분취소

2 . 000

3 . 000

소송수행자 이찬규 , 김용태

소송대리인 법무법인 해마루종합법률사무소

담당변호사 지기룡 , 최윤수

소송수행자 송태석

2 . 한국토지공사

성남시 분당구 정자동 217

대표자 사장 김재현

소송대리인 법무법인 해마루종합법률사무소

담당변호사 지기룡 , 최윤수 ,

2 . 소송비용은 원고 ( 선정당사자 ) 들이 부담한다 .

가 . 정부는 2003 . 4 . 청와대 산하에 신행정수도건설추진기획단을 , 건설교통부 산하에 신행정수도건설추진지원단을 각 발족하여 이들로 하여금 신행정수도 건설에 관한 정책 입안 , 후보지역 조사 등의 업무를 수행하게 하는 등으로 신행정수도건설사업을 추진하 였다 .

나 . 정부가 2003 . 12 . 29 . " 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법안 " 을 제안하였고 , 2004 . 1 . 16 . 국회본회의에서 「 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법 」 이 통과되어 법 률 제7062호 ( 이하 이 법률을 ' 신행정수도법 ' 이라 한다 ) 로 공포되었으며 , 이 법에 따라 2004 . 5 . 21 . 발족한 신행정수도건설추진위원회는 2004 . 7 . 21 . 제5차 회의에서 주요 국가기관 중 중앙행정기관 18부 4처 3청 ( 73개 기관 ) 을 신행정수도로 이전하고 , 국회 등 헌법기관은 자체적인 이전 요청이 있을 때 국회의 동의를 구하기로 심의 · 의결하였 으며 , 한편 2004 . 8 . 11 . 제6차 회의에서 『 연기 - 공주 지역 』 ( 충청남도 연기군 남면 , 금 남면 , 동면 , 공주시 장기면 일원 약 2 , 160만평 ) 을 신행정수도 입지로 확정하였다 .

다 . 그런데 헌법재판소가 2004 . 10 . 21 . 신행정수도법 전부에 대하여 위헌결정을 선 고하자 , 정부는 그 후속대책을 마련하기 위해 ' 신행정수도후속대책위원회 ' 를 구성하였 고 국회 역시 ' 신행정수도 후속대책 및 지역균형발전 특별위원회 ' 를 구성하여 후속대책 을 논의하였다 . 그 후 국회의원 151명은 2005 . 2 . 5 . ' 신행정수도 후속대책을 위한 연 기 · 공주지역 행정도시건설 특별법안 ' 을 발의하였고 , 이 법안은 국회 건설교통위원회에 서 법명이 「 신행정수도 후속대책을 위한 연기 · 공주지역 행정중심복합도시건설 특별 법 」 으로 변경되는 등 일부 수정 · 의결을 거쳐 2005 . 3 . 2 . 국회본회의에서 통과되어 같은 달 18 . 법률 제7391호 ( 이하 ' 행정도시특별법 ' 이라 한다 ) 로 공포되었다 .

라 . 피고는 행정도시특별법에 따라 2005 . 5 . 24 . 건설교통부고시 제2005 - 123호로 충 남 연기군 금남면 , 남면 , 동면의 각 일부 지역 및 공주시 장기면 , 반포면의 각 일부 지 역 소재 토지 73 . 14㎢를 행정중심복합도시의 예정지역으로 , 연기군 금남면 , 남면 , 동면 , 서면의 각 일부 지역 및 공주시 장기면 , 반포면 , 의당면의 각 일부 지역 , 청원군 강내 면 , 부용면의 각 일부 지역 소재 토지 223 . 77㎢를 행정중심복합도시의 주변지역으로 각각 지정 · 고시하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) .

마 . 원고 ( 선정당사자 ) 들 및 선정자들 ( 이하 원고들과 선정자들을 ' 원고 등 ' 이라 한다 ) 은 이 사건 처분에서 지정 · 고시된 행정중심복합도시 예정지역 및 주변지역 ( 이하 ' 예정지 역 등 ' 이라 한다 ) 에 포함된 토지의 소유자로서 예정지역 등에 거주하거나 다른 지역 등 에 거주하면서 본인 또는 가족이 농업에 종사하고 있다 .

바 . 한편 , 정부는 행정중심복합도시건설사업을 추진하기 위하여 대통령 소속하에 관 련 중요정책을 심의하기 위한 행정중심복합도시건설 추진위원회 ( 이하 ' 추진위원회 ' 라 한다 ) 를 두고 , 위 추진위원회의 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 그 아래 행정중심 복합도시건설추진단을 설치하였으며 , 위 사업의 효율적인 지원을 위하여 건설교통부에 행정중심복합도시건설지원단을 두었다가 , 2006 . 1 . 1 . 건설교통부장관 소속하에 피고보 조참가인 행정중심복합도시건설청장을 장으로 하는 행정중심복합도시건설청 ( 이하 ' 참가 인 건설청 ' 이라 한다 ) 을 설치하여 추진단의 업무를 승계하도록 하였다 . 참가인 건설청 은 행정중심복합도시건설사업과 관련한 각종 계획들을 수립하는 등 위 사업을 총괄하 고 있다 .

사 . 피고는 행정중심복합도시건설을 위한 사업시행자로서 피고보조참가인 한국토지 공사를 선정하여 2005 . 5 . 24 . 지정 · 고시하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑1 - 1 , 2 , 을3 , 변론 전체의 취지

2 . 원고 등의 주장

가 . 원고 등의 기본권 침해 및 과잉금지의 원칙 위반

원고 등은 예정지역 등에서 조상 대대로 수십 년간 농업을 생업으로 살아온 농민들 로서 이 사건 처분으로 인하여 고향과 생활터전을 빼앗기고 이주를 해야 하는 반면에 정부가 인근지역의 토지 가격 상승을 막지 못하여 이 사건 처분에 따른 보상으로는 인 근에 대체 농토를 마련할 수 없어 생업인 농업을 포기할 수밖에 없기 때문에 원고 등 이 막대한 정신적 · 재산적 고통 및 손해를 입게 되었는바 , 이 사건 처분은 원고 등의

인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 ( 헌법 제10조 ) , 평등권 ( 헌법 제11조 ) , 거주이전 의 자유 ( 헌법 제14조 ) , 직업선택의 자유 ( 헌법 제15조 ) , 재산권의 보장 및 제한 ( 헌법 제 23조 ) , 인간다운 생활을 할 권리 ( 헌법 제34조 제1항 ) 등을 본질적으로 침해함은 물론 그 목적이 국가안전보장 , 질서유지 , 공공복리에도 있지 아니하므로 헌법 제37조 제2항 의 과잉금지의 원칙에도 반하는 위헌적인 처분이다 .

나 . 행정도시특별법의 위헌성

이 사건 처분의 근거법률인 행정도시특별법은 다음과 같이 위헌이므로 이에 근거 한 이 사건 처분도 위법하다 .

( 1 ) 행정도시 특별법은 헌법재판소가 2004 . 10 . 21 . 이미 위헌결정한 신행정수도법과 그 입법목적 , 예정지역 및 추진방법 등이 모두 같아 헌법개정에 관한 국민투표권을 침 해하므로 역시 위헌이고 , 위 위헌결정의 취지를 잠탈하는 대체입법이어서 법적 정당성 이 없으며 , 법치주의 및 탈법행위 금지의 법리에 반한다 .

( 2 ) 행정도시특별법 제11조 제2항은 행정중심복합도시 예정지역을 충남 연기군 및 공주시 지역으로 미리 지정하고 있는바 , 이는 이미 위헌결정된 신행정수도법의 입지 확정을 그대로 따른 것으로 위헌결정 취지에 반하고 , 법적 정당성이 없으며 , 처분적 법 률로서 권력분립원칙에 위배되고 , 같은 법상의 예정지역 지정 등에 대한 절차조항인 제10조의 기초조사에 관한 규정 , 제11조 제4항의 공청회개최 및 의견청취 등에 관한 규정과 모순되어 위와 같은 절차를 원천 봉쇄 또는 배제하여 특정지역 주민인 원고 등 의 권리를 과도하게 침해하므로 평등의 원칙에 반한다 .

( 3 ) 행정도시특별법 제24조 제2항은 예정지역의 지정 및 고시로써 사업인정 및 사업 인정 고시를 의제하고 재결신청을 행정중심복합도시건설사업의 시행기간 이내로 하여 사업인정 과정에서 있을 수 있는 열람 및 의견청취 등과 같은 원고 등의 청문권을 과도 하게 침해하고 , 앞으로 30년 이상 소요될 행정중심복합도시 건설사업의 시행시간 이내 에 언제라도 수용을 위한 재결을 할 수 있도록 하여 원고 등의 재산권을 과도하게 침 해한다 .

( 4 ) 사전환경성검토협의 및 환경영향평가는 사업의 초기 단계에서 이루어져야 함에 도 행정도시 특별법이 환경영향평가를 이 사건 예정지역 등의 고시 이후로서 사업의 마 지막 단계인 실시계획의 승인단계에서 행해지도록 하고 있는 것은 입법의 불비로서 헌 법 제35조 제1항에 위반되고 , 행정도시특별법 제20조 제9항 역시 사전환경성검토협의 를 이 사건 예정지역 등이 지정 · 고시된 이후로 정하고 있으므로 헌법 제35조 제1항에 위반된다 .

( 5 ) 이 사건 예정지역 등은 한국 최고 ( 最古 ) 의 씨족마을이 소재하여 문화재가 많은 지역인데 이와 같이 역사적 · 문화적 가치가 높은 지역을 예정지역 등으로 지정 · 고시 한 것은 문화재 보호에 관한 헌법 제9조에 위반된다 .

( 6 ) 행정도시특별법이 위헌결정된 신행정수도법과 입법목적이나 내용 , 예정지역 및 추진방법 등에서 모두 같은 것이고 , 이 사건 처분이 위헌결정된 신행정수도법에 의한 입지선정이나 기초조사 결과를 토대로 지정되었다면 피고 측이 추진하고 있는 행정중 심복합도시건설사업은 결국 수도의 분할이나 해체를 하는 사실상의 신행정수도건설사 업이어서 헌법재판소의 2005 . 11 . 24 . 자 합헌결정 이후 그 결정의 논리적 내지 현실적 근거가 된 사실에 근본적인 변화가 있는 등의 사정변경이 있는 경우에 해당하므로 행 정도시 특별법은 헌법 제72조 , 제130조에서 보장하는 중요 정책이나 헌법개정에 관한 국 민투표권을 침해한 것이다 .

