 추진위원회 사용비용 검증위원회(이하 '검증위원회'라 한다)를 개최하여, 서울특별시가 승인이 취소된 추진위원회의 사용비용을 보조하기 위하여 마련한 사용비용 업무항목별 검증기준이자 보조금 지급에 대한 세부기준인 '정비사업 추진주체 사용비용 보조 업무처리기준 고시 (2016. 11. 10. 서울특별시고시 I로 고시된 것, 이하 '이 사건 업무처리기준'이라 한다)' 및 '정비사업 추진위원회 사용비용 보조 가이드라인(이하 '이 사건 가이드라인'이라 한다)'에 따라 원고의 청구금액 중 1,181,042,184원(= 외주용역비 1,069,322,287 원 + 회의 비 4,870,000원 + 인건비 54,900,000원 + 운영비 42,849,897원 + 총회비 9,100,000원)만이 사용비용인 것으로 보아 그 중 70%인 826,729,529원(= 1,181,042,184원×60%, 원이하 올림)을 보조금으로 지급하기로 결정하고 이를 2018. 10. 15. 원고에게 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

3) 원고는 2018. 10. 28. 피고에게 이 사건 처분에 따른 보조금 액수에 대하여 이의신청을 하였으나 피고는 2018. 12. 13. 위 이의신청을 기각하는 결정을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같이 피고가 이 사건 추진위원회의 사용비용을 잘못 산정한 위법이 존재하고 그 하자가 중대 · 명백하므로 무효이다.

1) 외주용역비

가) 피고는 이 사건 고시상 건축연면적인 236,011㎡가 아닌, 이 사건 사업현황상 건축연면적인 174,800㎡를 기준으로 외주용역비를 산정하였다.

나) 피고는 정비사업 추진절차별 업무인정비율로 최소 20%에도 못 미치는 15%만을 인정하였다.

2) 회의비

피고는 제3~16차 각 추진위원회의에서 각 참석자들에게 지급한 참석비용 전액 및 총 4회에 걸친 주민총회의 개최비용을 모두 회의비로 인정하지 않았다.

3) 인건비

가) 피고는 이 사건 추진위원회 명의의 계좌로 입금되어 추진위원장, 상근위원, 직원의 급여로 지급된 164,300,000원 전액을 급여로 인정하지 않았다.

나) 피고는 이 사건 추진위원회와 인력공급계약을 체결하여 동의서 징구업무를 수행한 J 주식회사에 대한 인건비를 급여로 인정하지 않았다.

4) 운영비

피고는 객관적인 증빙자료를 갖춘 2009년, 2010년 각 자산취득비, 임차료, 도서인쇄비, 소모품비, 수선비, 광고선전비, 통신비, 수도광열비, 지급수수료 등의 비용 전액을 모두 운영비로 인정하지 아니하였다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 관련 법리

구 도시정비법 제16조의2 제6항은 정비구역 등을 해제하여 추진위원회의 승인 등이 취소되는 경우 관할 행정청은 해당 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 대통령령이 정하는 범위에서 시 · 도조례로 정하는 바에 따라 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 위 규정의 위임을 받은 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법 시행령'이라 한다) 제27조의3은, 제2항에서 위 '대통령령으로 정하는 범위'에 정비사업전문관리 '용역비'(제1호), '설계 용역비' (제2호), '감정평가비용'(제3호), '그 밖에 해당 추진위원회 등이 구 도시정비법 제14조 및 제24조에 따른 업무를 수행하기 위하여 사용한 비용으로서 시 · 도 조례로 정하는 비용(제4호)을 포함하는 것으로 규정하면서, 제3항에서 비용의 보조비율 및 보조방법 등에 관하여 필요한 사항은 시 · 도 조례로 정한다고 규정하고 있다.

이에 구 도시정비조례 제15조의4는, 제2항에서 구 도시정비법 시행령 제27조의3 제2항 제4호에서 정하는 '시 · 도 조례로 정하는 비용'이란 추진위원회의 경우 같은 조 제1항에 따라 총회 의결을 거쳐 결정한 예산 범위 이내에서 '구 도시정비법 제14조 제1항 에서 규정한 업무'(제1호), '구 도시정비법 시행령 제22조에서 규정한 업무'(제2호)를 말한다고 규정하고 있고, 제3항에서 추진위원회의 사용비용에 대한 보조금은 검증위원회의 검증을 거쳐 결정하며, 시장은 검증위원회의 사용비용 검증에 필요한 기준을 정할 수 있는 것으로 규정하고 있으며, 제4항 제2호에서 정비구역 등을 해제하여 추진위원회의 승인 등이 취소되는 경우 시장 또는 구청장은 검증위원회 또는 사용비용재검증위원회의 검증을 거쳐 결정한 금액을 기준으로 '70% 이내'의 비율에 따라 보조할 수 있다고 규정하고 있다.

