1. 원심의 판단

가. 원고가 도시계획시설인 골프장의 증설과 증설부지에 새로이 편입되는 토지의 용도지역을 보전관리지역과 농림지역에서 체육시설의 설치가 가능한 계획관리지역으로 변경하는 내용의 도시관리계획 변경결정의 입안을 제안(이하 '이 사건 입안제안'이라고 한다)한 데 대하여, 피고는 '용도지역 변경은 부적절하고, 미동의 토지소유자에게 과도한 사유재산권 침해가 예상된다'는 이유로 이 사건 입안제안을 반려(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)하였다.

나. 원심은 ① 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 보전해야 할 공익과 골프장 증설 사업의 공·사익과 기타 관련 공·사익 사이의 정당한 이익을 비교·교량할 필요성이 있음에도 이를 거치지 않은 것으로 보이는 점, ② 이 사건 입안제안에 관한 산지전용 타당성조사과 토지적성평가의 검증결과는 대부분의 항목에서 적합성이 인정된다는 내용이고 도시계획위원회도 이 사건 입안제안에 관하여 조건부 수용 의견이었음에도 위와 같은 내용을 비교·검토하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 합리성이 없어 보이는 점, ③ 피고가 보완기회도 부여하지 아니한 채 그 때까지 전혀 거론되지 않았던 사유, 즉 원고가 증설 부지 면적 중 80% 이상의 권리를 확보하지 못했음을 처분사유로 들어이 사건 처분을 한 것은 이익형량을 비례의 원칙에 맞게 하지 아니하여 합리적이라고 보기 어려운 점을 이유로 들어, 피고가 이 사건 입안제안을 피고의 도시관리계획 입안에 반영할지 여부를 결정함에 있어서 관련 공익들 사이는 물론 공익과 사익 사이에서 객관적으로 정당하게 이익형량을 하였다고 보기 어려우므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 경우에 해당하여 위법하므로 취소되어야 한다고 판단하였다.

2. 이 법원의 판단

그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

가. 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사의 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조).

나, 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

1) 원고는 천안시 동남구 북면 납안리 529 일원에 소재한 마론 뉴데이 컨트리클럽 골프장(이하 '이 사건 골프장'이라고 한다)을 운영하고 있다.

2) 원고는 기존의 18홀 회원제 골프장 1,004,631.3㎡의 동쪽과 서쪽 토지 부분에 18홀 대중제 골프장 820,448.7㎡를 추가로 건설하여 이 사건 골프장을 1,825,080m²로 증설하고자 2011. 11. 2. 피고에게 이 사건 입안제안을 하였다.

3) 피고는 관련부서와 관계기관과 협의를 거쳐 여러 차례 원고에게 이 사건 입안제안에 관한 보완요구를 하였고, 원고는 그 보완요구에 응해왔다.

4) 피고는 한국토지주택공사에 이 사건 입안제안에 첨부된 토지적성평가서에 대한 검증을 의뢰하여 그 결과를 받아 검토한 뒤 원고에게 그 검증결과의 종합의견을 반영하여 재작성된 토지적성평가서를 제출하도록 요구하였고, 원고는 2012. 3. 6. 토지적 성평가서를 재작성하여 제출하였다. 토지적성평가서에 의하면, 이 사건 골프장 증설 부지의 적성값 비율은 55.15%로서 A, B, C등급 중 B등급(중간적성 등급)에 해당하는 것으로 조사되었다.

5) 원고는 2012. 5. 22. 피고에게 산지전용타당성조사 결과서를 제출하였다. 그 결과서에 의하면, 이 사건 입안제안의 사업적합성은 대부분의 항목에서 '해당기준에 적합함'으로 조사되었으나 '보전산지에서의 행위제한' 항목에서 '문화재보호법에 따른 문화재보호구역은 해당 법률에 따른 행위제한이 적용된다'는 의견과 '인근 산림 경영·관리에 영향' 항목에서 '이 사건 골프장 증설 부지에 임도가 있는 것으로 조사·분석되어 임도에 대한 대책이 마련되어야 한다'는 의견이 제시되었다.

6) 이 사건 입안제안에 대하여 천안시 도시계획위원회에서 심의를 한 경위와 결과는 다음과 같다.