다 . 법적 절차의 위반

( 1 ) 공청회 절차 위반

( 가 ) 행정도시특별법 제11조 제4항에 의하면 예정지역의 지정을 하기 전에 대상지역 주민들을 대상으로 한 공청회를 열어 의견을 들어야 하는바 , 피고는 2005 . 4 . 8 . 주민 들의 의견을 듣기 위한 공청회를 개최하였으나 원고 등을 포함한 지역주민들의 반대로 공청회가 무산되자 반대하는 주민들이 시위를 한다는 이유로 주민들의 의견을 더 이상 듣지 아니한 채 공청회 절차를 마쳤다 . 이 사건 처분은 이와 같이 유효한 공청회 절차 를 거치지 아니한 채 행해진 것으로서 행정도시특별법 제11조 제4항에 위반된다 .

( 나 ) 설사 2005 . 4 . 8 . 개최된 공청회가 형식적으로는 완료되었다고 하더라도 , 위 공 청회는 행정도시특별법 제11조 제2항에 의하여 『 연기 공주 지역이 이미 예정지역으 로 지정되었다는 사실을 전제로 한 것이어서 행정중심복합도시의 예정지역을 지정하기 위하여 주민으로부터 의견을 듣는 절차라기보다는 이미 지정된 예정지역에 대한 의견 을 듣는 절차에 불과하여 공청회로서 의미가 없으므로 공청회를 개최하지 아니한 것과 같고 , 따라서 이 사건 처분은 공청회 절차에 관한 규정에 위반된다 .

( 2 ) 기초조사 등의 절차 위반

( 가 ) 행정도시특별법에 의하면 피고는 예정지역 등으로 지정될 지역 일원에 대하여 인문 · 자연환경 , 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 하고 ( 제10조 ) , 예정지역 등의 경계를 설정함에 있어서 자연지형 · 환경성 · 경제성 및 행정구역 등을 고려하여야 하며 ( 제11조 제3항 ) , 예정지역의 지정을 하기 전에 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계행정기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거쳐야 한다 ( 제11조 제3항 ) . 그런 데 행정도시특별법은 제11조 제2항에서 행정중심복합도시의 예정지역으로 이미 『 연기 공주 지역 』 을 지정한다고 규정함으로써 그 예정지역의 지정을 위한 위와 같은 절차가 사실상 배제되도록 하였으므로 이와 같은 기초조사 등이 배제된 채 이루어진 이 사건 처분은 결과적으로 행정도시특별법 제10조 , 제11조 제3항 , 제4항에서 정한 기초조사 등의 절차를 위반한 것이다 .

( 나 ) 위헌결정된 신행정수도법에 근거하여 이루어진 기초조사는 무효이어서 신행정 수도법에 의거하여 조사된 내용은 행정도시특별법 제10조에서 정하는 " 다른 법률에 의 하여 조사된 내용 " 에 해당되지 아니함에도 피고가 이 사건 처분을 위한 기초조사를 함 에 있어 신행정수도법하에서 이루어진 기초조사 내용을 활용한 것은 위법하다 .

( 다 ) 피고는 예정지역 등에 속하는 지역 전부만을 대상으로 하여 조사를 실시하여야 함에도 , 충청권 전역 또는 예정지역을 포함한 개발가능지역을 대상으로 조사를 진행하 였을 뿐이고 예정지역 등에 속하는 지역 전부만을 대상으로 한 조사를 실시한 바 없으 므로 이 사건 처분은 행정도시특별법 제10조에 정해진 기초조사를 실시하지 않은 것이 어서 위법하다 .

( 3 ) 행정절차법상의 절차 위반

이 사건 처분은 당사자에 대한 권리를 침해하는 처분이어서 청문 , 공청회 외에도 당사자에게 의견제출의 기회를 주고 , 당사자가 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다 . 그런데 피고는 청문 , 공청회를 개최하지 아 니하였음은 물론 원고 등에게 의견제출의 기회조차 주지도 않았고 , 원고 등을 포함한 대부분의 지역 주민들이 막대한 정신적 , 재산적 고통과 피해를 내세워 그 반대의견을 개진하고 있으므로 거기에는 상당한 이유가 있다고 볼 수 있음에도 피고가 이를 반영 하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다 . 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제22조 , 제 27조의2에 위배된다 .

( 4 ) 주민투표법상의 주민투표 절차 위반

주민투표법 제8조 제1항에 의하면 중앙행정기관의 장은 주요시설의 설치 등 국가 정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투 표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있 다 . 행정중심복합도시건설사업은 중요행정기관의 이전을 내용으로 하는 것으로서 주민 투표법 제8조 제1항 소정의 ' 주요시설의 설치 ' 에 해당하고 , 원고 등을 포함한 대부분의 지역 주민들이 행정중심복합도시의 예정지역 지정에 대하여 막대한 정신적 , 재산적 고 통과 피해를 내세워 강력한 반대의견을 피력하고 있었으므로 예정지역의 지정에 관하 여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에 해당한다 . 따라서 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 관계 지방자치단체의 장에게 해당지역의 주민들에 대한 주민투 표의 실시를 요구하였어야 하고 , 더구나 행정중심복합도시건설사업은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하기 위한 중요한 국가정책적인 사안이므로 피고로서는 주 민투표의 실시 요구에 대하여 재량의 여지가 없다 . 그럼에도 , 이 사건 처분은 이와 같 은 주민투표가 실시되지 않은 채 행해진 것이어서 위법하다 .

라 . 재량권 일탈 · 남용

이 사건 처분은 현 정권의 정치적 목적의 산물이고 , 국가 균형 발전이나 국가경쟁 력 약화를 초래하며 , 통일 시대에도 역행하고 , 국민 세부담을 증가시키며 , 국론분열 및 지역주민 간 갈등 형성으로 국가 및 지역발전을 저해시키고 , 농지확보 정책에 배치되며 , 문화재 및 자연환경을 파괴하는 등 공익성은 적은 반면에 원고 등에게는 막대한 정신 적 , 재산적 피해를 입히게 된다 . 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용하여 이루 어진 것으로서 부당하다 .

3 . 관계법령

별지 기재와 같다 .

4 . 판단 .

가 . 원고 등의 기본권 침해에 대하여

( 1 ) 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권에 대한 침해 여부

원고 등은 행정중심복합도시 건설로 인하여 자신들의 고향에서 쫓겨나 실향민이

되어 도시빈민으로 전락할 처지에 놓이게 됨으로써 태어난 고향에서 행복하게 인간으 로서의 존엄과 가치를 누리며 살 권리가 침해되었다고 주장한다 . 그러나 원고 등이 이 사건 처분에 의하여 침해받았다고 주장하는 점들은 사실상의 이익에 불과할 뿐 , 법적 으로 보호되는 권리 또는 이익이라고 볼 수 없다 . 따라서 원고 등이 이 사건 예정지역 등의 지정 · 고시로 인하여 인간의 존엄성과 가치 및 행복추구권을 침해당하였다고 할 수 없다 .

( 2 ) 평등권에 대한 침해 여부

( 가 ) 인정사실

1 ) 충청권 개관

충청권은 전국토 면적의 16 . 7 % 에 해당하고 , 그 중 충남은 충청권의 51 . 8 % 를 점 유하고 있으며 , 충청권의 인구는 2001년 말 기준으로 대전 140만 명 , 충남 193만 명 , 충북 152만 명 등 총 485만 명으로 전국 인구 대비 11 . 3 % 를 차지하고 있다 . 충청권은 국토의 중심부에 위치해 있고 서해안의 관문 항을 보유하고 있어 환 서해경제권 내 교 류거점기능을 수행할 수 있으며 , 충청권 내 관문 항의 기능을 수행할 군장신항 , 보령 항 , 아산항은 중국의 대련항 , 청도항과의 거리가 300km 정도에 불과하여 높은 교류잠 재력이 있다 . 충청권 내 관문 항 주변에는 대규모 산업단지가 조성되어 있고 , 충청권은 서울 · 수도권과 국토 동남부와 서남부를 연결하는 국내 지역 간 교류중심지의 역할을 수행하고 있으며 , 대전 , 청주 , 천안에 산업과 인구가 집중되어 중심 발전 축을 이루고 있다 .

2 ) 충청권 입지의 장점

가 ) 지리적 측면

충청권은 수도권은 물론 영 · 호남권과 강원권 등 국토 전역에서 상호 쉽게 왕 래할 수 있는 위치에 있고 , 전국이 약 250km 권내에 포함되어 접근 시간과 비용을 최 소화할 수 있어 국토의 중심성 확보 측면에서 유리하다 . 1998년에 입주한 정부대전청 사에는 청단위 12개 기관 , 4 , 000여 명의 공무원이 근무하고 있으므로 중앙행정기능이 옮겨올 경우 연계 효과가 높아질 수 있다 .

나 ) 광역교통시설 측면

청주국제공항이 운영 중에 있어 서울을 비롯한 각 지역 간의 항공교통을 연계 할 수 있고 , 경부고속철도의 개통에 따라 충청권 - 서울 소요시간 50분대 , 충청권 - 부산 소요시간 1시간 30분대의 신속한 이동이 가능하며 , 호남고속철도도 충청권 ( 오송역 ) 에서 분기됨에 따라 서울 - 부산 , 서울 - 목포 노선의 고속철도가 충청권을 경유하는 동시에 분 기하게 됨으로써 각 지역 간 인적 · 물적 연계성이 뛰어나다 . 또한 , 충청권을 중심으로 경부고속도로 , 호남고속도로 , 중부고속도로 , 대진고속도로 , 천안 - 논산 고속도로 , 남부순 환고속도로가 각 방면으로 연결되어 있으며 , 서해안의 주요 항만을 연결하게 될 대전 당진 고속도로 , 공주 - 서천 고속도로 사업도 추진 중이다 . 한편 , 조치원 · 부강지구에 내 륙거점 기능의 물류센터가 확보되어 전국 각 지역의 물류기지 , 유통단지와 네트워크를 이룰 수 있는 기반이 마련되어 있다 .

다 ) 국방기능 측면

80년대 후반에 조성된 계룡대 지구에 육 · 해 · 공군 본부가 있으며 , 위 시설과 연계하여 인접지역에 조성된 자운대지구에 3군대학 , 교육사령부 , 군수사령부 등 다수의 주요 군사시설이 있고 , 인근에 국립현충원이 위치해 있다 .

