3. 원고의 나머지 청구를 모두 기각한다.

4. 소송비용 중 2/3은 원고가, 나머지 1/3은 피고가 부담한다.

가. 원고는 "B이하 '이 사건 시설'이라 한다)"이라는 이름으로 평생교육시설을 설립하여 운영 중인데, 2013. 9. 3. 피고로부터 근로자 직무능력 향상 훈련과정 중 하나인 "업무역량핵심 CS교육과정(이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)"을 인정받았다. 나. 원고는 2013. 9. 5. 및 같은 달 8. C노인종합센터 및 D노인전문요양원의 근로자 16명(이하 '이 사건 훈련생들'이라 한다)을 상대로, 그 중 E에게서 36만 원, F에게서 30만 원을 받았을 뿐 나머지 14명에게서는 수강료를 받지 않고 이 사건 훈련과정을 실시한 후, 2013. 9. 10. 피고에게 이 사건 훈련과정의 출석부를 첨부하여 훈련수료자 보고를 함과 동시에 이 사건 훈련생들을 대리하여 근로자 직무능력향상지원금 지급 신청을 하였다.

다. 이에 피고는 2013. 9. 24. 이 사건 훈련생들에게 훈련비용으로 별지1 기재와 같이 합계 5,220,000원을 지급하였는데, 이후 원고는 이미 수강료를 받은 E, F을 제외한 나머지 14명의 훈련생들에게서 피고가 지급한 위 돈 전부를 수강료 명목으로 되돌려 받았다.

라. 피고는 (①) 직업능력개발훈련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받게 하고, ② 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 출·결석 관리를 하는 등 훈련시간의 중요사항에 관하여 훈련 목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시하였다.'는 사유로 2012. 12. 5. 원고에게 아래와 같은 내용의 처분(이하 아래 각 처분 중 과태료 부과처분을 제외한 나머지 처분을 합쳐 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

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[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 과태료 부과처분 취소청구 부분에 관한 판단

직권으로 살피건대, 질서위반행위규제법 제20조 제1항, 제2항, 제21조 제1항, 제25조, 제36조 제1항, 제38조 제1항은 법률상 의무를 위반하였다는 이유로 행정청이 한 과태료 부과에 불복하는 당사자는 과태료 부과 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 할 수 있고, 이의제기가 있는 경우에는 그 과태료 부과처분은 효력을 상실하며, 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 이유를 붙인 결정으로써 과태료 재판을 하며, 당사자와 검사는 과태료 재판에 대하여 즉시항고를 할 수 있다고 규정하고 있고, 제5조는 과태료의 부과·징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 다른 법률의 규정 중 질서위반행위규제법의 규정에 저촉되는 것은 질서위반행위규제법으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다.

위와 같은 규정을 종합하여 보면, 직업능력개발법 및 같은 법 시행령에 기한 과태료의 부과 여부 및 그 당부는 최종적으로 질서위반행위규제법에 의한 절차에 의하여 판단되어야 하므로, 직업능력개발법에서 정한 의무의 위반행위에 관하여 과태료를 부과한 위 과태료 500,000원 부과처분은 행정청을 피고로 하는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.

따라서 이 사건 소 중 과태료 부과처분 취소청구 부분은 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 제1, 3처분에 관하여

① 원고는 형편이 어려운 훈련생들을 위해 우선 수강료를 받지 않고 훈련을 실시한 후 피고에게서 지급받은 훈련비용을 수강료로 되돌려 받았던 것인데, 원고가 이 사건 훈련과정을 실제로 실시한 이상 직업능력개발법 제19조 제2항 제4호에서 정한 '직업능력개발훈련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받게 한 경우'에 해당한다고 할 수 없고, ② 설령 그렇지 않다 하더라도 그 경위에 비추어 비난가능성이 없거나 극히 적은 점, 원고는 이 사건 훈련과정을 실시하면서 이득은커녕 훈련생 1인당 24만 원 내지 30만 원 상당의 손해를 입은 점에 비추어 제1, 3처분이 달성하려는 공익에 비하여 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