가) 천안시 도시계획위원회 위원들이 2012. 5. 3. 이 사건 골프장 증설 부지를 방문하였는데, 현장방문결과 의견은 "신청지가 대부분 급경사 지역으로 원형녹지를 보존하고자 하는 의도는 좋으나 이를 제외하고 나머지 지역에 18홀을 조성하기에는 면적이 부족할 것으로 생각됨, 기존 골프장의 서쪽은 경사가 심하고 많은 골프코스를 설치하는데 따른 경관상 저해될 수 있는 부분이 있어서 추후 상세계획상에서 세심한 체크가 요구됨, 증설부지의 상단에 매우 많은 경사면이 생길 것으로 보이며 실시 계획시 세심한 보완이 필요할 것임, 보존산지가 90% 이상, 녹지 자연도 8등급 수준으로 환경영향평가시 개발배제 등급으로 주민의 민원발생 소지가 커 보임, 증설 부지 대부분이 식생이 양호한 산림지역으로 거의 대부분 보전녹지임, 넓은 면적의 산림을 파괴하고 골프장을 증설하는 것이 공익에 부합한다고 보기 어려움, 이 사건 골프장은 현재 자금압 박으로 연체된 세금도 내지 못하고 있는 실정으로 막대한 자금이 들어가는 골프장 건설비 조달이 불투명함, 도시관리계획(변경) 입안 심사를 허용하지 않는 것이 공익에 부합하는 것으로 판단됨" 등이었다.

나) 또한 천안시 실무부서에서는 "원고의 이 사건 골프장 증설 부지의 용도지역은 보전관리지역과 농림지역이 전체 부지의 99.6%로 사실상 보전관리지역과 농림지역을 계획관리지역으로 용도지역을 변경하여야 가능함, 보전관리지역과 농림지역에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 천안시 도시계획조례상 토지이용권이 일부 제한되는 등 개발보다는 보전의 성격이 강한 지역으로 볼 수 있으므로 원고의 골프장 증설사업이 공익사업이 아님에도 불구하고 용도지역을 변경하는 것이 바람직한지에 대한 심도 있는 검토가 요구됨"이라는 의견을 제시하였다.

다) 2012. 5. 24. 개최된 2012년 제3회 천안시 도시계획위원회에서는 "① 도내 골프장 수급현황 자료제시 후 관련부서 검토, ② 이 사건 골프장 증설을 추진하는 사업체의 자금조달능력 판단자료 제시, ③) 위례성 문화재 저촉여부 판단기준 자료 제시, ④ 자연상태녹지도 판단기준자료 제시"를 조건으로 조건부 재심의 결정을 하였고, 이에 따라 피고는 2012. 5. 30. 원고에게 위 ②, ③, ④항의 자료를 제시하라고 요구하였다. 원고는 2012.6.8. 피고의 도시계획과장에게 위 ②,③,④항에 관한 조치계획서를 제출하였다.

라) 2012. 6. 28. 개최된 2012년 제4회 천안시 도시계획위원회에서는 이 사건 입안제안에 관하여 '기존 개발된 골프장 높이인 해발 325m 이하로 입안, 위례성 쪽은 원형보존녹지를 충분히 확보할 것'을 내용으로 하는 조건부 심의 의결을 하였다.

7) 피고는 2012. 7. 9. 이 사건 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 그 처분사유는 ① 증설 부지의 용도지역은 농림·보전관리지역이 전체 부지면적의 99.6%를 차지하고 있어 현재 용도지역 내에서는 골프장 증설이 불가능하므로 입안제안을 수용하여 도시계획시설로 결정하고자 할 경우 농림지역과 보전관리지역을 계획관 리지역으로 용도지역을 변경하여야 하나 당해 제안 목적 사업이 공익사업이 아님에도 용도지역을 변경한다는 것은 적절하지 않다는 것과, ② 도시계획시설의 설치 제안 시에는 원칙적으로 시설결정 토지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 확보(동의 포함)하여야 한다고 규정하고 있는데, 입안제안서상에 사업시행자가 확보(동의 포함)한 토지는 전체분(기존 + 증설)의 경우에는 85.2%를 확보하였지만 금회 증설 부분의 경우에는 60.8%만을 확보하였기에 입안제안 수용시 미동의 토지소유자에게 과도한 사유재산권의 침해가 예상된다는 것이었다.

다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴본다.

1) 용도지역이나 도시계획시설 변경 등과 관련한 도시관리계획의 변경결정은 일종의 행정계획 인바, 다음과 같은 이 사건 처분에 이르게 된 경위와 내용 등에 비추어 볼 때 피고가 이 사건 처분을 하는 과정에서 그에 관련되는 이익들 사이에 정당하고 객관적인 이익형량을 제대로 하지 아니하였다고 볼 수 없다.

가) 대중제 골프장은 불특정 다수인에게 사용가능성이 열려 있어 일반인의 자유로운 이용에 제공되는 시설인 점 등에 비추어 볼 때, 비록 사기업에 의하여 설치 · 운영되더라도 국민건강 증진 등 공익성이 없다고 할 수 없다.

