2. 원고들의 예비적 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 원고들이 부담한다.

가. 당사자들의 지위

1) 원고들은 부산광역시와 거제도 사이, 창원시 진해구 안골과 거제도 사이를 운항하는 내항여객운송사업자들로서 구체적인 운항구간과 보유선박의 내용은 아래 〈표〉와 같다.

2) 피고 지케이해상도로 주식회사(이하 ‘피고 회사’라 한다)는 2003. 2. 18. 부산광역시, 경상남도와 피고 회사 간에 체결된 부산-거제간 연결도로(이하 ‘거가대교’라 한다) 민간투자사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 실시협약에 의거하여 거가대교의 건설 및 운영을 목적으로 주식회사 대우건설 외 8개의 회사가 출자하여 설립한 회사로서 이 사건 사업의 시행사이다.

3) 피고 부산-거제간 연결도로 건설조합(이하 ‘피고 조합’이라 한다)은 2003. 6. 9. 지방자치법 제159조 ( 구 지방자치법 제149조 )에 의해 부산광역시와 경상남도를 구성원으로 하여 이 사건 사업 추진에 관한 사무를 처리하기 위하여 설립된 지방자치단체조합으로서 이 사건 사업의 주무관청이고, 피고 조합의 규약 제5조에 따르면 이 사건 사업의 보상 및 민원처리업무는 피고 조합이 담당하는 것으로 규정되어 있다.

나. 이 사건 사업의 개요

이 사건 사업은 경상남도 거제시 장목면 유호리부터 부산광역시 강서구 천가동을 잇는 해저터널 및 해상교량, 즉 거가대교를 건설하는 사업으로서 사업개요는 아래 〈표〉와 같다.

다. 이 사건 사업을 위한 도로구역 결정 및 고시

이 사건 사업을 위하여 구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것) 제25조 에 따라 부산광역시와 경상남도는 도로구역의 결정을 하였고, 같은 법 같은 조 제3항 에 따라 부산광역시는 2004. 12. 2. 고시 제2004-323호로, 경상남도는 2004. 11. 25. 고시 제2004-336호로 이를 각 고시하였다. 그 후 피고들은 이 사건 사업을 추진하였다.

라. 원고들의 영업손실 보상협의 요청

원고들은 2009. 8. 14.자로 피고들에게 이 사건 사업으로 인하여 원고들이 운항하는 여객항로가 폐쇄됨에 따라 입게 되는 영업손실, 잔존선박의 매각손실, 실직근로자들에 대한 실직보상 등의 보상협의를 구하는 요청서를 발송하였으나, 피고 조합은 2009. 8. 25.자로 보상협의 대상이 아니라고 회신하였고, 피고 회사는 답변을 하지 않으면서 원고들의 손실보상협의에 응하지 아니하였다.

마. 원고들의 재결신청 및 이의신청

1) 이에 원고들은 2009. 9. 25. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제30조 , 같은 법 시행령 제14조 에 따라 피고들을 상대로 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여 줄 것을 요청하였는데, 피고 회사 및 부산광역시장이 중앙토지수용위원회에 재결을 신청하였다.

2) 중앙토지수용위원회는 거가대교의 건설만으로는 원고들의 배후영업지가 상실되지 않고 원고들이 운행하는 선박들의 진·출입에 특별히 지장이 있다고 볼 수도 없어서 원고들이 입은 영업상 손실은 그 발생을 예측하기가 어렵고 손실의 범위도 쉽게 확정할 수 없으므로, 부산광역시장(부산광역시장만을 사업시행자로 본 듯함)에게 공익사업법 시행규칙 제64조 에 의한 보상책임이 없다는 이유로 2010. 1. 14. 원고들의 청구를 기각하는 재결(이하 ‘이 사건 원재결’이라 한다)을 하였다.

3) 이에 원고들은 이 사건 원재결에서 공익사업법 시행규칙을 적용한 보상책임 여부만 판단되었고 해운법 제43조 에 따른 보상책임 여부는 판단되지 않았음을 이유로 공익사업법 제83조 , 같은 법 시행령 제45조 제1항 의 규정에 따라 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 이 사건 원재결에서와 같이 이 사건 사업으로 인해 원고들의 배후영업지가 상실되지 않고, 진출입의 단절이나 그 밖의 부득이한 사유로 일정한 기간 동안 휴업하는 것이 불가피한 경우에도 해당하지 않아 해운법 제43조 와 공익사업법 시행규칙 제64조 에 따른 영업손실의 보상은 불가하다는 이유로 2010. 7. 2. 원고들의 이의신청을 기각하는 재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다)을 하였다.