2) 제2처분에 관하여

① 직업능력개발법 제2항 제5호에서 정한 '인정받은 내용을 위반하여 직업능력 개발훈련을 실시한 경우'에 해당하기 위해서는 원고에게 고용노동부장관으로부터 인정받은 직업능력개발훈련과정의 내용을 위반한다는 인식과 의사가 있어야 하는데, 원고는 훈련생 중 일부가 출석하지 않았다는 사실을 전혀 알지 못하였으므로, 같은 법 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 나)의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하기나 출·결석 관리를 하는 등 훈련기간 시간의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우'에 해당한다고 할 수 없다. ② 설령 그렇지 않다 하더라도 원고는 고의 또는 중과실이 없을 뿐만 아니라 위반의 정도도 경미한 반면에 원고의 손해가 크므로, 제2처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 원고가 피고에게 한 이 사건 훈련과정의 훈련수료자 보고에 따르면, 이 사건 훈련과정의 수료자는 별지1의 '훈련생 이름' 칸 기재와 같이 총 16명이고, 원고가 피고에게 제출한 이 사건 훈련과정의 출석부에는 훈련생 전원이 출석한 것으로 훈련생들의 자필 서명이 기재되어 있으며, 담당 강사가 작성한 훈련일지에도 훈련생 전원이 전체 훈련과정에 출석한 것으로 기재되어 있다.

2) 원고는 이 사건 훈련생들을 대리하여 피고에게 근로자 직무능력향상지원금 지급 신청을 하면서 그 신청서에 훈련생들로부터 수강료 전액(각 60만 원)을 지급받았다.는 내용의 현금영수증을 첨부하여 제출하였다.

3) 그런데 이 사건 훈련과정의 훈련생 명단에 포함된 G, H, I, J(이하 'G등 4명'이라 한다)은 2013, 9. 8. 오후 소속 사업장으로 복귀하여 오후 훈련과정(총 5시간)에는 출석하지 않았다.

4) 피고는 훈련비용 부당 수급 등과 관련하여 2013. 12. 6. 이 사건 훈련생들에게 2013. 12. 6.부터 2014. 6. 3.까지 근로자 직업능력개발훈련 지원 융자 및 수강제한 처분을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 을 제2 ~ 6, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 제1처분에 관하여

가) 처분 사유의 존부

(1) 직업능력개발법 제19조 제2항 제4호, 제3항, 제56조 제2항, 제3항에 따르면, 고용노동부장관은 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 직업능력개발훈련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받게 하는 경우 그 훈련과정의 인정을 취소하여야 하고, 그 취소일부터 5년의 범위에서 제16조 제1항에 따른 직업능력개발훈련의 위탁을 인정하지 아니할 수 있는바, 직업능 력개발법 제19조 제2항 제4호 소정의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 일반적으로 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 지급받을 자격 없는 근로자로 하여 금 훈련비용을 지원 또는 융자받게 하기 위하여 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 훈련비용 등의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조)고 보아야 한다.

(2) 이 사건에서, 관계법령 및 위 인정 사실과 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 이 사건 훈련생들에게서 수강료를 받지 않았음에도 마치 수강료를 받은 것처럼 가장한 다음, 훈련생들로 하여금 피고에게 근로자 직무능력향상지원금 지급을 신청케 하고 이를 수강료 명목으로 되돌려 받은 행위는 직업능력개발법 제19조 제2항 제4호에서 정한 '직업능력개발훈 련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받게 한 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다.

