[결정문]
2015헌마1047 보건복지부지침 2015년도 보육사업안내 부록 2 위헌확인
1. 이○문
2. 김○향
3. 박○호
4. 김○순
청구인들 대리인 법무법인(유) 로고스
담당변호사 배준식, 김무겸, 임수식
2018.01.25
“2015년 보육사업안내”(2015. 3. 31. 보건복지부지침), 부록2 2015년도 보육료·양육수당 지원대상 선정안내, 제1편 제도개요, I. 보육료·양육수당 지원사업 개요, 1. 업무처리 과정과 주요 내용 중 ‘주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민번호를 발급받아 재외국민으로 등록·관리되는 자’를 보육료·양육수당의 지원대상에서 제외하도록 한 부분은 헌법에 위반된다.
1. 사건개요
가. 청구인 김○향과 청구인 김○순은 대한민국 국적을 보유하고 일본 특별영주권을 취득한 재일동포 3세로서 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’(이하 ‘재외동포법’이라 한다) 제2조 제1호에서 정하는 ‘재외국민’에 해당한다.
청구인 김○향은 대한민국 국민인 청구인 이○문과 혼인하여 2010. 5. 14. 일본에서 자녀 이○아를 출산하였고, 청구인 김○순 역시 대한민국 국민인 청구인 박○호와 혼인하여 2010. 8. 4. 일본에서 자녀 박○연을 출산하였다. 이에 따라 이○아, 박○연 역시 일본 특별영주권을 취득하게 되어 재외동포법 제2조 제1호에서 정하는 ‘재외국민’이 되었다.
나. 영유아보육법 및 유아교육법 등 관련 법령에 따라, 2013. 3.부터 해당 가구의 소득수준과 관계없이 어린이집을 이용하는 만 0∼5세 영유아에게는 보육료가, 유치원에 입학하여 재원 중인 만 3∼5세 유아에게는 유아학비가, 어린이집이나 유치원을 이용하지 아니한 만 0∼5세 영유아에 대하여는 양육수당이 지원되고 있다.
이에 따라 보육료·양육수당 업무를 주관하는 보건복지부는 보건복지부 지침을 마련하여 ‘대한민국 국적을 가지고 있으며 주민등록법에 의해 주민등록번호가 유효한 영유아’ 중 어린이집을 이용하거나 가정양육 중인 아동을 대상으로 보육료·양육수당을 지원해 왔으나, ‘재외국민’인 영유아는 원칙적으로 주민등록번호를 부여받을 수 없어 보육료·양육수당을 지원받지 못하였다. 한편 주민등록법이 2014. 1. 21. 법률 제12279호로 개정되어 ‘재외국민용 주민등록 제도’가 도입되면서, 영주귀국의 신고를 하지 아니한 재외국민 중에서 주민등록 말소되었던 사람이 귀국 후 재등록 신고를 하거나, 주민등록이 없었던 사람이 귀국 후 최초로 주민등록 신고를 하는 경우에는
주민등록을 하여 주민등록번호를 부여받도록 하였다(주민등록법 제6조 제1항 제3호). 그러나 보건복지부는 2015. 3. 31. 보건복지부 지침인 ‘2015년 보육사업안내’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)를 제정하면서 ‘주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민등록번호를 발급받아 재외국민으로 등록·관리되는 자’는 보육료·양육수당의 지원자격이 없다고 규정하였다.
다. 청구인들은 국내에 거주하면서 일본 특별영주권을 보유한 ‘재외국민’인 청구인들의 자녀 이○아, 박○연을 양육하던 중, 청구인 김○향은 2015. 8. 13., 청구인 김○순은 2015. 9. 5. 관할 주민센터에 자녀들이 보육료·양육수당의 지원대상에 해당하는지 문의하였으나, 이 사건 지침에 따라 ‘재외국민’인 영유아는 지원대상이 아니라는 답변을 듣게 되었다. 이에 청구인들은 ‘재외국민’인 영유아를 보육료·양육수당 지원대상에서 제외하는 ‘이 사건 지침 중 주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민번호를 발급받거나 동법 제19조 제4항에 따라 재외국민으로 등록·관리되는 자를 보육료·양육수당의 지원대상에서 제외하도록 한 부분’이 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2015. 11. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 “2015년 보육사업안내”(2015. 3. 31. 보건복지부지침), 부록2 2015년도 보육료·양육수당 지원대상 선정안내, 제1편 제도개요, I. 보육료·양육수당 지원사업 개요, 1. 업무처리 과정과 주요 내용 중 ‘주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민번호를 발급받아 재외국민으로 등록·관리되는 자’를 보육료·양육수당의 지원대상에서 제외하도록 한 부분(청구인들에 관련되지 않은 ‘동법 제19조 제4항에 따라’ 부분은 심판대상에서 제외한다. 이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기
본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
2015년 보육사업안내(2015. 3. 31. 보건복지부지침)
부록2 2015년도 보육료·양육수당 지원대상 선정안내
제1편 제도개요
Ⅰ. 보육료 양육수당 지원사업 개요
1. 업무처리 과정과 주요 내용
구분 | 내용 |
지원 대상 | 대한민국 국적 및 유효한 주민번호를 보유한 만 0-5세 영유아 - 단 장애아보육료, 다문화보육료 등은 해당 지원요건을 충족한 자에 한함 (단, 주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민번호를 발급받거나, 동법 제19조 제4항에 따라 재외국민으로 등록·관리되는 자는 제외) |
[관련조항]
제34조(무상보육) ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다.