바. 원고들의 이 사건 소제기

원고들은 이 사건 이의신청이 기각되자 2010. 8. 5. 피고들을 상대로 이 법원에 민사소송으로 영업상 손실보상 등(이하 ‘이 사건 손실보상’이라 한다)을 청구하는 이 사건 소를 제기하였다.

사. 거가대교의 개통 및 원고들의 폐업, 휴업

한편 피고들의 이 사건 사업 시행에 따라 거가대교는 2010. 12. 14. 개통되었고, 원고 주식회사 풍양에스앤티, 고려고속훼리 주식회사는 거가대교 개통으로 인한 이용객 감소를 이유로 폐업신고를 하여, 마산지방해양항만청장은 2011. 1. 6. 위 폐업신고를 수리하였다. 또한 원고 주식회사 서경, 원고 2도 거가대교 개통으로 인한 여객 감소를 이유로 휴업신고를 하였고, 부산지방해양항만청장은 2011. 1. 6. 위 휴업신고를 수리하였으며, 원고 진해카페리 주식회사 역시 여객 감소를 이유로 휴항을 위한 사업계획변경인가신청을 하였으나, 마산지방해양항만청장은 거제지역 출퇴근자의 편익 등을 위해 휴항하는 것이 바람직하지 않다고 판단하여 위 변경인가신청을 반려하였다.

아. 관련 규정

별지 2 기재와 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10, 19, 23, 33, 35, 36호증, 을다 제1 내지 8호증의 각 기재(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 이 법원의 마산지방해양항만청에 대한 2011. 5. 24.자 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장의 요지

가. 이 사건 사업의 시행으로 건설되는 거가대교의 구간은 원고들의 운항구간인 부산-거제 간 항로, 진해(안골)-거제 간 항로와 중복되므로, 이 사건 사업으로 인해 원고들이 운영하는 내항여객운송사업은 영업기반 자체를 상실당하게 될 것이 명백하며 막대한 영업손실이 발생할 것으로 예상된다.

나. 해운법 제43조 제1항 은 국토해양부장관은 공익사업의 일환으로 시행되는 연륙교 건설에 따라 내항여객운송사업자가 손실을 입은 때에 사업시행자로부터 적절한 보상을 받을 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 은 손실보상에 관한 사항은 공익사업법의 관련 규정에 따른다고 규정하고 있는바, 이러한 해운법 제43조 는 손실보상책임의 근거 규정이라고 볼 수 있으므로 위 해운법 규정에 따라 피고들은 연대하여 원고들에게 영업손실 등을 보상할 의무가 있다(위에서 본 바와 같이 이를 주위적 청구에 관한 주장으로, 다음의 주장을 예비적 청구에 관한 주장으로 본다).

다. 공공사업의 시행 결과 그 공공사업의 시행이 기업지 밖에 미치는 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우, 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우라면 그 손실의 보상에 관하여 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(현 공익사업법) 시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다( 대법원 1999. 10. 8. 선고 99다27231 판결 등 참조). 따라서 해운법 제43조 를 손실보상책임의 근거 규정이라고 볼 수 없다면, 이 사건 사업으로 인해 원고들에게 영업손실 등이 발생하리라는 것은 명백하고 손실의 범위도 특정할 수 있는 이상 공익사업법 시행규칙을 유추적용하여 피고들은 연대하여 원고들에게 영업손실 등을 보상할 의무가 있다.

3. 주위적 청구에 관한 판단

가. 피고 조합의 본안전항변

해운법 제43조 가 손실보상청구의 근거 조문이라고 한다면 같은 조 제2항 에 따라 공익사업법이 적용되는 것이므로 영업상 손실보상은 공법관계에 기한 것으로 민사소송에 의할 수 없고 행정소송에 의하여야 하는바, 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 민사소송의 형태로 제기되어 부적법하므로 각하되어야 한다.