(가) 고용보험법 제19조, 제29조는 고용노동부장관은 피보험자 및 피보험자였던 자, 그 밖의 취업할 의사를 가진 자(이하 '피보험자등'이라 한다)에 대한 직업능력개발 향상의 기회 제공 및 지원하기 위하여 직업능력개발사업을 실시한다고 규정하면서 고용노동부장관은 피보험자등이 직업능력개발 훈련을 받거나 그 밖에 직업능력 개발·향상을 위하여 노력하는 경우에는 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제43조는 우선지원 대상기업에 고용된 피보험자, 기간제 근로자, 단기간근로자, 파견근로자, 자영업자인 피보험자, 경영상의 이유로 90일 이상 무급 휴직 중인 피보험자, 대규모기업에 고용된 50세 이상인 피보험자 등이 직업능력개발법에서 정한 직업능력개발훈련을 수강하는 경우에는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 필요한 비용의 전부나 일부를 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제61조 제3항, 제4항은 직업능력개발을 위한 지원을 받으려는 사람은 해당 훈련과정을 마친 날부터 30일 이내에 근로자 직업능력개발지원금 지급 신청서에 자기 비용으로 수강한 사실을 증명하는 서류와 근로계약서 사본을 첨부하여 신청인의 거주지나 훈련기관 소재지 관할 직업안정기관의 장에게 제출하여야 하고, 이에 따라 지급하는 근로자 직업능력개발 지원금은 훈련수강자가 그 훈련수강을 위하여 직업능력개발 훈련 실시기관에 지급한 비용 중 고용노동부장관이 정하여 고시한 금액으로 한다고 규정하고 있다. 또한 직업능력개발법 제2조 제1호, 제17조는 직업능력개발훈련이란 근로자에게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득·향상시키기 위하여 실시하는 훈련을 의미한다고 규정하면서, 고용노동부장관은 근로자의 자율적인 직업능력개발을 지원하기 위하여 근로자에게 직업능력개발훈련과정의 수강비용 등을 지원하거나 융자할 수 있도록 규정하고 있다.

위 관계 법령의 내용, 취지에 비추어 볼 때, 근로자 직무능력향상 지원금이란 우선지원 대상기업 근로자, 고용보험 임의가입 자영업자 및 비정규직 근로자 등이 직무능력을 위하여 '자율적으로 직업능력개발훈련에 참여하는 경우 고용노동부에서 훈련비용의 전부 또는 일부를 지원하는 제도로서, 근로자들이 직업에 필요한 직무수행능력을 습득 향상하기 위해 '자발적으로 노력하는 것을 전제로 이에 필요한 비용을 국가가 지원해 줌으로써 장기적으로 근로자의 고용촉진 고용안정 및 사회·경제적 지위 향상과 기업의 생산성 향상을 도모하고 사회·경제의 발전을 도모함을 목적으로 한다.

(나) 또한 근로자 직무능력향상 지원금에 관한 규정(2013. 9. 23. 고용노동부 고시 제2013-44호, 이하 '고용노동부 고시'라 한다)은 제12조, 제13조, 제15조에서 지원 금액, 지원 비율, 지원금 지급을 위한 훈련과정의 수료기준 등을 별도로 정하고 있는데, 고용보험기금에서 지원하는 근로자의 자율적인 직업능력개발 지원금의 적절한 운용을 위하여 근로자가 스스로 꼭 필요하다고 생각하는 훈련을 듣게 하고자 근로자에게도 일정 금액(이 사건의 경우 훈련생이 훈련기관에 지급한 수강비용의 40% 또는 50%)의 수강료를 부담하고 일정한 수료기준을 필수적으로 충족케 함으로써 고용보험 기금의 안정적인 운영을 도모하고 있다.

(다) 피고는 2013. 10, 31. 이 사건 훈련과정을 수강한 훈련생 중 1명이 "사업주의 강요로 직업능력개발훈련을 받는 방식이 불만이다."는 취지의 민원을 제기하자 이 사건 시설에 대한 점검을 실시하게 된 점, 이러한 취지가 기재된 이 사건 훈련생 G의 2013. 11. 7.자 문답서 내용 등을 미루어 보면, 이 사건 훈련생들 대부분은 자신의 의사와 무관하게 사업주의 요청에 따라 부득이 위 훈련과정을 수강한 것으로 보인다. (라) 원고는 이 사건 훈련생들에게서 수강료를 전혀 받지 않은 채 나아가 이 사건 훈련생들에게 음식물을 제공하였는바, 원고는 애초부터 훈련생들에게서 수강료를 받지 않고 향후 훈련생들이 피고로부터 받을 지원금을 수강료로 충당할 의도로 이 사건 훈련과정을 실시한 것으로 보인다.

