2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 세종대학교를 설치·경영하는 학교법인으로, 원고 소유의 서울 중구 충무로 2가 61-3, 61-5, 61-7 각 토지 면적 합계 2,231㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 원고가 그 주식의 100%를 보유하고 있는 세종투자개발 주식회사(이하 '소외 회사'라고 한다)에 호텔 부지로 임대하고 있다.

다. 피고는 2013. 12. 10.부터 2013. 12. 23.까지 원고에 대한 감사(이하 '이 사건 감사'라 한다)를 시행한 후, 2014. 3. 7. 15건의 지적사항에 대하여 2014. 5. 6.까지 처분사항을 이행하도록 기한을 정하여 처분요구를 하였는데, 그중 '수익용기본재산 관리 부적정' 사항에 관한 처분요구 내용에는 원고가 소외 회사에 임대하고 있는 이 사건 토지에 관하여 구 대학설립·운영 규정(2017. 4. 11. 대통령령 제27980호로 개정되기 전의 것, 이하 '대학설립규정'이라 한다) 제7조 제3항에 따라 이 사건 토지 평가액의 3.5% 이상의 임대료를 수령하라는 내용이 포함되었다.

다. 피고는 2015. 8. 4. 행정처분위원회를 개최하여 원고가 이 사건 토지의 2015년 공시지가 대비 3.5%에 미달하는 임대료를 수령하여 처분요구 내용을 이행하지 아니하였음을 확인하고, 2015. 9. 7. 원고에게 재차 이행을 촉구한 후, 2016. 10. 14. 원고가 이 사건 토지 임대에 관한 2013년도 감사처분을 이행하지 아니하였음을 이유로 2017학년도 세종대학교의 입학정원을 동결하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 주장의 요지

2017. 3. 1. 2017학년도가 시작됨으로써 2017학년도 입학절차는 종료되었으므로, 2017학년도에 한정하여 입학정원을 동결하도록 한 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없다.

나. 판단,

제소 당시에는 권리보호의 이익을 갖추었는데 제소 후 취소 대상 행정처분이 기간의 경과 등으로 그 효과가 소멸한 때, 동일한 소송 당사자 사이에서 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요하다고 판단되는 경우에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제의 확대 등의 측면에서 여전히 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 참조).

한편 고등교육법 제60조 제2항은 교육부장관의 시정 또는 변경 명령을 받은 학교법인이 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 구 고등교육법 시행령(2016. 11. 29. 시행령 제27611호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제71조의2 [별표 4] 제1호는 최근 3년간 개별기준의 어느 하나의 위반행위를 한 후에 다시 해당 위반행위를 한 경우 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준을 적용하고(나목), 개별기준에서 행정처분기준을 정하지 아니한 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준에 따르되, 유사위반행위가 없는 경우에는 그 위 반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 한다(바목)고 규정하고 있으며, 제2호는 위반행

위별 행정처분기준을 정하면서 위반행위의 횟수에 따라 가중된 처분을 규정하고 있다.

원고가 향후에도 소외 회사로부터 대학설립규정에서 정한 수익률 기준(이하 '기준 수익률'이라 한다)에 미달하는 임대료를 수령할 경우에 피고는 시정명령을 거쳐 이 사건 처분과 같은 이유로 다시 입학정원동결 등 제재처분을 할 수 있고, 이는 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표 4]의 개별기준에는 해당하지 않지만 그 경우에도 위반횟수를 참작하도록 규정하고 있어 보다 가중된 제재를 받을 우려가 있으므로, 원고로서는 여전히 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 한다. 따라서 피고의 본안전항변은 받아들이지 않는다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

대학설립규정에서 정한 기준 수익률은 정기예금금리가 2% 미만인 현재의 경제 여건을 반영하지 못한 것이어서 이를 그대로 적용하는 것은 현저히 불합리한 점, 2016. 7. 12. 고등학교 이하 각급학교 설립·운영규정 제13조 제2항의 수익률 규정이 폐지되었고, 그 후 대학설립·운영 규정도 개정되어 기준 수익률이 완화된 점, 원고가 소외 회사로부터 받은 임대료 및 기부금 수입의 합계액은 특수관계인 사이에서 적용되는 부당행위 계산 부인 규정의 기준이 되는 법인세법 시행령 제89조 제4항 제1호에서 정한 시가의 2배에 해당하는 점 등을 고려하면, 피고가 대학설립규정이 정한 불합리한 기준 수익률을 충족하도록 처분요구를 하고 이를 이행하지 못하였다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령 등 별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 원고가 2010년부터 2015년까지 기간 동안 이 사건 토지를 소외 회사에 임대하고 받은 임대료 수입과 소외 회사로부터 지급받은 기부금 및 이 사건 토지의 공시지가 대비 수익률은 아래 표 기재와 같다.

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2) 한편, 예금은행 가중평균금리 중 저축성 수신금리(신규취급액 기준) 변동 내역은 다음과 같다.

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3) 이 사건 토지는 중심상업지역에 위치하고 있고, 이 사건 감사 결과 2010회 계연도부터 2012회계연도까지 원고의 전체 수익용 기본재산 가액에 대한 수익률은 평균 1.5%였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 을 제6 내지 10호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

라. 판단

사립학교법 제5조는 학교법인은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 당해 학교의 운영에 필요한 재산을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 대학설립규정은 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익 총액에 해당하는 수익용기본재산을 확보하여야 하고(제7조 제1항), 연간 학교회계 운영수익 총액에 해당하는 가액의 수익용 기본재산은 그 총액의 3.5% 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다.