라 ) 과학기술 연구기능 측면

1976년부터 30여 년간의 기간에 걸쳐 조성된 860만 평 규모의 대덕연구단지 ( 대덕밸리 ) 에 50여 개의 정부출연기관 및 민간기관이 입주하여 활발한 연구활동을 수 행하고 있으며 , 이와 연계한 대덕 테크노밸리 , 오송 , 오창 등의 대규모 첨단산업단지가 개발중이다 .

3 ) 연기 · 공주지역에 대한 입지선정의 경위 및 장점

가 ) 신행정수도법 추진과정에서의 입지선정

위와 같은 충청권이 가지고 있는 입지적 조건을 고려하여 신행정수도법은 신행 정수도 예정지역을 충청권 중에서 지정하도록 규정하였다 . 정부는 2004 . 6 . 부터 입지선 정에 착수하여 2004 . 6 . 15 . 신행정수도 예정지로 ① 진천 · 음성지역 , ② 천안지역 , ③ 연기 · 공주지역 , ④ 공주 · 논산지역 등 4개 지역을 선정하였으며 , 각계 전문가 80명으 로 구성된 후보지 평가위원회에서 평가한 결과 2004 . 7 . 5 . 연기 · 공주지역이 가장 높 은 점수를 받았다 .

그 후 전국 순회 공청회 개최 및 관계기관 협의를 통하여 의견을 수렴한 후 2004 . 8 . 11 . 신행정수도추진위원회에서 연기 · 공주지역을 신행정수도의 최종입지로 심 의 · 확정하였다 .

후보지 평가는 평가위원회에서 5개 기본평가항목별로 분과위원회를 설치하고 각 분과위원회는 해당되는 평가항목을 평가하는 방식으로 이루어졌는데 , 평가는 평가지원 단에서 제공하는 평가자료와 후보지 답사결과 등을 참고하여 평가위원들의 전문적 지 식과 경험을 토대로 실시하였다 . 평가항목은 국가균형발전 효과 , 국내외에서의 접근성 , 주변환경에 미치는 영향 , 삶의 터전으로서의 자연조건 , 도시개발비용 및 경제성 등 5개 항목이었다 . 위와 같은 평가결과 연기 · 공주지역은 국가균형발전효과 , 국내외에서의 접 근성 , 자연환경에 미치는 영향 , 삶의 터전으로서 자연조건 항목에서 전반적으로 높은 점수를 받았다 . 특히 경부고속철도 오송역 및 청주공항에 인접하여 있고 , 당진 - 상주간 고속도로 , 경부고속도로 및 경부선에 가까우며 , 대전 · 충북 · 충남의 중심지역에 위치하 여 접근성이 뛰어날 뿐 아니라 균형발전효과 및 국민통합효과가 높은 것으로 평가되었 다 .

평가결과 2위 후보지인 공주 · 논산지역은 도시개발비용 및 경제성 항목에서 가 장 높은 점수를 받았으나 , 다른 항목에서는 연기 · 공주지역에 비해 상대적으로 낮은 점수를 받았고 , 3위 후보지인 천안지역은 수도권과의 연결화 가능성이 있으며 , 인구분 산 , 경제산업파급효과 등이 상대적으로 낮게 평가되었고 , 4위 후보지인 진천 · 음성지역 은 인구분산 및 경제 · 산업 파급효과가 낮으며 , 환경성 및 삶의 터전으로서의 자연조 건 부문에서도 불리한 평가를 받았다 .

나 ) 행정도시특별법 추진과정에서의 입지선정

신행정수도법에 대한 위헌결정이 선고됨에 따라 정부는 그 후속대책 마련에 착 수하여 2004 . 11 . 18 . 신행정수도후속대책위원회를 구성하였고 , 2004 . 12 . 17 . 신행정수 도후속대책위원회 2차 회의를 갖고 후속대안들에 대한 검토를 하였으며 후속대안을 마 련하기 위한 5대 원칙을 채택하였다 . 그 원칙은 ① 헌법재판소의 결정내용을 반영하고 , ② 수도권 과밀해소 및 국가균형발전을 선도하고 구심점 역할을 수행하며 , ③ 중앙행 정기관의 이전을 포함하여 자족적인 기능을 확보할 수 있는 도시로 건설하고 , ④ 연 기 · 공주지역의 입지적 우수성을 최대한 활용하며 , ⑤ 국가균형발전시책 ( 공공기관 이 전 , 수도권 발전대책 , 지방분권 , 낙후지역 개발 등 ) 은 후속대책과 병행 추진한다는 것이 었다 .

[ 인정근거 ] 을3 , 을4 , 을6 , 을16 - 1 ~ 4 , 변론 전체의 취지

( ) 판단

위 인정사실에 의하면 , 과거 신행정수도 건설 예정지역 선정은 각 지역의 균형발 전을 위해 가장 적합한 지역을 충청권으로 보고 그 중 가장 적합한 지역을 정한 것으 로 볼 수 있고 , 한편 정부에서 신행정수도법 위헌결정에 대한 후속대책을 논의하는 과 정에서 기존 신행정수도 이전지역으로 결정되었던 연기 · 공주 지역의 입지적 우위성을 최대한 활용한다는 원칙에 따라 당해 지역이 건설예정지로 선정된 것이므로 처음부터 다른 지역에는 동등한 기회가 부여되지 않았다고 볼 수 없다 . 이와 같이 기본적으로 행정중심복합도시 건설지역 선정에 동등한 기회가 부여되었고 , 또한 단지 예정지역 , 주 변지역에 거주 또는 토지를 소유하거나 예정지역 , 주변지역이 아닌 다른 지역에 거주 또는 토지를 소유한다는 이유만으로 행정도시특별법에 의하여 어떠한 차별적인 효과가 발생하는지 여부를 확정하기 어려우므로 원고 등의 평등권 침해의 가능성 역시 인정되 는 것으로 볼 수 없다 ( 헌법재판소 2005 . 11 . 24 . 선고 2005헌마579 , 763 ( 병합 ) 결정 참 조 ) .

( 3 ) 거주 · 이전의 자유 및 직업선택의 자유에 대한 침해 여부

( 가 ) 원고 등은 행정중심복합도시건설로 인하여 자신들의 고향에서 천직이라고 여기 는 농사를 짓고 살아갈 수 없게 되어 거주 · 이전의 자유 및 직업선택의 자유가 침해되 었다고 주장한다 . 그러나 행정중심복합도시건설로 원고 등이 고향에서 농사를 짓지 못 하게 되어 어떠한 불이익을 입는다고 하더라도 그것은 사실적인 것에 불과하다 . 따라 서 기본권과 관련되는 법적 불이익으로는 볼 수 없어 기본권 침해의 가능성은 인정되 지 않는다 .

( ) 설사 , 원고 등의 일부 권리 또는 법적으로 보호되는 이익이 침해되었다 하더라 도 지역 간의 균형있는 발전을 도모하는 것은 전체 국가사회의 긴요한 공익적 요청이 어서 그러한 목적달성을 위하여 행정중심복합도시를 건설하는 방법을 선택하고 , 예정 지역 등으로 연기 공주지역을 선정한 것이 자의적인 것이라고 볼 수 없으므로 위 지 정 · 고시에 의하여 보호되는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수도 없다 . 따라서 이 사건 처분은 거주 · 이전의 자유나 직업선택의 자유의 본질적 내용을 침해한다거나 과잉금지원칙에 위배하여 그러한 자유를 과도히 제약하는 것이라 할 수 없다 .

( 4 ) 재산권에 대한 침해 여부

( 가 ) 원고 등은 행정중심복합도시 주변지역의 지가가 예정지역보다 10배 이상 상승 하여 보상받은 금액으로 인근 지역에서 농지를 구입하는 것이 불가능하여 막대한 재산 상의 피해를 입게 될 것이라고 주장한다 .

그러나 원고 등이 재산권에 대한 침해행위로 주장하는 점은 예정지역 등에 대한 수용 등의 별도의 처분에 의하여 이루어지는 보상에 관한 사항이지 이 사건 예정지역 등의 지정처분에 관한 사항이 아님이 명백하므로 , 이 사건 처분이 재산권을 침해하였 다고 하여 그 취소를 구하는 원고 등의 주장은 그 자체로 이유없다 .

( 나 ) 뿐만 아니라 , 을 제5호증의 1 , 2 , 을 제21호증의 1 , 2 , 을 제23호증의 각 기재 에 변론 전체의 취지를 종합하면 , 예정지역 등의 토지소유자에 대한 보상액은 「 공익사 업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 등 토지보상법규에 따라 2개 이상의 감정평가법인이 표준지 공시지가 , 그간의 지가변동률 , 해당토지와의 특성비교 , 유사토 지 거래사례나 보상선례를 감안하여 산정한 감정평가금액에 기초하여 산출한 것인 사 실 , 협의보상은 2005 . 12 . 20 . 부터 시작된 이래 2006 . 4 . 13 . 현재 그 실적이 계약자 기 준 72 . 7 % , 면적 기준 66 % , 금액 기준 65 . 5 % 로 진행되고 있는 사실을 인정할 수 있으 므로 , 예정지역 등의 토지소유자에 대한 보상가격이 낮아 원고 등의 재산권을 침해한 다고 볼 수 없다 .

( 5 ) 인간다운 생활을 할 권리에 대한 침해 여부

원고 등은 행정중심복합도시건설로 인하여 고향에서 강제로 쫓겨나게 되고 인근 농지가격의 상승에 비해 턱없이 낮은 보상금으로는 대토를 구입할 수도 없어 도시빈민 으로 전락하게 될 우려가 있어 인간다운 생활을 할 수 없게 된다고 주장한다 . 그러나 헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으 로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는데 , 이러한 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다 ( 헌법재판소 2004 . 10 . 28 . 선고 2002헌마328 결정 등 참조 ) . 따라서 헌법 제 34조에 근거하여 원고 등이 주장하는 내용의 ' 인간다운 생활을 할 권리 ' 가 도출되는 것 은 아니며 , 또한 행정중심복합도시건설과 관련하여 행정도시특별법을 비롯한 어떠한 법령에서도 원고 등이 주장하는 내용의 권리를 구체적으로 규정한 바가 없으므로 , 이 사건 처분으로 인해 원고 등의 ' 인간다운 생활을 할 권리 ' 가 침해되었다고 할 수 없다 .

( 6 ) 기본권의 본질적 내용에 대한 침해 및 과잉금지의 원칙 위반 여부

앞서 본 바와 같이 원고 등 주장의 기본권이 이 사건 처분으로 인해 침해되었다 고 할 수 없으므로 원고 등의 자유와 권리의 본질적인 내용의 침해가 있다는 전제에서 이 사건 처분이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 위배된다는 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다 .