(마) 앞서 본 구 고용보험법 시행규칙 제61조 제3항에 따르면, 직업능력개발을 위한 지원을 받으려는 사람은 해당 훈련과정을 마친 날부터 30일 이내에 '자기 비용으로 수강한 사실을 증명하는 서류' 등을 첨부한 근로자 직업능력개발 지원금 지급신청서를 신청인의 거주지나 훈련기관 소재지 관할 직업안정기관의 장에게 제출하여야 하는데, 특히 원고는 이 사건 훈련생들의 근로자 직무능력향상지원금 지급 신청을 대리하는 과정에서 훈련생들로부터 훈련비용을 받지 않았음에도 마치 훈련비용을 전액 받은 것처럼 허위의 현금영수증 발급하여, 피고에게 이를 첨부한 지급신청서를 제출하였다.

(바) 결국 원고가 이 사건 훈련과정을 실제 실시하였다고 할지라도, 근로자 직무능력향상지원금 제도의 취지, 이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련과정을 수강하기에 이른 경위 및 원고가 허위의 현금영수증을 첨부하여 근로자 직무능력 향상지원금 지급신청을 한 행위 등을 미루어보면, 피고가 이러한 사실을 미리 알았더라면, 이 사건 훈련생들에게 훈련비용을 지급하였을 것으로 보이지 않는바, 그렇다면 원고의 위와 같은 행위는 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 피고의 의사결정에 영향을 미치는 것으로서 직업능력개발법 제2항 제4호에서 정한 '직업능력개발훈련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받게 한 경우'에 해당한다고 보아야 한다.

(5) 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

나) 재량권 일탈·남용 여부

살피건대 위 인정 사실에 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 직업능력개발훈련은 예산 및 고용보험법상의 고용보험기금 등 한정된 재원에 의하여 이루어지는 것으로서 근로자의 고용안정 및 사회· 경제적 지위 향상과 기업의 생산성 향상을 도모하려는 공공의 이익이 매우 큰 점, ② 원고의 위와 같은 행위는 훈련생을 이용하여 한정된 공적 재원인 고용보험기금을 부정하게 편취한 행위로 사회적으로 비난 가능성이 매우 높은 점 등을 종합하면, 제1처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익과 비교하여 원고의 사익이 과도하게 침해된다고 보기 어려우므로, 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

2) 제2처분에 관하여

가) 처분 사유의 존부

(1) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조). 한편 고용노동부 고시 제15조는 근로자 직무능력향상 지원금을 지급받기 위한 훈련과정의 수료기준에 관하여 "집체훈련과정 소정 훈련일수의 100분의 80(훈련시간이 30 시간 미만인 경우에는 소정 훈련시간의 100분의 80) 이상을 출석하고 훈련을 이수할 것"을 규정하고 있다.