나) 이 사건 골프장 증설 부지의 99.6%는 현재 농림지역과 보전관리지역으로서 골프장을 증설하려면 용도지역 변경이 필요하므로, 피고가 이 사건 입안제안을 받아들일지 여부를 결정함에 있어서 농림지역과 보존관리지역의 유지에 따른 공익성과 골프장 증설 사업이 갖는 위와 같은 공익성과 사익 등을 서로 비교하여야 한다.

다) 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분에 이르게 된 경위와 내용 등에 비추어 볼 때, 피고는 실무부서 의견, 토지적성 평가결과, 산지전용타당성 조사결과, 도시계획위원회 심의결과 등을 고려하여, ① 이 사건 입안제안을 반려하고 증설 부지에 대한 용도지역(농림지역과 보전관리지역)을 유지함으로써 얻게 되는 공익, 즉 농림업의 진흥, 산림의 보전과 자연환경보호, 녹지 공간 확보, 생태계 보전 등의 공익과, ② 이 사건 입안제안을 통해 골프장 증설로 얻게 되는 원고의 사업상 이익과 국민건강 증진 등의 공익 등을 비교·교량한 결과, ①이 ②보다 더 중요하다고 판단하여 원고의 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.

라) 비록 피고가 처분서에는 이익형량의 과정과 결과를 구체적으로 상세히 기재하지 않았으나, 이 사건 처분사유로 골프장 증설 부지의 99.6%가 농림지역과 보전관 리지역으로서 이 사건 입안제안을 수용하여 체육시설의 설치가 가능한 계획관리지역으로 변경하는 것은 부적절하다는 점을 분명히 밝히고 있다.

마) 다만 이 사건 처분사유 중에 골프장 사업이 공익사업이 아니라는 기재가 있기는 하나, 이는 피고가 골프장 건설 사업은 그 자체로 공익성이 없어서 다른 이익들과 형량을 할 필요도 없이 이 사건 입안제안을 받아들일 수 없다는 의미가 아니라 대중제 골프장 증설 사업은 사기업인 원고의 사익을 위한 목적이 근저에 있다는 점을 강조한 것으로 이해할 수 있으므로, 위와 같은 기재만을 가지고 피고가 이 사건 처분을 하는 과정에서 관련된 이익들 사이의 이익형량을 전혀 행하지 아니하는 등의 하자가 있다고 할 수는 없다.

2) 도시관리계획과 같은 행정계획에 있어서 행정주체인 피고는 앞서 본 이익형량을 그르치지 않는 한 광범위한 형성의 자유 또는 재량을 가진다. 이 사건에서 토지 적성평가 검증결과, 산지전용타당성 조사결과, 도시계획위원회의 심의결과 골프장을 증설하는 것에 별다른 문제가 없다고 하여 피고가 이 사건 입안제안을 반드시 수용해야 하는 것은 아니다. 피고는 위 결과에 기속되지 않은 채 그 전문적·기술적 판단을 기초로 광범위한 형성과 재량의 자유를 가지고 이 사건 입안제안에 대하여 수용 여부를 판단할 수 있다.

3) 도시 · 군관리계획수립지침 8-1-2-3에 의하면, 도시·군계획시설의 설치를 제안하기 위해서는 원칙적으로 시설결정 대상토지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 시행자가 확보(동의 포함)하여야 한다.

피고가 원고에게 골프장 증설 부지 면적에 대한 권리 확보의 문제점이나 비율에 관하여 보완요구를 하지 않은 채 원고가 증설 부지 면적 중 80% 이상의 권리를 확보하지 못했다는 점을 처분사유로 들어 이 사건 처분을 하였으나, ① 피고가 원고에게 위와 같은 보완요구를 하여야 할 법령상의 의무가 없고, ② 피고가 원고에게 증설 골프장 부지 면적만이 아니라 기존 골프장 부지 면적을 합하여 80% 이상의 권리를 확보하면, 충분하다는 공적 견해를 표명하거나 확약을 한 바가 없으며, ③ 원고가 증설 부지 면적 중 80% 이상의 권리를 확보하여야 하는 것은 이 사건 입안제안을 위한 하나의 요건에 불과하므로 설령 원고가 위 요건을 확보하여 이 사건 입안제안을 하였더라도 피고가 반드시 그 입안제안을 수용해야 하는 것은 아니다.

그러므로 피고가 이 사건 처분사유로 원고가 증설 부지 면적 중 80% 이상의 권리를 확보하지 못했다는 점을 제시한 것에 아무런 잘못이 없다.

라. 그럼에도 원심은 이와 달리 판단하였으므로, 이러한 원심판결에는 행정계획에서의 이익형량과 위법 여부 판단에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기 하고, 사건을 다시 심리 · 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관박보영

주심대법관김신