나. 판단

1) 살피건대, 갑 제25 내지 27호증의 각 기재, 해운법 규정의 문언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 현행 해운법 제43조 는 2006. 10. 4. 법률 제8046호로 개정된 해운법 제49조의2 로 도입되었는데, 그 입법 취지는 육지와 도서 간의 연륙·연도교 건설에 따라 내항여객운송업자가 손실을 받은 때에는 사업시행자로부터 보상을 받을 수 있도록 하기 위한 것인 점, ② 해운법 제43조 의 문언을 보면, 제1항 에서 사업시행자가 손실보상책임을 지도록 명시적으로 규정하고 있지는 아니하나, 내항여객운송업자가 연륙교·연도교 건설로 인해 손실을 입은 때 사업시행자가 적절한 보상을 하는 것을 전제로 국토해양부장관에게 필요한 조치를 취하도록 규정한 것으로 해석되고, 그렇기 때문에 제2항 에서 구체적인 손실보상에 관한 사항, 즉 절차, 방법, 보상액의 산정 기준, 불복절차 등에 관한 사항을 공익사업법의 관련 규정이 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 해운법 제43조 는 연륙교·연도교 건설로 인하여 내항여객운송업자가 영업손실 등을 입었을 경우 손실보상청구의 근거 조항이 된다.

2) 한편 공익사업법은 관할 토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고( 제83조 ), 이의신청에 관하여 불복할 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 행정소송을 제기할 수 있음을 규정하고 있다( 제85조 ).

3) 그러므로 연륙·연도교 건설에 따른 내항여객운송사업자의 사업시행자에 대한 손실보상청구권은 적법한 공익사업의 시행으로 발생한 특별한 희생인 손실에 대한 보상으로써, 사법상 법률관계가 아닌 법에 의하여 인정되는 공법상의 권리라고 볼 수 있고, 원고들의 이 부분 청구가 공익사업법 제85조 제2항 의 보상금의 증감을 다투는 것도 아니므로, 원고들은 공익사업법의 관련 규정에 따라 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 원재결 또는 이의재결을 다투는 행정소송을 제기하는 방법으로 손실보상을 구하여야 할 것이다(원고들도 해운법 제43조 를 손실보상책임의 발생근거로 보지 않은 중앙토지수용위원회의 판단 잘못이 있다고 소장에서 지적하고 있다). 따라서 해운법 제43조 에 의한 손실보상금을 민사소송에 의해 구하는 원고들의 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하다.

4. 예비적 청구에 관한 판단

가. 해운법 제43조 는 앞서 본 바와 같이 이 사건 손실보상의 근거 규정이 되므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 예비적 청구는 더 살펴볼 필요 없이 이유 없다 할 것이나, 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 손실보상을 공익사업법 시행규칙을 유추적용하여 민사소송에 의해 청구할 수 있음을 전제로 하여 원고들의 내항여객운송사업 폐업으로 인한 영업손실에 관하여 그 보상책임이 있는지를 판단하기로 한다.

나. 공익사업법 시행규칙 제64조 에 따르면 원고들의 영업손실이 보상의 대상이 되기 위해서는 피고들이 공공사업을 시행함으로써 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 원고들이 영업을 할 수 없는 경우에 해당하여야 한다.

다. 여기서 배후지라 함은 공익사업법 시행규칙 제46조 제2항 에서 정하고 있는 것처럼 ‘당해 영업의 고객이 소재하는 지역’을 의미한다고 보아야 하며, 공공사업 지역 밖에서 영업을 해 오던 사람이 공공사업의 시행으로 인하여 영업의 고객이 소재하는 지역이 그대로 존재한 상태에서 단지 고객의 해당 영업에 대한 이용가능성이 없어졌다는 등의 사회적 내지 경제적 의미에서 영업의 인적 기반을 잃게 되는 것만으로는 배후지의 상실로 인한 영업손실이라고 단정할 수 없고, 피고들의 이 사건 사업의 시행으로 인하여 원고들이 내항여객운송사업 영업 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 영업을 할 수 없는 경우에 해당한다는 점을 인정할 증거가 없다(원고들의 내항여객운송사업의 휴업 또는 폐업은 연륙교를 통한 여객과 화물의 이동이 가능해짐에 따라 수요자들이 편리한 운송수단을 선택한 것이 원인이 된 것으로 보이고, 연륙교 사업 시행으로 인한 직접적인 결과라고 볼 수도 없다. 또한 우리 헌법이 기초로 하고 있는 자유시장경제질서에서 영업활동을 함에 있어 영업환경이 변경되면 수익이 큰 다른 영업방법을 강구하여 자신의 이익을 극대화할 수 있는 방법을 찾는 것은 개인이나 기업의 몫이고, 국가나 지방자치단체가 영업이익을 항구적으로 보장할 수는 없는 것이다). 따라서 공익사업법 시행규칙을 유추적용하여 손실보상을 구하는 원고들의 예비적 청구는 이유 없다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 예비적 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[[별 지 1] 청구금액: 생략]

[[별 지 2] 관련 규정: 생략]

판사 김용한(재판장) 문기선 이준구

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