나 . 행정도시특별법의 위헌성

( 1 ) 신행정수도법과 사실상 동일입법으로서 위헌결정의 취지에 반하는 대체입법인지 여부

( 가 ) 동일입법인지 여부

1 ) 조문의 체계와 내용의 비교

행정도시특별법은 그 목적 ( 제1조 ) , 도시의 명칭 ( 제5조 ) , 중앙행정기관 등의 이전 계획 ( 제16조 ) , 추진기구 ( 제38조 , 제39조 ) , 예산지출 ( 제51조 ) 등의 핵심적인 사항과 관련 된 규정에 있어서는 신행정수도법의 관련 조문과 그 내용이 다르고 , 개발행위허가 및 건축허가제한 ( 제8조 ) , 토지거래허가구역 등의 지정 ( 제9조 ) , 예정지역 등의 지정을 위한 기초조사 ( 제10조 ) 등을 비롯한 도시건설의 절차 및 방식에 관한 사항과 관련한 규정에 있어서는 신행정수도법의 관련 조문과 그 내용이 다소 비슷하다 .

2 ) 입법 목적상의 차이

행정도시특별법은 ' 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하기 위하여 행 정중심복합도시를 건설하는 방법 및 절차에 관하여 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으로 ' ( 제1조 ) 하고 있고 , 신행정수도법은 ' 국가 중 추기능의 수도권 집중에 따른 부작용을 시정하고 세계화와 지방화가 동시에 진행되는 시대적 조류에 부응하기 위하여 신행정수도를 건설하는 방법 및 절차에 관하여 규정함 으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으로 ' ( 제1조 ) 하고 있 다 .

두 법률이 모두 상위 목적으로 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화를 제시하고 있다는 점에서는 같으나 , 행정도시특별법은 수도권 집중을 완화하고자 행정중심복합도 시를 건설하려는 것인 반면에 , 신행정수도법은 국가 중추기능 즉 , 정치 · 행정의 중추기 능의 수도권 집중을 시정하고자 신행정수도를 건설하려는 것이어서 하위목적에 있어서 는 차이가 있는바 , 입법 목적에 있어 실제 정책적으로 의미가 있는 하위 목적이 이와 같이 다르다면 추상적이고 선언적인 상위 목적이 같다고 하여 ( 「 국가균형발전특별법 」 및 「 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 」 등에서도 국가균형발전과 같은 취지의 입법목적을 두고 있다 ) 두 법률의 입법 목적이 같다고 할 수는 없다 .

3 ) 법률 집행 결과의 차이

행정도시특별법은 제16조 제1항에서 행정자치부장관으로 하여금 중앙행정기관 등을 행정중심복합도시로 이전하는 계획을 수립하여 대통령의 승인을 받도록 하고 있 고 , 제2항에서 통일부 , 외교통상부 , 법무부 , 국방부 , 행정자치부 , 여성가족부의 6개 부 를 이전대상에서 제외하고 있다 . 이와 같이 행정도시특별법은 국회 · 대통령 · 대법원뿐 아니라 대외관계를 담당하는 통일부 , 외교통상부를 비롯하여 6개 부를 이전대상에서 제외함으로써 ( 제16조 ) 서울을 수도로 유지하는 것을 전제로 행정중심복합도시를 건설 하려는 것인 반면에 , 신행정수도법은 대통령과 행정부 전체를 이전하고 국회 · 대법원 등 헌법기관의 경우에도 국회의 동의가 있는 경우에 이전할 수 있도록 함으로써 ( 제6조 제4항 참조 ) 정치 · 행정의 중추적 기능을 수행하는 기관을 모두 이전대상에 포함시켜 수도를 이전하려는 것이므로 법률의 내용 및 그 집행결과가 전혀 다르다 .

4 ) 이와 같이 행정도시 특별법은 신행정수도법과 입법목적 및 핵심적인 사항을 달 리 규정하여 그 집행의 결과가 전혀 다르므로 , 신행정수도법과 일부 조문의 내용이 다 소 비슷하다는 것만으로는 실질적으로 동일한 법이라고 할 수 없다 .

( 나 ) 위헌결정의 취지에 반하는 대체입법인지 여부

1 ) 위헌결정의 내용

신행정수도법은 국가의 정치 · 행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재 지로서 헌법상의 수도개념에 포함되는 국가의 수도를 이전하는 내용을 가지는 것이며 , 신행정수도법에 의한 신행정수도의 이전은 곧 우리나라의 수도의 이전을 의미한다 . 서 울이 우리나라의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 의하여 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가 진다 . 따라서 헌법개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부지역으로 이 전하는 것을 내용으로 한 신행정수도법을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법보다 하 위의 일반 법률에 의하여 개정하는 것이 된다 . 한편 , 헌법 제130조에 의하면 헌법의 개정은 반드시 국민투표를 거쳐야만 하므로 국민은 헌법개정에 관하여 찬반투표를 통 하여 그 의견을 표명할 권리를 가진다 . 그런데 신행정수도법은 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것으로서 결국 헌법 제130조에 따라 헌법개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권인 국민 투표권의 행사를 배제한 것이므로 동 권리를 침해하여 헌법에 위반된다 ( 헌법재판소 2004 . 10 . 21 . 선고 2004헌마554 566 ( 병합 ) 결정 참조 ) .

2 ) 행정도시특별법의 내용

앞서 본 바와 같이 행정도시특별법은 통일부 , 외교통상부 등 대외관계를 담당하 는 기관과 법무부 , 국방부 , 행정자치부 , 그리고 여성가족부 등의 기관이 이전대상에서 제외되어 , 이전기관들의 직무범위가 대부분 경제 , 복지 , 문화 분야에 한정되어 있다 .

3 ) 위헌결정의 취지에 반하는지 여부

신행정수도사건의 결정의 취지는 신행정수도법은 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것이 헌법에 위반 된다는 것이다 . 그런데 앞서 본 바와 같이 행정도시특별법에 의하여 건설되는 행정중 심복합도시에는 상당수의 중앙행정기관이 소재하여 국가행정의 중요한 부분을 담당하 기는 하나 , 정치 · 행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 국가를 상징하는 곳으로 볼 수는 없으므로 위 도시가 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수는 없고 , 따라서 행정도시특별법에 의하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서 울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없다 ( 헌법재판소 2005 . 11 . 24 . 선고 2005헌마579 , 763 ( 병합 ) 결정 참조 ) . 결국 , 행정도시특별법에 의하여 수도가 이전되거 나 서울의 수도로서의 기능이 해체됨을 전제로 행정도시특별법이 신행정수도사건의 결 정의 취지에 반한다고 할 수 없다 .

( 다 ) 따라서 행정도시특별법이 신행정수도법과 실질적으로 동일하다거나 신행정수도 사건 위헌결정의 기판력 또는 기속력에 반하는 것으로 볼 수는 없으므로 원고 등의 위 주장은 이유 없다 .

( 2 ) 행정도시특별법 제11조 제2항의 위헌성 여부

( 가 ) 신행정수도사건의 위헌결정의 취지에 반하는지 여부

행정도시특별법 제11조 제2항은 " 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다 " 라고 규정하고 있다 . 앞서 본 바와 같이 신행정수도법은 서울이 수도 인 점은 관습헌법이므로 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니 하고 일반법률에 의하여 할 수 없다는 이유로 위헌결정이 내려진 것일 뿐 , 그 입지가 충남 연기군 및 공주시 일원이라는 사유로 위헌결정이 된 것은 아니므로 그 입지의 확 정은 위헌결정 사유와는 아무런 관련이 없다 . 따라서 행정도시특별법 제11조 제2항이

위헌결정의 취지에 반한다고 할 수 없다 .

( 나 ) 처분적 법률로서 권력분립의 원칙 및 평등의 원칙에 위반되는지 여부

처분적 법률이라 함은 행정적 집행이나 사법재판을 매개로 하지 아니하고 직접 국민에게 권리나 의무를 발생하게 하는 법률이다 . 그런데 충남 연기군은 금남면 , 남면 , 동면 , 서면 , 소정면 , 전동면 , 전의면 , 조치원읍으로 구성되는데 이 사건 처분에 의하여 이 지역 중에서 금남면 , 남면 , 동면의 각 일부 지역이 예정지역으로 , 금남면 , 남면 , 동 면 , 서면의 각 일부 지역이 주변지역으로 지정되었고 , 공주시는 검상동 , 계룡면 , 교동 , 금성동 , 금학동 , 금흥동 , 무릉동 , 반죽동 , 반포면 , 봉정동 , 봉황동 , 사곡면 , 산성동 , 상왕 동 , 소학동 , 신관동 , 신기동 , 신풍면 , 쌍신동 , 오곡동 , 옥룡동 , 우성면 , 웅진동 , 월미동 , 월송동 , 유구읍 , 의당면 , 이인면 , 장기면 , 정안면 , 주미동 , 중동 , 중학동 , 탄천면 , 태봉동 으로 구성되는데 , 이 사건 처분에 의하여 이 지역 중에서 장기면 , 반포면의 각 일부 지 역이 예정지역으로 , 장기면 , 반포면 , 의당면의 각 일부 지역이 주변지역으로 지정되었

한편 , 행정도시특별법에 의하면 건설교통부장관은 예정지역 등의 지정을 위하여

예정지역 등으로 지정될 지역 일원에 대한 인문 · 자연환경 , 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 하고 ( 제10조 제1항 ) , 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거쳐 예정지역 등을 지정하여야 하므로 ( 제11조 제4항 ) , 행정도시특별 법 제11조 제2항은 ' 기초조사의 실시 , 공청회의 개최 , 의견제출의 기회부여 , 관계행정 기관의 장 등과의 협의 및 심의 등의 절차를 통하여 연기군 및 공주시 중 특정 지역을 예정지역 또는 주변지역으로 지정한다 ' 는 것을 의미한다 .

따라서 행정도시특별법 제11조 제2항은 연기군 및 공주시 중에서 일부 지역을 예 정지역 및 주변지역으로 지정하는 구체적인 이 사건 처분을 거치지 않고서는 국민에게 아무런 권리 · 의무도 발생시키지 않으므로 처분적 법률이라 할 수 없고 , 권력분립의 원칙과 평등의 원칙에도 위배되지 않으며 , 행정도시특별법의 다른 조항과 어떠한 모순 도 없다 .

