[2] 허가어업권자에 대한 손실보상절차 없이 공유수면매립공사를 시행한 경우, 불법행위의 성립시기

[3] 어업손실의 조사방법과 그 보상액의 산정 경위, 보상절차, 보상금액 등에 비추어 어민들이 손실보상금을 지급받으면서 사업시행자와 체결한 부제소의 합의가 유효하다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례

[2] 손실보상을 할 의무가 있는 사업시행자가 손실보상의무를 이행하지 아니한 채 공유수면에서 허가어업을 영위하던 어민들에게 그 어업을 영위할 수 없는 피해를 입힐 수 있는 공유수면매립공사를 시행하였다 하더라도 그로 인한 불법행위는 그 사업 착수만으로 바로 성립하지 않고, 그 사업으로 인하여 실질적이고 현실적인 침해가 발생하였을 때에 비로소 성립한다고 할 것이고, 구체적으로 그 불법행위 성립일은 공유수면매립권자가 공유수면매립공사에 착수한 때가 아니라 그 공사 진척에 따라 어민들이 더 이상 허가어업을 영위할 수 없게 되어 그 어업허가가 취소된 것과 같은 결과가 발생한 때이다.

[3] 어업손실의 조사방법과 그 보상액의 산정 경위, 보상절차, 보상금액 등에 비추어 어민들이 손실보상금을 지급받으면서 사업시행자와 체결한 부제소의 합의가 유효하다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례.

가. 원심의 판단

원심판결 이유에 의하면, 원심은 채용 증거들에 의하여, 새만금간척종합개발사업(이하 '새만금사업'이라고만 한다)의 시행자인 피고는, 1991. 9. 26.경 새만금사업의 시행에 따른 보상문제를 협의하기 위하여 피해가 예상되는 지역의 어촌계 계장, 어민대표, 대학교수 등 47명으로 구성된 전라북도어업대책협의회를 개최하여 그 보상 범위 및 보상액, 보상 방법 등에 관하여 협의한 결과, 이 사건 매립공사로 인한 어업피해 및 보상평가 작업을 전문기관인 군산대학교 해양개발연구소(이하 '연구소'라고만 한다)에 의뢰하여 그 결과에 따라 보상금을 지급하기로 하였고, 이에 따라 위 연구소는 1994. 8. 14.경까지 사이에 어업피해 조사용역을 실시한 후 당시 시행중이던 수산업법시행령 제62조 등 관계 법령에서 정하고 있는 손실보상 규정에 준하여 그 사업구역 내에서 허가어업에 종사하고 있던 원고 및 선정자들(이하 '원고 등'이라고 한다)을 포함한 피해 어민들의 보상액을 산정하여 평가와 보완작업을 거쳐 1995. 7. 24. 최종 용역 결과에 대하여 피고로부터 승인을 받았으며, 원고 등은 1995. 10.경과 1996. 8.경 2회에 걸쳐 위와 같이 확정된 보상금을 수령한 사실을 인정한 다음, 위 연구소는 해양생물학에 관한 전문지식을 갖춘 기관으로서, 피고가 일방적으로 선정한 것이 아니라 피해 어민들이 포함된 어업대책협의회에서의 협의 결과에 따라 감정기관으로 선정되어 위 평가업무를 수행하였을 뿐만 아니라, 관계 법령에 따라 객관적이고 합리적인 방법으로 원고 등에 대한 보상금을 산정한 것으로 보이고, 한편 이 사건 매립공사로 인하여 원고 등이 지급받아야 할 손실보상금이 기지급 보상금의 액수를 현저히 초과한다는 점을 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없으며, 원고 등은 정당한 손실보상금보다 오히려 많은 금액의 보상금을 지급받은 것으로 보인다고 판단하였다.

나. 손실보상액 산정의 기준시점

(1) 사업시행자가 손실보상의무를 이행하지 아니한 채 공유수면에서 허가어업을 영위하던 어민들에게 피해를 입힐 수 있는 공유수면매립공사를 시행함으로써 어민들이 더 이상 허가어업을 영위하지 못하는 손해를 입게 된 경우에는, 어업허가가 취소 또는 정지되는 등의 처분을 받았을 때 손실을 입은 자에 대하여 보상의무를 규정하고 있는 수산업법 제81조 제1항 을 유추적용하여 그 손해를 배상하여야 할 것이고, 이 경우 그 손해액은 공유수면매립사업의 시행일을 기준으로 삼아 산정하여야 할 것이다 ( 대법원 2004. 5. 14. 선고 2003다32162 판결 참조).