(2) 이 사건에서, 위 인정 사실에 따르면, G등 4명은 2013. 9. 8. 오후 조퇴함에 따라 전체 훈련시간 16시간 중 11시간(약 68%)만을 이수하였는데 이는 고용노동부 고시 제15조에서 정한 수료기준에 미달하고, 이에 더하여 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 직업능력개발훈련과정은 실질적인 훈련내용의 습득 못지않게 그 과정의 충실한 이행 역시 직업능력의 습득이라는 훈련목적의 달성을 위해 필요불가결한 요소라고 할 것인데 출결관리는 그와 같은 훈련과정의 충실한 이행을 담보하기 위한 매우 중요하고 본질적인 사항인 점, ② 더욱이 훈련비용 지원금은 출석 여부에 따라 지급되므로 출석부를 사실대로 작성하는 것이 필수적이고 감독의무자로서는 이러한 점에 더욱 주의를 기울여야 하는 점, ③ 이 사건 훈련과정은 원고의 자체 훈련장에서 실시되었고 훈련생이 16명에 불과하여 출결관리에 어려움이나 지장이 있다고 보이지 않는 점, ④ G등 4명은 같은 사업장 소속 훈련생으로 일시에 사업장으로 조기 복귀하였으므로, 원고로서는 당시 G등 4명이 조퇴한 사실을 잘 알았다고 봄이 상당하고 설령 이를 알지 못하였다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라면 충분히 알 수 있었던 점 등을 종합하면, 원고가 G등 4명이 이 사건 훈련과정의 수료기준을 충족하는 것처럼 훈련수료자 보고 등을 하여 훈련비용을 지급받은 행위는 이 사건 훈련과정의 목적을 현저히 훼손한 것으로서 직업능력개발법 시행규칙 제6조의3 [별표1의2] 2. 5) 나)에서 정한 '거짓 그 밖의 부정한 방법으로 출·결석 관리를 하는 등 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우'에 해당한다.

(3) 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

나) 재량권 일탈·남용 여부

살피건대 위 인정 사실에 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 앞서 본 직업능력개발법 및 고용보험법의 취지와 규정 내용, 근로자 직무능력향상 지원금의 법적 성격, ② 직업능력개발훈련과정의 목적을 달성하기 위해서는 훈련과정이 당초 인정된 바대로 시행되는지에 관한 관리·감독이 철저하게 이루어져야 함은 물론 훈련생에 대한 출결관리도 엄격하게 이루어져야 하는 점, ③ 출결관리에 대한 신뢰 및 공정성이 흔들리게 되면 직업능력개발훈련제도 자체의 근간이 훼손될 수 있는 점, ④ 제2처분은 이 사건 시설의 운영 자체를 제한하는 것이 아니라 일정 기간 해당과정의 위탁 인정만을 제한하는 것에 불과하여 그로 인하여 달성하고자 하는 공익과 비교하여 원고의 사익이 과도하게 침해된다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 제2처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

3) 제3처분에 관하여

가) 직업능력개발법 제56조는 고용노동부장관은 제19조 제2항에 따라 인정이 취소된 자 또는 제55조 제2항에 따라 수강 또는 지원 융자가 제한되는 근로자가 이미 지원 또는 융자받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자받은 금액의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있고(제2항), 국가·지방자치단체 또는 고용노 동부장관은 위와 같이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액에 대하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 일정 금액을 추가로 징수할 수 있다.고 규정하고 있다(제3항). 한편 직업능력개발법 제19조 제2항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자를 받았거나 받으려고 한 경우(제2호), 직업능 력개발훈련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받게 한 경우(제4호) 인정 취소를 할 수 있다고 규정하고 있다.

나) 살피건대 위 각 규정을 종합하면, 직업능력개발법 제56조에서 정한 부정수 급액의 반환 및 추가징수는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 '직접' 지원 또는 융자를 받은 훈련기관 또는 근로자를 대상으로 취득한 이득 부분을 환수하거나 그 금액 상당을 추가 징수하는 조치로 해석된다. 이 사건에서, 원고는 이 사건 훈련생들을 대리하여 피고에게 근로자 직무능력 향상 지원금 지급 신청을 하였을 뿐이고, 피고로부터 훈련비용을 직접 지원받은 주체는 원고가 아닌 이 사건 훈련생들이므로, 제3처분은 법률상 지급 의무 없는 자를 상대로 한 것이어서 위법하다.

다) 따라서 제3처분은 재량권의 일탈·남용 여부에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.

4. 결론

이 사건 소 중 과태료 부과처분 취소청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 피고가 2013. 12. 5. 원고에게 한 부정수급액 5,220,000원의 반환처분, 추가징수금 5,220,000원의 부과처분 취소청구 부분은 이유 있어 인용하며, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김정진

판사박하영

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심급 사건

참조조문

참조판례