다 따라서 행정도시특별법 제11조 제2항이 신행정수도사건의 위헌결정의 취지에 반한다거나 처분적 법률임을 전제로 한 원고 등의 주장은 이유 없다 .

( 3 ) 행정도시특별법 제24조 제2항의 위헌성 여부

행정도시특별법 제24조 제2항은 " 예정지역 등의 지정 및 고시가 있는 때에는 「 공 익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 제20조 제1항 및 제22조의 규정 에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며 , 재결의 신청은 동법 제23 조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제20조 제3항 제10호의 규정에 의한 행 정중심복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수 있다 " 고 규정하고 있다 . 그런데 위 규정은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 근거조항일 뿐이고 , 이 사건 예정지역 등의 처분의 근거규정은 될 수 없다 . 따라서 위 조항은 이 사건 예정지역 등의 취소를 구하는 이 사건 재판에 적용될 법률이 아닐 뿐만 아니라 , 그 위헌 여부에 따라 재판의 결과가 달라지지도 아니한다 .

결국 , 행정도시특별법 제24조 제2항의 위헌 여부에 따라 이 사건 처분의 위법 여 부가 달라진다는 전제에서 한 원고 등의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 없다 .

( 4 ) 환경영향평가 규정이 미비하여 위헌인지 여부

( 가 ) 환경영향평가란 환경에 미치는 영향이 큰 사업에 대한 계획을 수립 · 시행함에 있어서 사업의 시행으로 인하여 자연환경 · 생활환경 및 사회 · 경제환경에 미치는 해로 운 영향을 예측 · 분석하고 이에 대한 대책을 강구하는 것이다 ( 「 환경 · 교통 · 재해 등 에 관한 영향평가법 」 제1조 및 제2조 제1호 가호 ) .

행정도시특별법에 의하면 피고는 기본계획의 수립에 이어 기본계획과 부합하는 개 발계획을 수립하고 사업시행자는 개발계획이 수립 · 고시된 때에 실시계획을 수립하여 야 하는바 ( 행정도시특별법 제19조 내지 제21조 ) , 기본계획 및 개발계획에 의하여 어느 정도 구체적인 사업계획의 내용이 정해진 후에야 비로소 그 사업계획의 내용에 의한 부정적인 영향을 저감시키는 방안을 마련할 수 있을 것이라는 점을 고려하면 , 평가의 본질상 개발계획이 수립된 후 실시계획이 수립되기 전에 환경영향평가를 실시하는 것 이 오히려 사업시행으로 인해 환경에 미칠 영향에 대한 대책을 적절히 강구할 수 있을 것이다 .

그런데 행정도시특별법은 제21조 제4항에서 ' 실시계획에는 환경영향평가결과가 반 영되어야 한다 ' 고 규정하여 실시계획 수립 전에 환경영향평가를 이행하도록 규정하고 있는바 , 이는 사업시행으로 인해 환경에 미칠 영향에 대한 대책을 적절히 강구할 수 있는 단계에서 환경영향평가를 실시할 수 있도록 한 것이다 . 따라서 사업의 초기단계 가 아닌 실시계획의 단계에서 환경영향평가가 이루어지도록 했다고 하여 행정도시 특별 법이 환경권에 관한 헌법의 규정에 위배된다고 할 수 없다 .

( 나 ) 더구나 행정도시특별법은 제6조에서 행정중심복합도시건설의 기본방향 중의 하 나로 " 자연과 인간이 어우러지는 쾌적한 친환경도시 " ( 제2호 ) 를 규정하고 있고 , 제19조 제2항에서 기본계획에 포함시켜야 할 사항의 하나로 " 도시교통 및 경관 · 환경보전의 기본방향 " ( 제4호 ) 을 규정하고 있으며 , 제20조 제3항에서 개발계획에 포함되어야 할 사 항의 하나로 " 환경보전계획 " 을 규정하고 있고 , 제20조 제9항에서 「 환경정책기본법 」 제 25조의 규정에 의한 사전환경성검토협의는 개발계획 수립의 고시 전에 이를 하여야 하 도록 규정하고 있다 .

위와 같이 행정도시특별법이 행정중심복합도시건설의 기본방향에서 친환경도시를 지향하고 있고 , 실시계획 이전에 개발계획은 물론 기본계획에서부터 환경보전 등에 관 한 사항을 포함하도록 하고 있으며 , 사전환경성검토협의를 개발계획 수립 고시 전에 하도록 하여 환경권을 보호하고 환경보전의 의무를 다하기 위한 내용을 두고 있는 점 을 종합하여 보면 , 행정도시특별법이 환경에 대해 충분한 고려를 하고 있다고 할 것이 므로 헌법의 환경권에 관한 규정에 위배된다고 할 수 없다 .

( 5 ) 행정도시특별법 제20조 제9항의 위헌성 여부

행정도시특별법 제20조 제9항은 " 「 환경정책기본법 」 제25조의 규정에 의한 사전 환경성 검토협의는 제6항의 규정에 의한 개발계획 수립의 고시 전에 이를 하여야 한 다 " 고 규정하고 있다 . 행정중심복합도시건설사업은 이 사건 예정지역 등의 지정 · 고시 후에 기본계획수립을 거쳐 그에 부합하는 개발계획 수립에 이어 설계도서 · 재원조달계 획 등이 포함된 실시계획을 수립하여 대통령의 승인을 얻는 순서로 진행되는바 , 헌법 제35조 제1항의 환경보전의무와 관련하여 사전환경성 검토협의가 이 사건 예정지역 등 의 지정 · 고시 이후 개발계획의 수립 이전에 행해지도록 한 규정에 원고 등이 주장하 는 사정만으로는 어떠한 위헌요소가 있다고 볼 수 없다 .

( 6 ) 헌법 제9조의 문화재 보호에 관한 규정에 반하여 위헌인지 여부

( 가 ) 행정도시특별법은 제6조에서 행정중심복합도시건설의 기본방향 중의 하나로 " 문화와 첨단기술이 조화되는 문화 · 정보도시 " ( 제4호 ) 를 규정하고 있고 , 제19조 제2항 에서 기본계획에 포함시켜야 할 사항의 하나로 " 교육 · 문화 · 복지시설 설치의 기본방 향 " ( 제5호 ) 을 규정하고 있으며 , 제20조 제3항에서 개발계획에 포함되어야 할 사항의 하 나로 " 교육 · 문화시설 및 보건의료 · 복지시설의 설치계획 " ( 제8호 ) 을 규정하고 있다 . 위 와 같이 행정도시특별법은 행정중심복합도시건설의 기본방향에서 문화도시를 지향하고 있고 , 기본계획 및 개발계획에서 문화시설의 설치에 관한 사항을 포함하도록 하고 있 으므로 행정도시특별법은 헌법 제9조의 " 국가는 전통문화의 계승 · 발전과 민족문화 창 달에 노력하여야 한다 " 는 문화진흥의무를 다할 수 있는 규정을 두고 있다고 할 수 있 다 .

( 나 ) 헌법 제9조가 문화재가 존재하는 지역에 대하여는 어떠한 개발도 해서는 안된 다고 해석될 수는 없을 뿐만 아니라 , 행정도시특별법에 의하면 건설교통부장관 및 사 업시행자 등은 행정중심복합도시건설의 기본방향에 따라 기본계획 및 개발계획 , 실시 계획에서 예정지역 등에 존재하고 있는 문화재를 별도로 보존하는 대책을 강구하여야 하므로 , 예정지역 등이 문화재가 다수 존재하는 지역이라는 이유만으로 행정도시특별 법이 헌법 제9조에 위배된다고 할 수 없다 .

( 7 ) 국민투표권의 침해 여부

앞서 본 바와 같이 행정도시특별법은 신행정수도법과 입법 목적 및 핵심적인 사 항이 달라 법률 집행에 대한 결과 등에서 차이가 있으므로 이를 동일하다고 할 수 없 을 뿐 아니라 , 신행정수도법에 대한 위헌결정의 이유는 ' 수도가 서울이라는 점은 관습 헌법이므로 이를 변경하기 위해서는 성문의 헌법과 동일한 개정절차를 거쳐야 함에도 , 신행정수도법은 국민투표 절차를 거치지 아니하고 수도를 변경한다는 내용이어서 국민 투표권을 침해하여 위헌이다 ' 라는 것일 뿐 , 신행정수도법의 기초조사 과정 및 예정 지 역 선정이 헌법에 위반된다는 이유로 위헌결정이 내려진 것은 아니므로 , 피고가 신행 정수도법에 따라 행하여진 기초조사 내용을 활용하는 것은 행정도시특별법에 대한 위 헌확인사건에서 각하 결정의 근거가 된 사실의 변동과 아무런 관계가 없다 .

따라서 헌법재판소의 2005 . 11 . 24 . 자 행정도시특별법에 대한 위헌확인 사건에서 각 하결정 이후에도 행정도시특별법은 그 결정의 근거가 된 사실에 아무런 변화가 없으므 로 헌법 제72조 , 제130조의 국민투표권을 침해하여 위헌이라고 할 수 없다 .

다 . 법적 절차의 위반 여부

( 1 ) 인정사실

( 가 ) 정부는 신행정수도 건설사업과 관련하여 2003 . 5 . 부터 국토연구원 , 환경정책평 가연구원 , 교통개발연구원 , 대한지리학회 등으로 연구단을 구성하고 , 한국토지공사 · 대 한주택공사 등으로 조사단을 구성하여 충청권 일대를 대상으로 기초조사를 실시하였 다 . 정부는 위 기초조사를 충청권 공통의 기본자료를 조사하는 광역조사 ( 15개 대항목 , 62개 세항목 ) 와 입지비교 · 평가를 위한 기초자료를 조사하는 상세조사 ( 20개 대항목 , 82개 세항목 ) 로 구분하여 광역조사에 대하여는 2003 . 6 . 경부터 같은 해 8 . 경까지 , 상세 조사에 대하여는 2003 . 9 . 경부터 같은 해 12 . 경까지 실시하였다 .