(2) 기록에 의하면, 위 연구소는 이 사건 어업수익상실에 따른 손실보상금을 산정함에 있어서 그 어획량은 새만금사업에 따른 매립공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)가 착공된 1991년을 기준으로 조사하였으나, 어획물의 연평균단가나 어업비용의 단가는 1994년을 기준으로 조사·적용하여 연평균수익을 산정하였고, 이 사건 손실보상금 중 어선 등 시설물의 잔존가액의 손실보상금을 평가한 감정평가법인들 역시 1994년을 기준으로 하여 그 가액을 산정한 사실을 알 수 있는바, 이와 같이 위 연구소나 감정평가법인들이 손실보상금 산정의 가격 기준시점을 뒤로 늦추게 되면 손실보상금 산정의 기준시점에 관한 위 법리에 어긋나는 점이 있고, 인건비 등 어업비용의 증가나 감가상각율 증가에 따른 어선잔존가액의 하락 등으로 인하여 손실보상금이 낮게 산정될 요소로 작용하는 면도 있기는 하지만, 한편 어획물의 판매단가의 상승에 따른 생산액의 증가와 어선의 건조단가의 상승에 따른 어선잔존가액의 상승가능성 등 손실보상금이 높게 산정될 요소로 작용할 수도 있다 할 것이어서, 과연 그와 같이 손실보상금 산정의 가격 기준시점을 늦춘 것이 원고 등에게 불리한지 여부는 구체적으로 각 시점의 가격을 적용하여 비교해 보아야 할 것이다.

(3) 기록에 의하면, ① 위 연구소가 가격시점을 1991년이 아닌 1994년으로 하여 보상금을 산출한 것은 1991년을 기준으로 평년수익액을 계산하면 보상액이 적어져서 민원이 예상되므로 피고의 지시에 의하여 보상액평가완료시점인 1994년을 기준으로 평년수익액을 산출한 사실을 알 수 있고, ② 원고들이 어업활동의 근거지로 삼고 있는 옥구지역까지 조사대상에 포함시켜 1992년의 어획물단가나 어업비용단가를 조사한 군장국가공단 군산지구 조성공사에 따른 어업보상에 대한 조사연구서(이하 '군장국가공단 조사연구서'라 한다)에 기재된 어획물의 연평균단가, 각 어업비용의 단가, 1991년도의 보통선원의 노임단가를 새만금사업 어업피해 보상 조사연구서(이하 '새만금사업 조사연구서'라 한다)에 기재된 물량에 적용하여 1991년도에 가까운 시점을 기준으로 한 어업수익손실보상금을 산정하면 새만금사업 조사연구서의 어업수익손실보상금(1994년도를 가격시점으로 산정한 보상금)보다 적게 되는 사실{위 계산방법은 인건비(인건비에 따라 비율적으로 계산되는 주부식비도 포함)를 제외하면 1992년도를 가격기준시점으로 한 것으로, 첫째 인건비(주부식비 포함)도 1992년도의 가격기준으로 바꾸어 계산한다면 1992년도 가격기준 손실보상금은 위에서 계산되는 것보다 더 적어질 것이라는 점, 둘째 1992년도 가격기준에 의한 손실보상금이 1994년도 가격기준에 의한 손실보상금보다 적게 되므로 1991년도 가격기준에 의한 손실보상금은, 1992년도에 어업비용의 단가만 폭등하고 어획물의 판매단가는 상승하지 않거나 극히 적게 상승한다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 1992년도 가격기준에 의한 손실보상금보다 더 적을 것인 점 등에 비추어 볼 때, 결국 1991년도 가격기준에 의한 손실보상금은 위의 계산방법에 의한 것보다 더 적게 된다는 것을 알 수 있다. 한편, 다른 조사연구서가 아닌 위 군장국가공단 조사연구서에 기재된 가격단가를 이용하여 1992년도 가격기준의 손실보상금을 산정하여 비교하는 이유는 다른 조사연구서에는 원고 등이 어업활동의 근거지로 삼고 있는 옥구지역의 어획물 단가가 조사되지 않았고, 지역이 다르면 같은 종류의 어업이라도 잡히는 어종이 달라서 어업별 어획물의 단가에 차이가 많이 나기 때문이다.}, ③ 중앙재해대책본부에서 발표한 어선가격과 감가상각기준율(기록 2271쪽)을 적용하여 산정할 수 있는 1991년과 1994년 양 시점의 어선잔존가액의 차액을 계산한 후 위 ②항의 어업수익손실보상금 차액과 비교하면 결국 1991년을 기준으로 한 손실보상금보다 원고 등이 지급받은 손실보상금이 더 많은 것으로 계산되는 사실을 알 수 있는바, 이와 같은 사정들에 비추어 살펴보면 원심이 이 사건 매립공사로 인하여 원고 등이 지급받아야 할 손실보상금이 기지급 보상금의 액수를 현저히 초과한다는 점을 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없고 오히려 원고 등이 정당한 손실보상금보다 많은 금액의 보상금을 지급받은 것으로 보인다고 판단한 것은 정당한 것으로 수긍이 간다.

