[2] 행정청이 행한 행정행위의 의미를 해석하는 방법

1. 상고이유 제1점에 관하여

가. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항 은 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다”고 규정하고 있다. 그런데 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조 제4호 (다)목 및 (라)목 그리고 제11호 에 의하면, 국토계획법상의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 같은 법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 의한 정비사업이 포함되는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이라고 할 것이므로, 도시정비법 제65조 제2항 에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다 ( 대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결 , 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결 등 참조).

나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 정비기반시설이 아닌 현황 도로는 도시정비법 제65조 제2항 에서 정한 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’에 해당하지 않는다고 하면서, 현황 도로도 위와 같은 무상양도 대상 정비기반시설에 해당함을 전제로 원심 판시 별지 1. 부동산 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)가 정비사업시행자인 원고에게 무상으로 양도되어야 한다는 원고의 주장을 배척하였다.

앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 도시정비법 제65조 제2항 에서 정한 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

2. 상고이유 제2, 3점에 관하여

가. 행정청이 행한 행정행위의 의미를 해석함에 있어서는, 행정행위 또는 그 전제가 된 상대방 당사자의 신청행위 등의 문언 내용과 함께, 행정행위의 목적, 행정행위가 행하여진 경위, 당사자들의 이해관계 등을 종합적으로 참작하여야 한다 ( 대법원 2003. 2. 14. 선고 2002두11172 판결 , 대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두9829 판결 등 참조).

나. (1) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 국·공유 재산이 용도폐지된다고 하여 모두 사업시행자에게 무상으로 양도되는 것은 아니고, 정비기반시설의 무상양도 및 무상귀속 여부는 도시정비법 제65조 제2항 에 의하여 대상 및 범위가 결정되는 것으로서, 도시정비법 제65조 제2항 후단이 정하는 정비기반시설에 해당하지 않는 이 사건 현황 도로는 애초부터 무상양도의 대상이 아니므로, 피고가 이 사건 사업시행인가처분서 및 고시에 이 사건 현황 도로를 용도폐지되는 정비기반시설로 표시하였다 하여 그로써 이 사건 현황 도로가 원고에게 무상양도되는 정비기반시설이 된다고 볼 수 없는 점, ② 대부분의 도시정비사업의 경우에 도시정비법 제65조 제2항 에 따라 용도폐지되는 정비기반시설이 아닌 토지도 그 지목으로 인하여 다른 용도로 사용하는 데 제약이 있으면 사업시행자는 그 지목상 제약이 있는 토지를 원고의 용도대로 사용하기 위하여 그러한 토지를 ‘용도폐지 정비기반시설’로 기재하여 사업시행인가를 신청하고, 행정청도 이에 따라 ‘용도폐지 정비기반시설’로 표시하여 사업시행인가를 하는 점, ③ 이 사건 사업시행인가처분서 등에 이 사건 현황 도로를 ‘용도폐지 정비기반시설’로 표시하였다 하여 곧바로 원고에게 무상 양도되는 정비기반시설을 의미한다고 볼 수 없으므로 ‘용도폐지 정비기반시설’은 그 자체로 완성되지 않거나 분명하지 아니한 표시인 반면, 원고로 하여금 이 사건 각 토지를 매수하도록 하는 내용의 이 사건 부관의 ‘유상 매입’ 표시는 그 의미가 완전하고 분명하므로, 본체와 부관은 모순 관계에 있는 것이 아니고 보충관계에 있다고 보아야 하는 점, ④ 원고가 작성하여 피고에게 제출한 ‘용도가 폐지되는 정비기반시설 조서’에도 도시관리계획결정으로 도로가 된 부분은 171㎡이고 그 지번이 특정되어 있으며 소로 3-3으로 표시함으로써 현황 도로와 구분하고 있는데, 이는 원고가 당시 현황 도로는 무상양도의 대상이 되는 정비기반시설이 될 수 없음을 알고 있었음을 드러내는 점 등을 근거로 이 사건 사업시행인가 시 원고로 하여금 이 사건 각 토지를 매수하도록 하는 내용의 이 사건 부관이 부가되고 이 사건 각 토지가 ‘용도폐지 정비기반시설’에 포함되었다 하더라도, 그에 해당하는 이 사건 부관이 이 사건 사업시행인가 본체와 모순되는 것은 아니라고 판단하였다.

(2) 원심판결 이유와 원심이 채택한 증거에 의하면, ① 원고와 피고는 이 사건 사업시행인가에 앞서 수차례 무상양도 대상인 정비기반시설과 그렇지 않은 현황 도로의 구분 및 특정 등에 관하여 협의를 하였고, 그 과정에서 피고는 이 사건 각 토지가 매수 대상임을 명시한 사실, ② 위 주택재개발사업시행인가서의 ‘용도폐지 정비기반시설’란에 기재된 면적에는 현황 도로인 이 사건 각 토지뿐만 아니라 부산 동래구 (주소 생략) 구거 86㎡도 포함된 사실을 알 수 있는바, 그렇다면 원고와 피고는 사업시행인가 당시 ‘용도폐지 정비기반시설’과 ‘무상양도 대상 정비기반시설’의 개념과 범위를 구체적으로 구분하고 있었다고 봄이 상당하다. 따라서 원심이 이 사건 사업시행인가 본체와 이 사건 부관 사이에 모순이 없다고 판단한 것은 앞서 본 법리에 비추어 정당하고, 거기에 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 행정처분의 해석 및 부관의 불일치 판단 기준에 관한 법리를 오해하거나 행정소송에서의 석명의무를 위반한 등의 잘못이 없다.

(3) 한편 이 사건 부관이 상위 또는 선행처분인 이 사건 주택재개발정비계획결정 고시에 반하여 위법하다는 취지의 주장은 상고심에 이르러 비로소 주장된 것으로서 적법한 상고이유가 될 수 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.