( 나 ) 정부는 행정도시특별법 제10조에 따라 예정지역 등에 대한 기초조사를 실시하 면서 2005 . 3 . 18 . 신행정수도후속대책기획단장 , 한국토지공사사장 , 국토연구원장에 대 하여 종전 신행정수도 예정지역 등 지정과 신행정수도 후속대책 수립과 관련하여 연 기 · 공주지역 및 인근지역에 대하여 실시한 인문 · 자연환경 , 토지이용상황 등에 대한 조사자료의 제출을 요청하여 그 조사자료를 받았고 , 2005 . 3 . 18 . 부터 같은 달 25 . 까지 이전에 행하여진 신행정수도법에 의하여 실시된 조사결과에서 중요한 변동 사항이 발 생하였는지 확인하기 위하여 현지조사를 실시한 후 중요한 변동 사항이 없음을 확인한 다음 , 행정도시특별법 부칙 제7조에 의거하여 위 기초조사 자료 등을 활용하여 기초조 사를 마쳤다 .

( 다 ) 1 ) 정부는 2005 . 3 . 24 . 행정중심복합도시 예정지역 등 지정 ( 안 ) 에 대한 주민공 람을 실시하고 , 일간지 2개에 일시를 2005 . 4 . 8 . 14 : 00부터 16 : 00까지 , 장소를 충남 연 기군 문화예술회관으로 정하여 행정중심복합도시 예정지역 등 지정 ( 안 ) 에 대한 공청회 개최를 공고하였고 , 2005 . 4 . 8 . 건설교통부 · 행정중심복합도시건설추진위원회의 주최 하에 공청회를 개최하였다 .

2 ) 위 공청회에는 연기 · 공주 · 청원 등 지역 주민과 전문가 1 , 200여 명이 참석하 였고 , 자료로서 " 예정지역 및 주변지역 지정 ( 안 ) " , " 보상대책 및 주변지역 관리방안 " 각 1 , 000부가 현장에서 배포되었으며 , 지형도 및 지정 ( 안 ) 관련 도면이 공청회장 입구에 게시되었다 .

3 ) 공청회는 개최 30분 전에 일부 주민들이 공청회장 출입을 막고 장내에서 구호 를 제창하는 등 소란한 분위기에서 14 : 07경에 시작되어 내빈소개 및 행정중심복합도시 건설실무지원단 강권중 단장의 경과보고가 있은 후 일부 주민들의 단상점거 시도로 20 여 분만에 중단되었다가 , 이후 청원군 강내면 주민대표 , 연기군 남면 주민대표 , 청원군 부용면 주민대표 등의 순으로 20여 명의 사람이 한 사람씩 단상에 올라 의견을 제시하 였으며 , 의견제시 중간마다 건설교통부 및 추진단 관계자들이 의견에 대해 답변하였으 나 주민들 간의 이해관계에 따른 반대와 지지 함성 등으로 소란하였다 .

4 ) 위 공청회장에서 청원군 강내면 주민은 예정지역 최소화와 주변지역 전면 철 폐 및 주민들의 생계에 대한 대책을 충분히 마련해 줄 것을 요구하였고 , 남면 주민은 이 지역에 대한 행정중심복합도시 건설을 전면 반대하였으며 , 금난면 대표 강춘섭은 주변 부동산에 대한 투기를 정부가 제대로 규제하지 못하여 보상금으로 인근에 대토를 구입할 수 없으므로 현실가격에 의한 보상을 요구하였고 , 부용면 행정중심복합도시건 설 대책위원회 김경식 위원장은 예정지역 및 주변지역이 과도하게 넓기 때문에 시정되 어야 하고 보상가격도 높게 산정되어야 한다고 주장하였다 .

또한 , 고려대학교 경영학과 강수돌 교수는 투기 자본의 유입을 막고 , 현실적인 보 상을 통하여 주민들의 생존권을 보호하여야 한다는 의견을 개진하였고 , 그 외에도 주 민들의 의견발표가 있었으며 , 국토개발연구원 서태성 실장이 예정지역 , 주변지역 경계 설정 안에 대하여 설명한 후 주민들이 추가 질의 및 의견 발표를 하였다 .

5 ) 주민들의 의견발표 형식으로 바뀐 지 1시간 후인 15 : 30경 행정중심복합도시건 설추진단 부단장이 흥분한 주민들을 진정시키고 당초의 진행계획에 따라 경과보고를 하려고 하였으나 주민들이 물병을 던지는 등 거세게 반발해 하지 못하였다 . 위 부단장 이 주민들 대부분이 공청회장을 나가고 100여 명만 남은 상태에서 " 진행이 순조롭지 못했지만 오늘 공청회에서 나온 주민들의 다양한 의견을 검토해 업무추진과정에서 반 영하겠다 " 라면서 주민들의 협조를 당부하고 , 아울러 " 공청회 자료는 주민들에게 나눠준 서면 자료로 대체하겠다 " 고 하였고 , 연기군수의 마무리 발언을 끝으로 공청회 절차가 마무리되었다 .

6 ) 공청회에서는 서면 45건 , 구두 19건 , 총 64건의 의견이 접수되었는데 , 도시개발 을 반대하거나 해당주민의 거주지역이 예정지역 등에 편입되는 것을 반대하는 의견이 32건 , 예정지역 내의 문화재 , 묘지 , 집성촌 등 주요 시설물을 보존해 달라는 의견이 9 건 , 보상관련의견 8건 , 주변지역 행위제한 완화 관련 의견 6건 , 기타 주변지역 확대 또 는 의사진행성 발언 9건이었다 .

라 정부는 2005 . 4 . 1 . 부터 같은 달 15 . 까지 지방자치단체장의 의견을 청취하고 , 2005 . 4 . 1 . 부터 같은 달 22 . 까지 국방부 , 재경부 , 농림부 , 산림청 , 문화재청 등 관계 중 앙행정기관의 장과 협의를 하였으며 , 같은 달 25 . 및 26 . 공청회 및 관계기관 의견청취 시 제출된 의견의 반영 여부를 검토하기 위해 관계기관 합동 현장조사를 실시하였고 , 같은 달 29 . 전문가 및 관계기관과 공청회 등의 의견 및 현장조사결과를 검토하여 수 용 여부를 협의하였다 .

마 피고는 추진위원회의 심의에 앞서 2005 . 5 . 9 . 이전대책 · 입지환경소위원회의 심의를 거쳐 같은 달 11 . 추진위원회의 심의를 받은 다음 2005 . 5 . 20 . 예정지역 등의 지정에 대한 대통령의 승인을 받고 , 2005 . 5 . 24 . 예정지역 등을 지정 · 고시하는 이 사 건 처분을 하였다 .

[ 인정근거 ] 갑9 - 1 ~ 3 , 을4 , 을6 , 을7 - 1 , 2 , 을8 - 1 ~ 3 , 을9 - 1 ~ 6 , 을10 - 1 ~ 8 , 을12 , 을14 , 을 19 , 이 법원의 검제1 , 2호증 시디 ( CD ) 에 대한 검증결과 , 변론 전체의 취지

( 2 ) 공청회 절차의 위반 여부

( 가 ) 공청회 절차를 거치지 아니하여 위법인지 여부

1 ) 위 인정사실에 의하면 , 일부 주민들의 공청회장에서의 진행의 방해로 공청회 가 순조롭게 진행되지 못하여 계획된 진행순서에 따른 경과보고 , 예정지역 및 주변지 역 지정 ( 안 ) 에 대한 설명이 제대로 이루어지지 아니하였으나 , 20여 명의 주민이 자신의 의견을 직접 발표하여 그에 대한 답변이 있었고 서면으로도 45건의 의견을 제출하는 방식으로 진행되었으므로 일응 공청회 절차는 적법하게 마쳐졌다고 할 것이다 .

2 ) 설사 , 공청회가 당초 계획과 달리 진행되어 주민들의 의견진술의 기회가 완전 하게 보장되지 못하였다고 하더라도 , 이는 원고 등을 비롯한 주민들이 공청회의 원활 한 진행을 방해한 데에 기인한 것이어서 이와 같이 스스로 그 진행을 방해한 원고 등 이 이제 와서 공청회 절차를 제대로 거치지 아니한 하자 내지 흠결이 있다고 주장하는 것은 신의칙에 반하여 정당성을 결여한 것이므로 , 공청회 절차의 흠결에 터잡아 이 사 건 처분이 위법하다는 주장을 할 수 없다고 할 것이고 , 그렇지 않다고 하더라도 공청 회는 예정지역 및 주변지역을 지정함에 있어 상반되는 이익들을 적정하게 조정하기 위 하여 이해관계자들에게 견해표명을 할 기회를 주는 것으로서 피고가 이러한 목적에 따 라 공청회 개최 및 그 진행을 위하여 필요한 절차상의 조치를 다 취한 이상 결과적으 로 공청회 절차에 다소간의 흠이 있어 적법한 절차를 거친 것으로 볼 수 없다 하더라 도 이를 이유로 이 사건 처분에 취소하여야 할 정도의 절차위반의 하자가 있다고는 할 수 없다 .

( 나 ) 행정도시특별법 제11조 제2항에 의하여 공청회가 의미가 없는 것인지 여부

행정도시특별법 제11조 제2항은 " 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시 지역 중 에서 지정한다 " 고 규정하고 있는바 , 이 규정에 의하면 공청회 등의 절차를 거쳐 충남 연기군 및 공주시 지역 중에서 특정 지역을 예정지역 등으로 지정하여야 할 것이므로 이 규정이 행정도시특별법의 다른 절차조항과 어떠한 모순을 일으킨다고 볼 수 없고 , 따라서 공청회는 연기 - 공주 지역 』 이 이미 예정지역으로 지정된 사실을 전제로 한 것 이어서 공청회로서 의미가 없으므로 공청회를 개최하지 아니한 것과 같다는 원고 등의 주장은 이유 없다 .

( 3 ) 기초조사 등의 절차 위반 여부

( 가 ) 행정도시특별법 제11조 제2항에 의한 기초조사 절차의 배제의 위법 여부

제3의 다 . ( 2 ) ( 나 ) 항에서 본 바와 같이 예정지역 등의 지정을 위해서는 행정도 시특별법 제11조 제2항에 의거하여 구체적인 처분을 필요로 하는 것이므로 행정도시 특별법 제11조 제2항이 예정구역 등을 구체적으로 정한 것이어서 이와 같은 처분이 별 도로 필요하지 않다는 전제에서 하는 원고 등의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다 .

( 나 ) 다른 법률에 의하여 조사된 내용은 활용할 수 없는 것인지 여부

헌법재판소법 제47조 및 제75조 제6항의 규정에 의하면 , 법률의 위헌결정은 법 원 기타 국가기관 및 지방자치단체를 기속하고 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조 항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실하게 되므로 신행정수도법은 시행일인 2004 . 1 . 16 . 부터 위헌결정된 2004 . 10 . 21 . 까지는 유효한 법률이고 , 위 기간에 신행정 수도법에 의하여 이루어진 행정조치는 특별한 사정이 없는 한 유효하다고 할 것이다 .