위 각 규정의 문언 내용, 취지와 체계 등을 종합하면, 지방자치단체장은 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있을 뿐, 사용비용 전부를 의무적으로 보조하여야 하는 의무를 부담하는 것은 아니므로 해당 지방자치단체장은 제한된 재정상 지역여건 이나 환경 등에 따라 추진위원회에 대한 사용비용의 보조 여부 및 그 범위를 스스로 결정할 수 있는 재량을 가진다고 보아야 한다. 또한 그와 같이 한정된 재정 내에서 배정된 예산을 공정하게 지원 · 사용하기 위하여는 사용비용의 보조에 관한 구체적이고 엄정한 업무처리기준이 필요하므로 이를 정하는 것도 지방자치단체장의 재량에 속한다고 볼 수 있다. 따라서 그 업무처리기준이 객관적으로 보아 합리적이지 아니하든가 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다고 봄이 타당하다.

한편 자유재량에 의한 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장 · 입증하여야 하고, 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장 · 입증할 필요는 없다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2014두44144 판결 등 참조).

라. 판 단

이 사건 업무처리기준 및 이 사건 가이드라인은 구 도시정비법령에 따라 해제되어 승인 취소된 추진위원회 등의 사용비용을 보조하기 위하여 사용비용 업무항목별 검증기준을 마련하여 검증위원회 검증의 일관성 유지 및 형평성 논란을 차단하고, 사용비용의 철저하고 공정한 검증을 위한 검증위원회 운영 및 보조금 지급에 대한 세부기준을 정하는 것을 목적으로 하고, 그 구체적인 사용비용 검증기준 및 보조금 지급기준은 일반적인 회계기준에 입각하여 객관적이고 합리적인 방식에 의하여 마련된 것으로 보인다. 따라서 이 사건 추진위원회의 사용비용의 보조 여부 및 그 범위를 판단함에 있어서는 위 각 기준에 의거함이 타당하다.

그런데 위 인정사실에 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 업무처리기준 및 이 사건 가이드라인에 따라 이 사건 추진위원회의 사용비용을 산정하는 데에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 보이지 아니하고, 가사 원고의 주장과 같이 피고의 업무처리가 다소 미흡하였다 하더라도 이는 이 사건 처분의 취소사유가 될 수 있을 뿐, 중대하고 명백한 하자로서 무효사유에 해당한다고 볼 수 없다.

1) 외주용역비 산정에 관하여

가) 이 사건 업무처리기준 제3-3-2조는, 추진위원회의 사용비용 보조금은 구 도시정비법 제81조, 구 도시정비법 시행령 제24조 제2항에 따른 지출내역서 및 계약서, 국세청에서 인정하는 영수증과 해당 업체에서 국세청에 신고한 자료 등 객관적인 증빙자료에 기초하여 검증위원회의 검증을 거쳐 결정하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 갑 제6호증의 기재에 의하면, 이 사건 추진위원회가 2007. 12. 13. 정비사업전문관리업자인 K 주식회사(이하 'K'이라 한다)와 체결한 용역계약서상 이 사건 사업의 건축연면 적이 174,800㎡인 것으로 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있고, 위 계약서 제5조에서 최종 사업시행인가 확정시 비로소 건축연면적을 변경하는 것으로 정하고 있는데, 이 사건 사업이 그 사업시행인가가 이루어지기 전의 시점에 정비구역의 지정이 해제됨으로써 무산된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

따라서 위 계약서상 건축연면적이 확정적으로 변경되지 아니한 이상 이 사건 추진위원회 사용의 외주용역비는 계약서상 건축연면적인 174,800㎡를 기준으로 산정함이 타당하다고 보이므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 이 사건 가이드라인은, 추진위원회의 구성절차까지 마쳐진 경우 정비사업전 문관리업자에 대한 추진절차별 업무인정 비율로 '20%'를 인정하는 것으로 정하고 있다. 그런데 갑 제6호증의 기재에 의하면, 일반적으로 추진위원회의 구성절차는 기초조사 ['명부 작성(업무비율 2%)', '주민성향 분석(업무비율 1%)', '회의 운영(업무비율 4%)', 자문 및 업무 협의(업무비율 1%)', '정보 관리(업무비율 1%)', '홍보(업무비율 1%)'], 준비['조합정관 마련(업무비율 1%)', '추정 분담금 산출(업무비율 4%)'], 동의서 징구['조합 설립을 위한 동의서 징구(업무비율 5%)'] 등의 각 업무가 수행되었음을 전제로 하나, K은 그 중 동의서 징구를 제외한 나머지 업무만을 수행한 사실을 인정할 수 있다.