(제7조 제3항)고 규정하고 있다. 이처럼 사립학교법과 대학설립규정이 일정한 기준을 충족하는 수익용기본재산의 확보를 학교법인의 기본적인 의무로 규정하고 있는 것은, 교육사업을 수행하기 위한 사립학교의 재정 건전성을 확보하고 이를 바탕으로 교육의 적정성과 안전성을 확보하기 위함이다.

위와 같은 각 규정의 내용과 입법 취지에 앞서 인정된 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 주장하는 사정을 고려하더라도 피고가 원고에게 대학설립규정에서 정한 기준 수익률을 충족하도록 처분요구를 하고 그 미이행을 이유로 이 사건 처분을 한 것이 재량권을 일탈 또는 남용한 것으로서 위법하다고 할 수 없다.

1) 수익용기본재산을 유동성 자산으로 보유한 경우에는 안전한 자산 운용의 필요성으로 인하여 정기예금금리 등 이자율 변동에 직접적인 영향을 받을 수 있지만, 수익용기본재산이 부동산인 경우 그 임대료는 위와 같은 이자율 하락에 상응하는 직접적인 영향을 받는다고 보기 어렵다. 이러한 이유에서 피고도 이 사건 감사 결과 원고의 전체 수익용기본재산의 수익률이 평균 1.5%에 그쳤지만, 이 사건 토지 임대료에 대해서만 앞서와 같은 처분요구를 한 것으로 보인다.

2) 더욱이 이 사건 토지는 중심상업지역에 위치하고 있고, 피고가 요구한 3.5%의 기준 수익률은 이 사건 토지의 공시지가를 기초로 산정한 것이다. 여기에 국유재산법 시행령 제29조 제1항, 제51조가 규정한 행정재산의 연간 사용료 또는 일반재산의 대부료 기준이 재산가액의 5%이고, 공유재산 및 물품관리법 시행령 제31조, 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제26조 제1항에서 규정한 서울특별시 소유 일반재산(상업용 건물이 점유하는 토지를 포함한다)의 대부요율이 재산평가액의 5% 이상인 점 등을 고려하면, 이 사건 토지의 공시지가를 기준으로 연 3.5%의 임대료 수익률을 요구한 것이 부당하다고 하기 어렵다.

3) 한편 원고는 소외 회사의 주식을 100% 소유하고 있고, 소외 회사로부터 이 사건 토지에 대한 임대료 중 일부를 기부금 형태로 지급받고 있다는 원고의 주장에 의하더라도 이 사건 토지의 임대료를 결정하는 과정에 이미 소외 회사에게 유리한 방식으로 원고와 소외 회사 사이의 특수관계가 반영된 것으로 보인다. 법인세법 제52조의 부당행위계산 부인 규정은 법인이 특수관계에 있는 자와의 거래에 있어 정상적인 경제인의 입장에서 볼 때 부자연스럽고 불합리한 행위계산을 함으로 인하여 경제적 합리성을 무시하였다고 인정되는 경우에 한하여 적용되는 것이어서(대법원 2010. 513. 선고 2007두14978 판결 등 참조), 앞서와 같은 여러 사정을 고려하면 대학설립규정에서 정한 기준 수익률에 따른 임대료를 책정함으로써 종전보다 소외 회사에 불리하게 된다고 하더라도 그러한 사정만으로 위 규정의 적용을 받을 우려가 있다고 할 수 없다. 또한 이 사건 토지 임대료가 법인세법 시행령 제89조 제4항 제1호의 시가 기준인 '당해 자산시가의 100분의 50에 상당하는 금액을 기준으로 정기예금이자율을 곱하여 산출한 금액을 초과한다고 하여 그 임대료가 경제적 합리성을 갖춘 통상적인 시가라거나 대학설립규정의 기준 수익률 적용을 배제할 만한 사유라고 할 수 없다.

4) 2017. 4. 11. 대통령령 제27980호로 대학설립·운영규정 제7조 제3항이 개정되어 '한국은행이 발표하는 전년도의 예금은행 가중평균금리 중 저축성 수신금리'가 수익용기본재산의 기준 수익률이 되었지만, 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지 않으며(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결), 나아가 원고의 주장대로 기부금을 이 사건 토지 임대료에 포함하여 계산하더라도 이 사건 토지의 임대료 수익률은 개정된 대학설립규정의 기준(전년도 저축성 수신금리가 적용되므로, 2015년의 경우 2.42%이다)에도 미치지 못한다.

5) '사립대학 감사결과 이행을 위한 행정제재 기준 운영지침'은 감사결과 처분 요구사항을 이행하지 않은 항목별로 행정상 조치는 건별로 25점, 재정상 조치는 1억 원당 3점 등으로 점수를 정하고, 행정제재 점수를 산정한 다음연도부터 미이행 점수에 20%씩 누적 가산율을 적용하는 방식으로 점수를 산정하여, 해당 점수의 합계가 30점 미만의 경우 행정제재 예고(제재 유보), 30점 이상 50점 미만은 정원 동결, 50점 이상 100점 미만은 모집정지(입학정원 5%), 100점 이상은 정원감축(입학정원 5%)을 하도록 규정하고 있고, 피고는 위 운영지침에 따라 이 사건 토지 임대료에 관한 행정상 조치를 2년(2014년 및 2015년) 동안 이행하지 아니한 경우에 해당하는 이 사건 처분을 하였고, 이는 고등교육법 및 그 시행령이 정한 가장 낮은 수준의 제재조치이다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 처분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사권수아

판사김지건

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