2. 주식회사 B

원고들 소송대리인 법무법인(유한) 동인

담당변호사 한창호

소송대리인 법무법인(유한) 지평

담당변호사 박용대

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

○ 예비적 청구: 피고가 2015. 8. 11. 원고들에 대하여 한 이의신청 불수용결정을 취소한다.

가. 원고들은 초·중·고등학교에서 사용되는 검인정 교과용도서를 출판사는 출판사이다. 원고 주식회사 A(이하 'A'이라 한다)은 별지 제1목록 '과목'란 기재 각 2015학년도 교과용도서(이하 '제1교과서'라 한다)를 출판하면서 위 각 교과용도서의 가격을 같은 목록 '희망가격'란 기재와 같이 결정하였고, 원고 주식회사 B(이하 'B'라 한다)는 별지 제2목록 '과목'란 기재 각 2015학년도 교과용도서(이하 '제2교과서'라 하고, 제1교과서와 합하여 '이 사건 교과서'라 한다)를 출판하면서 위 각 교과용도서의 가격을 같은 목록 '희망가격'란 기재와 같이 결정하였다.

나. 피고는 2015. 5. 15. '교과용도서에 관한 규정'(이하 '교과용도서 규정'이라 한다) 제33조 제2항 제1호, 제3호에 따라 원고 A에 대하여 제1교과서의 가격을 별지 제1목록 '명령가격'란 기재 각 가격으로 조정할 것을 명하고(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다), 원고 B에 대하여 제2교과서의 가격을 별지 제2목록 '명령가격'란 기재 각 가격으로 조정할 것을 명하였다(이하 '이 사건 제2처분'이라 하고, 이 사건 제1처분과 합하여 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 원고 A은 제1교과서 중 총 30개의 교과서에 대하여, 원고 B는 제2교과서 중 총 20개의 교과서에 대하여 각 교과용도서 규정 제33조, 제10조의2에 따라 피고에게 이의 신청을 하였으나, 피고는 2015. 8. 11. 위 각 이의신청을 불수용한다는 결정을 하였다.

라. 원고 A은 이 사건 제1처분에 대하여, 원고 B는 이 사건 제2처분에 대하여 각 2015. 11. 9. 피고를 상대로 중앙행정심판위원회에 그 취소를 구하는 재결을 신청하였으나, 중앙행정심판위원회는 2016. 6. 14. 위 각 청구를 모두 기각하는 결정을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 실체적, 절차적 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 실체적 하자

가) 이 사건 교과서는 그 가격이 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 높게 결정되었다고 보기 어려워 교과용도서규정 제33조 제2항에서 정하는 가격조정명령의 요건으로서의 '가격이 부당하게 결정될 우려'가 없으므로 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니한다.

나) 피고가 '검 · 인정도서 가격 조정명령을 위한 항목별 세부사항 고시'(이하 '이 사건 고시'라 한다)에서 정하는 기준부수를 기초로 이 사건 교과서의 조정가격을 산출한 방식은 불합리하여 형평성을 갖추지 못하였다.

다) 이 사건 처분은 원고들에게 지나치게 가혹하고 나아가 공교육의 부실화와 사교육비의 증가를 초래하는 것으로 비례의 원칙에 위배되므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다.

라) 이 사건 처분의 근거규정인 교과용도서규정 제33조 제2항은 그 수권규정인 초·중등교육법 제29조 제2항에서 정하는 위임 범위를 벗어났고, 헌법상 시장경제의 원리에 반하며, 법률유보의 원칙, 명확성의 원칙 및 과잉금지 원칙에도 위배되어 위법하므로 이에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다.

마) 피고는 당초 원고들 결정의 이 사건 교과서 가격을 존중할 것과 같은 태도를 취하였다가 그에 대한 원고들 신뢰에 반하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에도 반한다.