따라서 위헌결정 전에 이루어진 기초조사는 유효한 것이어서 그 조사 내용은 행 정도시특별법 제10조 제1항의 다른 법률에 의하여 조사된 내용

예정지역을 지정하기 위한 기초조사를 함에 있어 이를 활용할 수 있다 .

다 ) 예정지역 등만을 대상으로 별도 기초조사를 해야 하는지 여부

행정도시특별법 제10조 제1항은 " 건설교통부장관은 예정지역 등의 지정을 위하여 예정지역 등으로 지정될 지역 일원에 대한 인문 · 자연환경 , 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 한다 . 이 경우 다른 법률에 의하여 조사된 내용이 있는 때에는 이를 활용 할 수 있다 " 고 규정하고 있는바 , 이 규정에 의하면 기초조사의 대상지역을 ' 예정지역 등으로 지정될 지역 일원 ' 이라고 명시하여 예정지역 등만으로 한정하고 있지는 않고 예정지역 등으로 지정될 지역의 인근까지를 포함하고 있으므로 원고 등의 주장과 같이

이 사건 예정지역만을 대상으로 하는 기초조사를 별도로 하여야 하는 것은 아니다 .

( 4 ) 환경성 검토의 결여로 인한 위법 여부

행정도시특별법은 제20조 제9항에서 " 「 환경정책기본법 」 제25조의 규정에 의한 사전환경성검토협의는 제6항의 규정에 의한 개발계획 수립의 고시 전에 이를 하여야 한다 " 고 규정하고 있고 , 제21조 제4항에서 " 제1항의 규정에 의한 실시계획에는 「 환 경 · 교통 · 재해 등에 관한 영향평가법 」 에 의한 영향평가결과가 반영되어야 한다 " 고 규정하고 있으며 , 그 밖에 이 사건 예정지역 등의 지정 · 고시에 앞서 사전환경성검토 협의나 환경영향평가를 하여야 하는 규정을 두고 있지 아니하므로 이 사건 예정지역 등의 지정 · 고시에 앞서 이러한 절차를 거쳐야 함을 전제로 한 원고 등의 위 주장은 이유 없다 .

( 5 ) 행정절차법상의 절차위반

( 가 ) 인정사실

1 ) 건설교통부 및 추진위원회는 공청회 외에도 추가로 주민의견을 수렴하기 위해 지역별로 주민설명회를 개최하였다 . 주민설명회는 면 단위로 4회 개최되었는데 , 이 설 명회에는 건설교통부 , 행정중심복합도시건설추진단 , 충청남도 등 관계기관의 국장급 이 상 공무원이 참석하여 예정지역 및 주변지역 지정 ( 안 ) 과 보상 등에 대한 주요사항을 설명하고 , 참석한 주민들로부터 위 지정 ( 안 ) 과 기타 보상 · 행위제한 등 각종 사항에 대 한 의견을 청취하고 , 그에 대한 설명과 답변을 하였다 . 이 사건 처분에 앞서 개최된 주 민설명회는 다음과 같다 .

① 공주시 장기면 설명회 : 2005 . 5 . 2 . 16 : 00 ~ 17 : 30 , 장기초등학교 ( 200여 명 참석 )

② 청원군 부용면 · 강내면 설명회 : 2005 . 5 . 6 . 15 : 00 ~ 17 : 00 , 부용면사무소 ( 80여 명 참석 )

2 ) 한편 건설교통부는 공청회에서 제시된 주민의견 64건과 관계기관 협의시 제시된 의견 7건 등 총 71건의 의견에 대해 현지조사와 관계 전문가 협의 등을 통해 검토하고 추진위원회 심의를 거쳐 다음과 같이 그 중 3건을 최종확정된 예정지역 및 주변지역 지정 ( 안 ) 에 반영하였다 . 그 결과 예정지역 면적은 기존 공람안보다 19 , 000㎡ 증가하였 고 , 주변지역 면적은 19 , 000m² 감소하였다 .

① 충남 연기군 금남면 군도 14호 도로 인근의 예정지역 22 , 000m² 증가

② 충남 금남면 성덕리 주식회사 세림현미 공장부지의 예정지역 2 , 000m² 감소

③ 공주시 반포면 원봉리의 농경지의 예정지역 435m² 감소

[ 인정근거 ] 을4 , 을9 - 1 ~ 6 , 을10 - 1 ~ 8 , 을12 , 변론 전체의 취지

내 판단

1 ) 행정절차법 제22조 제2항 , 제3항에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하 거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 청문 실시 및 공청회 개최의 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하는바 , 행정도시특별법은 제11조 제4항에서 이 사건 처분에 있어서는 공청회를 거치도록 하는 규정을 두고 있고 , 앞서 본 바와 피 고가 2005 . 4 . 8 . 공청회를 개최하였을 뿐만 아니라 , 공청회 외에도 추가로 의견수렴을 위하여 주민설명회를 개최하여 주민들에게 의견제출의 기회를 준 바 있으므로 행정절 차법 제22조에 위반한 위법이 있다고 할 수 없다 .

2 ) 행정절차법 27조의2에 의하면 행정청은 처분을 함에 있어서 당사자 등이 제출 한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 하는바 , 앞서 본 바와 같이 피고는 공청회 및 주민설명회 등에서 제출된 의견에 대하여 현지조사와 관 계 전문가 협의 등을 통한 검토 및 추진위원회의 심의를 거쳐 그 중 이유가 있다고 판 단한 일부 의견을 이 사건 예정지역 등의 지정안에 반영하였으며 , 이 사건 처분을 함 에 있어 원고 등이 제출한 의견 중 위와 같이 반영된 의견 외에도 반영하여야 할 상당 한 이유가 있는 의견이 더 있다는 점에 대하여는 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 이 사건 처분이 행정절차법 제27조의2에 위반하였다고 할 수 없다 .

( 6 ) 주민투표법상 주민투표를 거치지 않은 것이 위법한지 여부

주민투표법 제1조는 " 이 법은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참 여를 보장하기 위하여 지방자치법 제13조의2의 규정에 의한 주민투표의 대상 · 발의 자 · 발의요건 · 투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책 임성을 제고하고 주민복리를 증진함을 목적으로 한다 " 고 규정하고 있고 , 지방자치법 제13조의2는 제1항에서 " 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다 " , 제2항에서 " 대상 · 발의자 · 발의요건 · 기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정한 다 " 고 규정하고 있다 .

위 각 규정에 의하면 , 지방자치단체의 장은 어떠한 사항이나 모두 주민투표에 붙 일 수 있는 것은 아니고 , 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방 자치단체의 주요 결정사항 등에 한하여 주민투표에 붙일 수 있도록 하여 그 대상을 한 정하고 있음을 알 수 있고 , 또한 위 규정의 취지는 지방자치단체의 장이 권한을 가지 고 결정할 수 있는 사항에 대하여 주민투표에 붙여 주민의 의사를 물어 행정에 반영하 려는 데에 있다 ( 대법원 2002 . 4 . 26 . 선고 2002추23 판결 참조 ) . 따라서 주민투표의 대 상이 되는 사항이라 하더라도 주민투표의 시행 여부는 지방자치단체의 장의 재량에 맡 겨져 있다고 할 것이다 .

또한 , 주민투표법 제8호 제1항은 " 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치 · 분 합 또는 구역 변경 , 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣 기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치 단체장에게 주민투표 실시를 요구할 수 있다 " 고 규정하고 있다 . 위 규정에 의하면 중 앙행정기관의 장이 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여야 하는지 여부는 중앙 행정기관의 장의 재량에 맡겨져 있다고 할 것이다 .

따라서 피고가 이 사건 처분함에 있어 주민투표를 필수적으로 거쳐서 하여야 하는 것은 아니다 .

라 . 재량권 일탈 · 남용 여부

원고 등이 이 사건 처분의 재량권 일탈 · 남용의 근거로 내세운 사유들은 대부분 이 사건 처분에 관련된 것이라기보다는 행정도시특별법에 관련된 것임이 명백한 것들 일 뿐 아니라 , 행정중심복합도시건설사업이 수도권 과밀화 해소 , 국가균형발전 , 국민의 삶의 질 향상 , 국가경쟁력의 강화 등을 위하여 추진되고 있는 점 , 이 사건 처분이 앞서 본 바와 같이 행정도시특별법 소정의 적법절차를 준수하여 이루어진 점 등에 비추어 보면 원고 등 주장의 사유들을 고려하더라도 이 사건 처분이 정당성을 결여하여 재량 권을 일탈 · 남용하여 행해진 것이라고 할 수 없다 .

3 . 결 론

그렇다면 , 원고 등의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사 정승규

판사 홍성욱

[ 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 ]

제1조 ( 목적 ) 이 법은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하기 위하여 행정중심복합도 시를 건설하는 방법 및 절차에 관하여 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으로 한다 .

제5조 ( 행정중심복합도시의 명칭 등 ) 행정중심복합도시의 명칭 · 지위 및 행정구역 등에 대하여 는 따로 법률로 정한다 .

제6조 ( 행정중심복합도시건설의 기본방향 ) 국가는 다음 각호의 도시특성이 구현될 수 있는 방 향으로 행정중심복합도시를 조성하여야 한다 .

1 . 국가균형발전을 선도할 수 있는 행정기능 중심의 복합형 자족도시

2 . 자연과 인간이 어우러지는 쾌적한 친환경도시

3 . 편리성과 안전성을 함께 갖춘 인간중심도시

4 . 문화와 첨단기술이 조화되는 문화 정보도시

제10조 ( 예정지역 등의 지정을 위한 기초조사 )

① 건설교통부장관은 예정지역 등의 지정을 위하여 예정지역 등으로 지정될 지역 일원에 대한

인문 · 자연환경 , 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 한다 . 이 경우 다른 법률에 의하여

조사된 내용이 있는 때에는 이를 활용할 수 있다 .

제11조 ( 예정지역등의 지정 등 )

① 건설교통부장관은 대통령의 승인을 얻어 예정지역 등을 지정한다 .

② 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다 .

③ 건설교통부장관은 예정지역 등의 경계를 설정함에 있어서 자연지형 · 환경성 · 경제성 및 행정

구역 등을 고려하여야 한다 .

④ 건설교통부장관은 예정지역 등을 지정하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 주민 및 관

계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계중앙행정

기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거쳐야 한다 .

