나. 도시재개발지구내에 토지를 소유하고 있는 서울특별시가 건설부장관의 위임을 받아 재개발사업규약 변경의 인가처분을 한 경우, 그 규약변경에 대해 서울특별시로서도 동의했다고 볼 수 있는지 여부(적극)

나. 서울특별시장이 건설부장관의 위임을 받아, 도시재개발사업규약변경의 인가처분을 한 경우 서울특별시장은 도시재개발사업규약변경의 인가사무에 관하여는 이른바 기관수임에 의하여 수임한 사무를 처리하는 국가기관으로서 움직이는 것이라고 보아야 할 것이지만, 다른 한편으로는 지방자치단체인 서울특별시의 대표자로서의 지위도 아울러 가지고 있으며 도시재개발사업규약등의 변경시에 필요한 토지소유자의 동의는 실제로 그러한 동의의 의사가 있다는 사실이 어떤 방법으로든지 객관적으로 나타나면 족하고 그 의사표시가 반드시 어떤 특정한 형식이나 절차를 갖추어 이루어질 필요는 없다는 점 등에 비추어 위 양자의 지위를 겸한 서울특별시장이 위 인가처분을 함에 있어서 위 재개발지구내의 토지를 소유하고 있는 서울특별시가 그 규약변경에 반대한다는 등의 명시적인 반대의 의사표시없이 그 규약변경의 인가처분을 하였다면 그것은 실질에 있어서 토지소유자인 서울특별시로서도 그 규약변경에 동의한다는 의사표시를 함과 함께 그 변경에 대한 인가처분을 한 것으로 봄이 상당하다.

(1) 도시재개발법 제14조 에서 재개발사업의 규약의 인가신청시에 재개발구역안의 토지소유자의 3분의 2 이상의 동의가 필요하다고 규정한 것은 사업시행비용의 부담, 관리처분계획 및 청산에 관한 사항등 그 토지소유자들의 권리의무 관계를 규정하는 위 규약의 내용을 다수의 이해관계자의 의사에 따라 정하도록 함으로써 그 이해관계자들의 권리의무를 조정 보호하려는데 그 취지가 있는 것이다. 도시재개발법 제12조 , 제14조 의 규정을 보면 토지 등의 소유자가 작성하여 인가받은 재개발사업의 규약을 변경(다만 건설부령이 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다. 이하 같다)할 때에 그 규약인가시와 마찬가지로 재개발구역안의 토지소유자의 3분의 2 이상의 동의가 필요한 것이라고 규정한 것인지 명백하지 아니한 점이 없지 아니하나 위 규약인가시에 토지소유자등의 동의를 요한다고 규정하게 된 입법취지에 비추어 보면 토지 등의 소유자들의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 규약을 변경할 때에도 규약인가신청시와 마찬가지로 도시재개발법 제14조 가 적용되어 재개발구역안의 토지소유자의 3분의 2 이상의 동의가 필요한 것이라고 보아야 할 것이다 . 원심이 같은 취지에서 원판시 이 사건 규약변경의 인가신청시에 그 판시 토지 등의 소유자의 3분의 2 이상의 동의가 있어야 한다고 판시한 것은 정당하고 거기에 소론과 같은 도시재개발법 제12조 , 제14조 의 법리오해의 위법이 없다.

(2) 원심판결 이유에 의하면 원심은 원판시 도시재개발사업시행자인 피고보조참가인 1이 신청한 재개발사업시행 및 규약의 변경에 대하여 그 재개발지구내의 토지소유자중 피고보조참가인 1, 피고보조참가인 삼화곡산 주식회사, 피고보조참가인 3이 동의하고 원고는 반대하고 서울특별시는 아무런 의사표시를 아니하였는 바 위 변경에 동의한 3인이 소유하는 토지면적은 총 370.7평이고 위 재개발지구내의 전체 토지면적은 567.1평이므로 동의한 사람의 토지면적이 전체 토지면적의 3분의 2에 미달됨은 계산상 명백하고 또 토지소유자 5인중 3인만이 동의하였으므로 토지소유자 총수의 3분의 2에도 미달하므로 위 규약 등의 변경은 위 동의요건에 관한 조항에 위반된 것이라 할 것이고 따라서 피고가 이를 간과하고 위 규약 등의 변경을 인가한 처분은 위법임을 면하지 못한다고 판시한 다음 피고의 주장 즉 피고가 위 피고보조참가인 1에게 위와 같은 경위로 변경된 규약 등에 인가를 하여줌으로써 토지소유자의 한 사람인 서울특별시의 대표자로서도 동의한 셈이 되어 서울특별시의 동의를 합하면 위 법조 소정의 동의요건을 충족하게 되는 것이므로 이 사건 인가처분은 적법하다는 취지의 주장에 대하여, 이 사건의 처분청인 피고와 토지소유자로서의 지방자치단체인 서울특별시는 그 주체가 판이하게 다른 것이므로 피고의 동의로서 토지소유자인 서울특별시가 동의한 것으로 갈음할 수는 없다는 이유를 들어 피고의 위 주장을 배척하고 위 인가처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 인정하였다.

그러나 도시재개발법 소정의 이 사건 재개발사업시행 및 변경의 인가사무는 건설부장관이 관장하는 국가행정사무인데 이를 도시재개발법 제8조 및 같은법시행령 제58조 제1항 제5호 의 규정에 의하여 지방자치단체의 장인 서울특별시장에게 위임하여 처리하게 한 것이므로 이 경우 서울특별시장은 이른바 기관위임에 의하여 수임한 위 사무를 처리함에 있어서는 국가기관으로서 움직이는 것이라고 보아야 할 것이지만 다른 한편으로는 서울특별시장은 지방자치단체인 서울특별시의 대표자로서의 지위도 아울러 가지고 있다는 점과 도시재개발사업규약 등의 변경시에 필요한 토지소유자의 동의는 실제로 그러한 동의의 의사가 있다는 사실이 어떤 방법으로든지 객관적으로 나타나면 족하고 그 의사표시가 반드시 어떤 특정한 형식이나 절차를 갖추어 이루어질 필요는 없다는 점등에 비추어 볼 때 위와 같이 양자의 지위를 겸한 서울특별시장이 위 인가처분을 함에 있어서 이 사건 재개발지구내에 토지를 소유하고 있는 서울특별시의 입장에서는 그 규약변경에 반대한다는 등의 명시적인 반대의 의사표시 없이 그 규약변경의 인가처분을 한 것이라면 그것은 실질에 있어서 토지소유자인 서울특별시의 대표자로서도 그 규약변경에 동의한다는 의사표시를 함과 함께 그 변경에 대한 인가처분을 한 것으로 봄이 상당하다 고 할 것이므로 피고의 위 인가처분당시 위 규약변경에 관한 서울특별시의 동의요건은 충족하고 있었다고 할 것이다. 원심이 피고의 위 주장에 대하여 위와 같이 판시하고 위 인가처분이 위법하다고 판시한 조치에는 위 규약변경시에 있어서의 토지소유자의 동의에 관한 법리오해로 인한 이유불비의 위법이 있다고 할 것이고 이점을 다투는 취지의 상고논지는 이유있다.

(3) 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 환송하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.