2) 절차적 하자

피고는 이 사건 교과서 가격의 적정성을 심사하기 위한 교과용도서 심의회의 심의 절차를 형식적으로만 거쳤다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분사유의 존재 여부

가) 가격조정명령의 요건

(1) 초·중등교육법 제29조 제2항은 '교과용도서의 범위·저작검정 · 인정 ·발행 · 공급 · 선정 및 가격 사정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'고 규정하고 있다. 이에 따라 대통령령인 교과용도서 규정 제33조는 제 1항에서 '검정도서와 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정한다'고 규정하고, 제2항에서 '제1항에도 불구하고 교육부장관은 다음 각 호의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있거나 그 가격이 결정된 이후 도서 개발에 투입된 비용을 출판사가 전부 회수하였음에도 이를 가격에 반영하지 아니하는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 명할 수 있다'고 규정하면서 그 각 호의 사유로 '제조원가 중 도서의 개발 및 제조 과정에서 실제 발생하지 아니한 제조원가가 차지하는 비율이 1,000분의 15 이상인 경우'(제1호), '가격결정 항목 또는 비목 구분에 잘못이 있는 경우(제2호), '예상발행부수보다 실제 발행부수가 1천부 이상 많은 경우(제3호)를 들고 있다.

위 각 규정의 문언 내용과 개정 연혁, 입법취지 등을 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정, 즉 ① '가격이 부당하게 결정될 우려가 있는지 여부'는 검· 인정도서 출판사의 과다한 이득과 이로 인한 수요자의 경제적 부담 증가 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고, 교과용도서 규정 제33조 제2항 각 호가 정한 사유가 있다고 하여 해당 출판사가 항상 과다한 이득을 얻는다거나 그로 인하여 수요자의 경제적 부담이 증가한다고 단정하기 어려운 점, ② 교과용도서규정 제33조 제2항 각 호의 사유와 출판사가 실제로 결정한 가격 또는 희망하는 가격 사이의 상관관계가 명확하다고 보기 어렵다는 점에서, 위 조항 각 호의 사유가 존재함에도 실제 출판사가 결정한 가격 또는 희망하는 가격 자체는 객관적으로 보아 부당한 가격이 아닐 수 있는 점 등에 비추어 보면, 교과용도서 규정 제33조 제2항에서 정한 '각 호의 사유로 검정도서와 인정도서 의가격이 부당하게 결정될 우려가 있다'는 이유로 가격조정명령을 하기 위해서는, 해당 교과서가 위 조항 각 호의 사유에 해당함은 물론 그와 같은 사정 등으로 인하여 '가격이 부당하게 결정될 우려'가 있음이 별개로 인정되어야 한다. 이때 가격조정명령 대상교과서에 대하여 위 조항 각 호의 사유가 인정된다고 하여 곧바로 '그 교과용도서 의가격이 부당하게 결정될 우려'가 추정되는 관계에 있다고도 볼 수는 없다.

따라서 피고로서는 이 사건 교과서에 관하여 교과용도서 규정 제33조 제2항 각 호의 사유가 인정된다는 점뿐만 아니라, 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다는 점까지 증명하여야 한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2015두60020 판결 참조).

(2) 한편 ① 검 · 인정도서를 발행하는 출판사들은 기본적으로 영업활동의 자유의 주체로 영리를 추구함이 본질인 점, 1② 검 · 인정제도 하에서는 과목당 여러 종류의 교과서가 존재하고, 각급 학교에서는 시중에 출판된 여러 교과서들의 내용과 수준, 가격의 적절성 등을 비교·검토한 후 하나의 교과서를 채택하여 주문하게 되므로 교과서 시장에도 역시 수요·공급의 원칙이라는 최소한의 시장경제의 원리가 작동할 것으로 보이는 점, ③ 교육부가 교과서 가격 자율화 제도를 도입하면서 전체 교과서 중 인정도서의 비중 확대를 추진해 온 취지는 출판사들에 대하여 적정한 이윤보장을 통해 교과서 제작에 시간과 노력을 투입하도록 함으로써 학생들의 다양한 요구를 반영할 수 있는 양질의 교과서를 제작하도록 유인하기 위한 목적이 있었음을 부인할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 비록 교과용도서가 공공재적 특성을 지닌다고 하더라도 국가에 의한 가격 결정 개입은 교과용도서 가격 인상으로 인한 국가재정 부담 및 학부모 부담증가 등을 고려하여 가격 결정에 대한 시장의 기능을 합리적으로 보완하기 위한 최소한의 정도에 그치는 것이 타당하다. 결국 교과용도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정하기 위해서는 단순히 교과용도서의 가격상승률이 평균적인 물가상승률에 비하여 높다는 등의 사정만으로는 부족하고, 가격에 영향을 미치는 직·간접적인 요소와 경제 환경, 국민소득수준, 유사 품목의 물가 등을 종합적으로 고려하여 출판사가 정한 교과용도서의 가격이 사회통념상 용인할 수 없는 과도한 수준이라고 평가되어야 할 것이다.