(4) 이 부분 상고이유의 주장들은 원고 등이 지급받은 보상금이 정당한 보상금보다 많다고 계산한 제1심의 계산방법상의 오류를 탓하면서 이를 원용한 원심의 사실인정이 잘못되었다고 주장하는 것인바, 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 들고 있는 제1심판결의 계산방법에는 1994년도의 어업경비 항목에서 선체 및 기관의 감가상각비를 누락하는 등 일부 오류가 있다고 보이기는 하지만, 일부 오류가 있는 제1심의 계산방법에 따르지 않고 제대로 계산하더라도 위에서 본 바와 같이 원고 등이 1991년도를 가격기준으로 하여 산정되는 손실보상금보다 많은 손실보상금을 지급받은 사실이 인정되므로, 원심이 위와 같이 제1심판결을 원용한 것은 결국 판결 결과에는 영향을 미치지 아니하였다 할 것이므로, 결국 이 부분 상고이유의 주장들은 모두 그 이유 없다.

다. 어업경비 항목

허가어업 종사자들 자신의 노임 평가액이나 그들의 주부식비, 어선의 감가상각비는 모두 구 수산업법시행령(1993. 6. 19. 대통령령 13910호로 개정되기 전의 것) 제62조 제2항 소정의 어업경영에 필요한 경비에 해당된다 할 것이고, 한편 어민들이 그 어획물 전부를 위탁판매하지 않는다고 하더라도 그 어획물의 판매비용은 어업경영에 필수적인 것으로서 구 수산자원보호령(1996. 12. 31. 대통령령 제15242호로 개정되기 전의 것)에 의하면 당시 어획물은 반드시 위탁판매를 하도록 되어 있던 점을 감안하여 위 연구소가 위탁판매수수료를 판매비용으로서 어업경비에 포함시킨 것으로 보이는바, 원심이 위 연구소가 원고 등의 자가노임이나 그들의 주부식비, 감가상각비, 위탁판매수수료를 어업경비로 평가하여 손실보상금을 산정한 것이 관계 법령에 따른 적법한 것이라고 판단한 것은 정당하다고 할 것이고 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 위 어업경비들에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 지연손해금에 대하여

손실보상을 할 의무가 있는 사업시행자가 손실보상의무를 이행하지 아니한 채 공유수면에서 허가어업을 영위하던 어민들에게 그 어업을 영위할 수 없는 피해를 입힐 수 있는 공유수면매립공사를 시행하였다 하더라도 그로 인한 불법행위는 그 사업 착수만으로 바로 성립하지 않고, 그 사업으로 인하여 실질적이고 현실적인 침해가 발생하였을 때에 비로소 성립한다고 할 것이고, 구체적으로 그 불법행위 성립일은 공유수면매립권자가 공유수면매립공사에 착수한 때가 아니라 그 공사 진척에 따라 어민들이 더 이상 허가어업을 영위할 수 없게 되어 그 어업허가가 취소된 것과 같은 결과가 발생한 때라고 할 것인바 ( 대법원 2004. 5. 14. 선고 2003다32162 판결 참조), 기록에 의하면, 원고 등에게 손실보상금을 지급함이 없이 1991. 11. 28. 이 사건 매립공사가 시작되긴 하였지만 원고 등이 피고와 이 사건 손실보상계약을 체결하던 1995. 10.경까지는 총 33㎞의 방조제 중 12㎞의 방조제만 완성되었고 원고 등이 조업하던 어장에는 그 때까지 방조제가 건설되지 아니한 사실을 알 수 있는바(기록 1950쪽 내지 1952쪽), 그렇다면 원고 등이 이 사건 손실보상계약을 체결할 당시까지는 불법행위가 구체적으로 성립하였다고 할 수 없어서, 그 때까지는 피고가 원고 등에게 지연손해금을 지급할 의무가 발생하였다고 할 수도 없다.