따라서 피고가 위 20%에서 동의서 징구 업무의 업무비율인 5%를 공제한 15%(= 20% - 5%)를 K의 업무인정 비율로 인정한 것은 위와 같은 합리적 기준에 의하여 타당하게 이루어진 조치로 보이므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

2) 회의비 산정에 관하여

먼저 원고의 주장만으로는 이 사건 추진위원회가 실제로 원고 주장의 회의비를 지출하였다거나, 그럼에도 피고가 이 사건 업무처리기준 및 이 사건 가이드라인에 반하여 그 중 보조하여야 하는 사용비용을 잘못 산정하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

나아가 앞서 본 바와 같이 구 도시정비법 제16조의2 제6항, 구 도시정비법 시행령 제27조의3 제2항, 구 도시정비조례 제15조의4 제2항은 추진위원회가 사용한 비용 중 용역비, 감정평가비용을 제외한 나머지 비용으로서 시 · 도 조례로 정하는 바에 따라 보조될 수 있는 비용은 오직 주민총회의 의결을 거쳐 결정한 예산의 범위 이내에서 사용된 것을 말하는 것으로 규정하고 있고, 그에 따라 이 사건 가이드라인 역시 사용비용 보조대상의 비용은 추진위원회 승인 이후 구 도시정비조례 제15조의4 제1항에서 정한 업무를 수행하기 위해 사용한 비용으로서 주민총회의 의결(예산 또는 결산)을 거쳐 결정한 예산범위 내에서 추진위원회가 사용한 비용인 것으로 정하고 있다. 그런데 이 사건 추진위원회가 2007. 11. 29. 주민총회를 개최하여 운영기간 2007. 12. 1.부터 2008. 12. 31.까지의 2008년 예산안에 대하여만 의결하고, 2009년, 2010년 각 예산안에 대하여는 별도로 이를 의결한 적이 없다는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로 피고는 위와 같이 주민총회의 의결을 거쳐 결정된 2008년 예산범위 내에서 사용된 회의비만을 보조할 수 있을 뿐이고, 그동안 이 사건 추진위원회에서 개최한 모든 추진위원회의, 주민총회에 대한 비용 전액을 보조하여야 하는 것은 아니라고 보아야 한다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.

3) 인건비 산정에 관하여

먼저 원고의 주장만으로는 이 사건 추진위원회가 실제로 원고 주장의 인건비를 지출하였다거나, 그럼에도 피고가 이 사건 업무처리기준 및 이 사건 가이드라인에 반하여 그 중 보조하여야 하는 사용비용을 잘못 산정하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

나아가 피고가 구 도시정비조례 제15조의4 제2항, 제1항 및 이 사건 가이드라인에 따라 위와 같이 2007. 11. 29.자 주민총회의 의결로 결정된 2008년 예산범위 내에서 사용된 인건비만을 보조할 수 있을 뿐임은 앞서 살핀 바와 같고, 이와 달리 그동안 이 사건 추진위원회가 임직원에 대한 급여 내지 인력공급업체에 대한 용역비 등으로 지출한 비용 전액을 보조하여야 한다고 볼 수는 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 어느 모로 보나 이유 없다.

4) 운영비 산정에 관하여

먼저 원고의 주장만으로는 이 사건 추진위원회가 실제로 원고 주장의 운영비를 지출하였다거나, 그럼에도 피고가 이 사건 업무처리기준 및 이 사건 가이드라인에 반하여 그 중 보조하여야 하는 사용비용을 잘못 산정하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

나아가 피고가 구 도시정비조례 제15조의4 제2항, 제1항 및 이 사건 가이드라인에 따라 위와 같이 2007. 11. 29.자 주민총회의 의결로 결정된 2008년 예산범위 내에서 사용된 운영비만을 보조할 수 있을 뿐임은 앞서 살핀 바와 같고, 이와 달리 그동안 이 사건 추진위원회가 자산취득비, 임차료, 도서인쇄비, 소모품비, 수선비, 광고선전비, 통신비, 수도광열비, 지급수수료 등으로 지출한 비용 전액을 보조하여야 한다고 볼 수는 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 어느 모로 보나 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 피고에 대한 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이디모데

판사 황용남

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