나) '가격이 부당하게 결정될 우려'의 존재 여부

이 사건에 관하여 보면, 피고는 이 사건 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 주장하면서 ① 2007년 개정 교육과정에 따른 교과서 및 지도서 대비 이 사건 교과서의 가격상승률이 최근 3년간 평균 물가상승률 및 1인당 국민총소득 증가율에 비해 과도하게 높은 점, ② 이 사건 교과서의 제조원가 등 비용에 포함되지 않는 검정심사수수료 등을 계상하거나 피고 측이 책정한 단가보다 높은 가격으로 교정검토료 등을 계상하는 방식으로 희망가격을 산출한 점 등을 들고 있다.

그러나 앞서 든 각 증거에 갑 제7 내지 12호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정, 즉 ① 2015학년도 교과용도서의 경우 교육과정의 개정으로 인한 개편이 이루어져 단순히 기존 교육과정에 따른 교과용도서와 가격을 비교하는 것 자체가 부당할 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 단순히 교과서의 가격상승률이 물가상승률 등에 비해 높다는 사정만으로는 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 단정할 수 없는 점, ② 교과용도서 규정 제13조, 제16조는 검· 인정을 신청하는 자는 피고가 신청도서의 쪽수, 검정심사의 교과별 난이도 및 검정비용 등을 고려하여 결정 · 공고하는 검· 인정수수료를 납부하여야 하고, 이는 반환되지 아니한다고 규정하고 있으므로 이와 같이 검· 인정수수료가 검· 인정도서 출판시 필수적으로 소요되는 비용에 해당하는 이상 출판사가 교과용도서 희망가격 산출시 위 수수료를 반영하였다.

는 사정만으로는 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 단정할 수 없는 점, ③ 피고 측이 책정한 단가보다 높은 가격으로 세부항목 비용을 계상하였다는 사정만으로는 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 단정할 수 없고 그와 같이 비용을 계상하게 된 경위·피고 측이 책정한 단가의 적정성 등을 종합적으로 고려하여 가격의 부당성 여부를 판단하여야 할 것이나, 피고는 그와 같은 부분들에 대해서는 구체적으로 밝히고 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

2) 조정가격 산출방식의 위법 여부

이 사건 고시는 제조원가와 제비용을 합한 '정가총액'을 '기준부수'로 나눈 후 최근 3개년 평균 소비자물가상승률을 곱하는 방법으로 '조정가격'을 산정하도록 하면서, 이때 '기준부수'는 실제 발행부수가 평균부수 이상인 경우에는 실제 발행부수를 반영한 기준부수(실제 발행부수에서 실제 발행부수의 18.5%와 실제 발행부수에 연평균 학생수증감율을 적용한 부수를 공제하여 산정)와 평균부수를 적용한 기준부수(평균부수에 부수구간에 따라 절사단위를 적용한 부수에서 해당 부수의 3.5%와 해당 부수에 연평균 학생수 감소율을 적용한 부수를 공제하여 산정) 중 최대값을, 실제 발행부수가 평균부 수 미만인 경우에는 평균부수를 적용한 기준부수를 적용하도록 규정하고 있다.

그러나 실제 발행부수가 평균부수에 못 미치는 출판사와 평균부수를 초과하는 출판사에 대하여 기준부수를 정함에 있어, 피고가 전자에는 평균부수 기준 3.5%의 인센티브를 부여하면서도, 후자에는 이 사건 고시와 달리 실제 발행부수 기준 18.5%의 인센티브를 부여하는 등 합리적 이유 없이 출판사별 기준부수를 전혀 별개의 기준으로 차별적으로 산정하고 그 기준부수를 기초로 조정가격을 산출한 것은 합리성이나 형평성을 갖추지 못한 것으로서 위법하다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65725 판결 참조).

3) 소결

그러므로 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하고, 그 조정가격의 산정방식 역시 위법하므로 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다. 이와 같이 원고들의 주위적 청구를 받아들이는 이상 예비적 청구에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 피고에 대한 이 사건 주위적 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사이현정

판사황용남