⑤ 제4항의 규정에 의하여 예정지역 등의 지정에 관한 공청회를 개최하고자 하는 때에는 전국

을 보급지역으로 하는 1개 이상의 일간신문에 공청회 개최예정일 14일 전까지 다음 각호의

사항을 1회 이상 공고하여야 한다 .

1 . 공청회의 개최목적

2 . 공청회의 개최예정일시 및 장소

3 . 예정지역등 지정안의 개요

⑥ 제1항 내지 제5항의 규정은 예정지역 등을 변경하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다 .

다만 , 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다 .

⑦ 제1항 및 제6항의 규정에 의한 예정지역 등의 지정 및 변경에 관하여는 「 국토의 계획 및

이용에 관한 법률 」 제8조 및 제9조의 규정은 이를 적용하지 아니한다 .

제12조 ( 예정지역 등 지정의 고시 등 )

① 건설교통부장관은 예정지역 등을 지정하거나 변경한 때에는 다음 각호의 사항을 관보에 고

시하고 , 관계서류의 사본을 관계지방자치단체의 장에게 송부하여야 한다 . 이 경우 관계서류

의 사본을 송부받은 관계지방자치단체의 장은 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한

다 . ( 각호 생략 )

제16조 ( 중앙행정기관 등의 이전계획 )

① 행정자치부장관은 중앙행정기관등을 행정중심복합도시로 이전하는 계획 ( 이하 " 이전계획 " 이

라 한다 ) 을 수립하여 대통령의 승인을 얻어야 한다 .

② 다음 각호의 부는 이전대상에서 제외한다 .

1 . 통일부

2 . 외교통상부

3 . 법무부

4 . 국방부

5 . 행정자치부

6 . 여성가족부

제19조 ( 기본계획의 수립 )

① 건설교통부장관은 행정중심복합도시건설에 관한 기본계획 ( 이하 " 기본계획 " 이라 한다 ) 을 수

립하여야 한다 .

② 기본계획에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다 .

1 . 행정중심복합도시건설사업의 개요

2 . 인구배치 및 토지이용의 기본구상

3 . 이전대상 중앙행정기관등의 배치방향

4 . 도시교통 및 경관 · 환경보전의 기본방향

5 . 교육 · 문화 · 복지시설 설치의 기본방향

6 . 도로 , 상 · 하수도 등 주요 기반시설 설치의 기본방향

7 . 재원조달방안

8 . 개발계획 수립의 지침

19 . 그 밖에 대통령령이 정하는 사항

제20조 ( 개발계획의 수립 )

① 건설청장은 행정중심복합도시건설사업 ( 예정지역을 개발하는 사업을 말한다 . 이하 같다 ) 에

관한 계획 ( 이하 " 개발계획 " 이라 한다 ) 을 수립하여야 한다 .

② 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 개발계획을 건설청장에게 제안할 수 있다 .

③ 개발계획에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다 . < 개정 2006 . 12 . 28 >

5 . 도시문화계획

7 . 환경보전계획

8 . 교육 · 문화시설 및 보건의료 · 복지시설의 설치계획

④ 개발계획은 기본계획에 부합하여야 한다 .

⑥ 건설청장은 제1항의 규정에 의하여 개발계획을 수립한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따

라 이를 고시하고 관계서류의 사본을 관계지방자치단체의 장에게 송부하여야 한다 . 이 경

우 관계서류의 사본을 송부받은 관계지방자치단체의 장은 이를 일반인이 열람할 수 있도록

하여야 한다 .

⑨ 「 환경정책기본법 」 제25조의 규정에 의한 사전환경성검토협의는 제6항의 규정에 의한 개발

계획 수립의 고시 전에 이를 하여야 한다 . 이 경우 협의기관은 환경부장관으로 한다 .

제21조 ( 실시계획의 승인 )

① 사업시행자는 제20조의 규정에 의하여 개발계획이 수립 · 고시된 때에는 행정중심복합도시건

설사업의 시행에 필요한 설계도서 재원조달계획 등 대통령령이 정하는 사항을 포함한 행정

중심복합도시건설사업 실시계획 ( 이하 " 실시계획 " 이라 한다 ) 을 수립하여 건설청장의 승인을

얻어야 한다 . 이 경우 건설청장은 승인 전에 위원회의 심의를 거쳐야 한다 .

④ 제1항의 규정에 의한 실시계획에는 「 환경 · 교통 · 재해 등에 관한 영향평가법 」 에 의한 영향

평가결과가 반영되어야 한다 .

제24조 ( 토지 등의 수용 등 )

② 예정지역 등의 지정 및 고시가 있는 때에는 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에

관한 법률 」 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는

것으로 보며 , 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제20

조 제3항 제10호의 규정에 의한 행정중심복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수

있다 .

제37조 ( 위원회의 구성 및 운영 ) 이 법에 규정된 사항 외에 위원회 및 소위원회의 구성 및 운 영에 관하여 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 국무총리인 위원장이 정한다 .

제38조 ( 건설청의 설치 등 )

① 행정중심복합도시건설업무를 효율적으로 추진하기 위하여 건설교통부장관 소속하에 행정중

심복합도시건설청을 둔다 .

제51조 ( 국가예산지출의 상한 ) 행정중심복합도시건설과 관련하여 정부청사 등 공공건축물의 건 축 ( 부지매입비용을 포함한다 ) 과 행정중심복합도시 광역교통시설의 건설을 위하여 국가예산에서 지출하는 금액은 8조 5천억 원 ( 2003년도 불변가격 기준으로 산정한 금액을 말한다 ) 을 초과할 수 없다 .

부칙 ( 법률 제7391호 , 2005 . 3 . 18 )

제7조 ( 조사 · 연구 등에 관한 경과조치 ) 이 법 시행 전에 국무총리 소속 위원회 또는 건설교통 부장관이 행정중심복합도시의 건설과 관련하여 실시한 조사 · 연구 등은 이 법에 의하여 건설교 통부장관 · 행정자치부장관 또는 건설청장이 실시한 것으로 본다 .

[ 신행정수도의 건설을위한특별조치법 ]

제1조 ( 목적 ) 이 법은 국가 중추기능의 수도권 집중에 따른 부작용을 시정하고 세계화와 지방 화가 동시에 진행되는 시대적 조류에 부응하기 위하여 신행정수도를 건설하는 방법 및 절차에 관하여 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으로 한다 .

제4조 ( 신행정수도의 명칭 등 ) 신행정수도의 명칭 · 지위 및 행정구역 등에 대하여는 따로 법률 로 정한다 .

제6조 ( 주요국가기관의 이전계획 )

① 제27조의 규정에 의한 신행정수도건설추진위원회 ( 이하 " 위원회 " 라 한다 ) 는 주요국가기관을

신행정수도로 이전하는 계획 ( 이하 " 이전계획 " 이라 한다 ) 을 수립하여 대통령의 승인을 얻어

야 한다 .

④ 수립된 이전계획의 내용중 정부에 속하지 아니하는 헌법기관의 이전계획에 대하여는 제1항

의 규정에 의한 대통령의 승인을 얻기 전에 국회의 동의를 얻어야 한다 .

제8조 ( 예정지역등의 지정대상지역 ) 예정지역 및 주변지역 ( 이하 " 예정지역등 " 이라 한다 ) 은 대 전광역시 · 충청북도 및 충청남도 일원 ( 이하 " 충청권 " 이라 한다 ) 의 지역중에서 지정한다 .

제9조 ( 예정지역 등의 지정을 위한 기초조사 )

① 위원회는 예정지역 등의 지정을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 충청권에 대한 인문 ·

자연환경 · 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 한다 . 이 경우 다른 법률에 의하여 조사된

내용이 있는 때에는 이를 활용할 수 있다 .

[ 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 ]

제1조 ( 목적 ) 이 법은 국토를 합리적으로 이용 · 개발 · 보전하기 위하여 지방의 발전잠재력을 개 발하고 민간부문의 자율적인 참여를 유도하여 지역개발사업이 효율적으로 시행될 수 있도록 함과 아울러 지방중소기업을 적극적으로 육성함으로써 인구의 지방정착을 유도하고 지역경제 를 활성화시켜 국토의 균형있는 발전에 기여함을 목적으로 한다 .

[ 국가균형발전특별법 ]

제1조 ( 목적 ) 이 법은 지역간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립 형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지함을 목적으로 한다 .

「 환경 · 교통 · 재해 등에 관한 영향평가법 」

제1조 ( 목적 ) 이 법은 환경 · 교통 · 재해 또는 인구에 미치는 영향이 큰 사업에 대한 계획을 수립 · 시행함에 있어서 당해 사업이 환경 · 교통 · 재해 및 인구에 미칠 영향을 미리 평가 검토하여 건전 하고 지속가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모함을 목적으로 한 다 .

제2조 ( 정의 ) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 .

1 . " 영향평가 " 라 함은 제4조의 규정에 의한 영향평가대상사업의 사업계획을 수립함에 있어서

실시하는 다음 각목의 1에 해당하는 평가를 말한다 .

가 . 환경영향평가 : 사업의 시행으로 인하여 자연환경 , 생활환경 및 사회 · 경제환경에 미치는 해

로운 영향을 예측 · 분석하고 이에 대한 대책 강구

[ 헌법재판소법 ]

제47조 ( 위헌결정의 효력 )

① 법률의 위헌결정은 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체를 기속한다 .

② 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실한다 . 다

만 , 형벌에 관한 법률 또는 법률의 조항은 소급하여 그 효력을 상실한다 .

제75조 ( 인용결정 )

① 헌법소원의 인용결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속한다 .

⑤ 제2항의 경우에 헌법재판소는 공권력의 행사 또는 불행사가 위헌인 법률 또는 법률의 조항

에 기인한 것이라고 인정될 때에는 인용결정에서 당해 법률 또는 법률의 조항이 위헌임을

선고할 수 있다 .

⑥ 제5항의 경우 및 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원을 인용하는 경우에는 제45조 및 제

47조의 규정을 준용한다 .

[ 행정절차법 ]

제22조 ( 의견청취 )

① 행정청이 처분을 함에 있어서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 청문을 실시한다 .

1 . 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우

2 . 행정청이 필요하다고 인정하는 경우

② 행정청이 처분을 함에 있어서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 공청회를 개최한다 .

1 . 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우

2 . 당해 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는

경우

③ 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 제1항 또는 제

2항의 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다 .

제27조의2 ( 제출의견의 반영 ) 행정청은 처분을 함에 있어서 당사자 등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다 .

선정자목록

1 . 000

등 317명