그리고 이미 살핀 바와 같이 원고 등이 1991년도를 가격기준으로 하여 산정되는 손실보상금보다 더 많은 금액의 손실보상금을 지급받았고, 또 원고 등이 이 사건 손실보상계약을 체결할 당시까지는 어업허가가 취소되는 것과 같은 현실적인 피해를 입은 것이 아닌 이상, 원고 등이 그 손실보상금을 지급받으면서 공사착수시부터 그 때까지의 지연손해금을 받지 아니하고 부제소합의를 하였다 하여도 그것이 위 부제소합의의 효력을 부인할 수 있을 만큼 원고 등에게 부당하게 불리한 것이라고 할 수도 없다.

따라서 이 부분 원고의 주장도 받아들이기 어렵다.

3. 부제소합의에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 채용 증거들에 의하여, 앞서 본 바와 같은 경위로 위 연구소가 원고 등 피해 어민들의 보상액을 산정한 사실, 피고는 위 보상금을 지급하기에 앞서 1995. 8. 23.경 이 사건 매립공사의 시행으로 인한 어업보상의 대상과 손실보상액의 총액 및 개인별 어업보상액 등 보상계획이 확정되었음을 공고하면서, 개인별 보상액은 개별 통보와 아울러 사업소에서 열람할 수 있고, 이의가 있는 사람은 공고일로부터 14일 이내에 이의를 신청할 수 있다는 취지의 공고를 하는 한편, 원고 등에게 개별적으로 확정된 보상액 등이 기재된 손실보상협의요청서를 송부하여 1995. 9. 15.부터 같은 해 10. 31.까지 사이에 피고로부터 손실보상 업무를 위임받은 전라북도새만금간척사업지원사업소(이하 '사업소'라고만 한다)에서 손실보상계약을 체결하도록 통지한 사실, 이에 따라 원고 등은 사업소에 비치되어 있는 보상관련 서류들을 열람한 후, 피고가 산정한 보상금을 이의 없이 수령하고 향후 보상과 관련하여 일체의 이의신청이나 소의 제기 등을 하지 않겠다는 취지의 어업손실보상협의서, 계약서 및 각서를 작성·교부한 후 사업소로부터 위 각 보상금을 수령한 사실을 인정한 다음, 원고 등이 피고로부터 위 각 보상금을 수령하면서 향후 보상과 관련하여 일체의 이의신청이나 소의 제기 등을 하지 않기로 한 약정(이하 '이 사건 합의'라고 한다)은 피고가 산정한 보상금 액수를 정당한 것으로 인정하여 수령하고 이로써 이 사건 매립공사와 관련한 손실보상 문제를 마무리짓겠다는 취지로서, 이에 따라 원·피고 사이에는 부제소합의가 이루어졌다고 봄이 상당한데, 앞서 본 바와 같이 위 연구소는 관계 법령에 따라 객관적이고 합리적인 방법으로 원고 등에 대한 보상금을 산정한 것으로 보이고, 한편 이 사건 매립공사로 인하여 원고 등이 지급받아야 할 손실보상금이 기지급 보상금의 액수를 현저히 초과한다는 점을 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없고 원고 등은 정당한 손실보상금보다 오히려 많은 금액의 보상금을 지급받은 것으로 보인다고 하여, 이 사건 부제소합의가 부당하게 고객인 원고 등에게 불리하므로 약관의규제에관한법률에 의하여 무효라는 원고의 주장을 배척하는 취지의 판단을 하였는바, 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 옳다고 수긍이 가고 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 약관의규제에관한법률이나 처분문서의 해석, 부제소합의의 효력에 관한 법리를 오해하거나 이 사건 계약체결과정에 대한 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

또한, 원고는 원고 등이 일응 손실보상금이 정당하다고 판단하여 아무런 이의도 유보하지 않고서 그 손실보상금을 지급받으면서 이 사건 손실보상금에 관하여 부제소합의를 한 후에 뒤늦게 그와 같이 지급받은 손실보상금이 지급받아야 할 정당한 손실보상금보다 적어서 위 부제소합의가 원고 등에게 부당하게 불리하므로 무효라고 주장하면서 그 보상금 차액을 구하는 이 사건 소송을 제기한 것이므로, 위 부제소합의가 무효라고 주장하는 원인사유, 즉 지급받은 보상금이 정당한 손실보상금보다 적어서 부당하게 불리하다는 점은 그 주장자가 입증하여야 할 것이어서, 원심이, 원고 등이 지급받아야 할 정당한 손실보상금보다 적은 손실보상금을 지급받았다는 사실을 인정할 증거가 없다고 하여 원고의 위 부제소합의 무효의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 입증책임에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.

4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.