구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한법’이라 한다) 제11조 제1항 및 제20조 제1항 이 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서( 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제3호 ), 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다 ( 대법원 1993. 8. 27. 선고 93도403 판결 , 2005. 11. 25. 선고 2004도8436 판결 등 참조). 그리고 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시키는 것에는 지표(지표)뿐 아니라 지중(지중)의 형상을 사실상 변경시키는 것도 포함한다.

원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심은 그 채용 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 도로로 사용되고 있는 개발제한구역 내 토지를 굴착하여 그 지하에 송전관로를 매설한 후 다시 원래의 도로로 복구한 경우 비록 도로 그 자체의 외관에는 변화가 없다 하더라도 그 지하에 제거가 용이하지 않은 송전관로가 매설된 이상 토지의 형질변경이 이루어진 것으로 보아야 하고, 따라서 이를 전제로 피고가 원고에게 개발제한법 규정에 따른 개발제한구역훼손부담금을 부과한 것은 적법하다고 판단하였는바, 이는 위와 같은 법리를 따른 것으로 정당하다. 원심판결에 토지의 형질변경이나 개발제한법 제20조 제1항 에서 정하는 개발제한구역훼손부담금 부과에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.