제34조의2(양육수당) ① 국가와 지방자치단체는 어린이집이나「유아교육법」제2조에 따른 유치원을 이용하지 아니하는 영유아에 대하여 영유아의 연령과 보호자의 경제적 수준을 고려하여 양육에 필요한 비용을 지원할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 비용 지원의 대상·기준 등에 대하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제22조(무상보육의 내용 및 범위 등) ① 법 제34조 제1항에 따른 영유아(영유아인 장애아 및 다문화가족지원법 제2조 제1호에 따른 다문화가족의 자녀 중 영유아를 포함한다) 무상보육은 다음 각 호의 영유아를 대상으로 실시한다.
1. 매년 1월 1일 현재 만 3세 이상인 영유아 : 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정 중 보건복지부장관과 교육부장관이 협의하여 정하는 공통의 보육·교육과정(이하 “공통과정”이라 한다)을 제공받는 경우. 다만, 1월 2일부터 3월 1일까지의 기간 중에 만 3세가 된 영유아로서 어린이집에서 공통과정을 제공받는 경우를 포함한다.
2. 매년 1월 1일 현재 만 3세 미만인 영유아 : 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정(공통과정은 제외한다)을 제공받는 경우
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 무상보육의 실시에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다.
제6조(대상자) ① 시장·군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 “거주지”라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 “주민”이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다.
3. 재외국민: ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제2조 제1호에 따른 국민으로서 해외이주법 제12조에 따른 영주귀국의 신고를 하지 아니한 사람 중 다음 각 목의 어느 하나의 경우
가. 주민등록이 말소되었던 사람이 귀국 후 재등록 신고를 하는 경우
나. 주민등록이 없었던 사람이 귀국 후 최초로 주민등록 신고를 하는 경우
제2조(정의) 이 법에서 “재외동포”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
1. 대한민국의 국민으로서 외국의 영주권을 취득한 자 또는 영주할 목적으로 외국에 거주하고 있는 자(이하 “재외국민”이라 한다)
제12조(영주귀국의 신고) 해외에 이주하여 영주권 또는 이에 준하는 장기체류 자격을 취득한 사람이 국내에서 생업에 종사할 목적 등으로 영주귀국하려면 외교부령으로 정하는 영주귀국을 증명할 수 있는 서류를 갖추어 외교부장관에게 신고하여야 한다.
3. 청구인들의 주장 요지
청구인들의 자녀는 국내에 거주하는 대한민국 국민으로서 주민등록상 ‘재외국민’으로 등록·관리되고 있을 뿐인데, 그러한 사정만으로 보육료·양육수당 지원대상에서 일률적으로 제외하는 것은 합리적인 이유가 없고, 특히 다문화가정의 영유아, 외국인 난민, 복수국적자에 대하여는 보육료·양육수당이 지원된다는 점을 감안하면 더욱 합리적인 이유를 발견할 수 없으므로, 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해한다.
또한 심판대상조항은 재외국민인 영유아를 보육료·양육수당 지원대상에서 제외
함으로써, 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치, 재산권, 자녀에 대한 양육·교육권을 침해하고, 혼인과 가족생활을 보호하는 헌법 제36조 제1항 및 모성을 보호하는 헌법 제36조 제2항에도 위배된다.
4. 판단
가. 재외국민의 의의 및 재외국민에 대한 영유아 보육료·양육수당 지원 배제
(1) 재외국민의 의의
‘재외국민’은 대한민국 국민으로서 외국의 영주권을 취득한 자 또는 영주할 목적으로 외국에 거주하는 자를 의미한다(재외동포법 제2조 제1호).
과거에는 해외로 이주하는 경우 주민등록이 말소되었던바, 구 재외동포법(2014. 5. 20. 법률 제12593호로 개정되기 전의 것) 제6조는, 재외국민이 30일 이상 국내 체류를 목적으로 입국하는 경우 외국국적동포와 마찬가지로 출입국관리사무소에 국내거소신고를 하고 국내거소신고증을 부여받도록 하고 있었다.
이로 인하여 재외국민이 국내에 장기체류 목적으로 입국하여 국내거소신고증을 받더라도 주민등록번호가 없는 관계로 금융기관과의 금융거래, 국내 취업 및 재산권 행사 등 주민등록을 기반으로 한 각종 경제활동에 있어 상당한 불편과 제약이 있어 왔고, 대한민국 국적을 보유한 재외국민을 외국 국적을 취득한 외국국적동포와 행정적으로 동일하게 취급하는 데 대한 심리적 거부감 또한 존재하여, 2014. 1. 21. 개정된 주민등록법은 재외국민의 주민등록 말소제도를 폐지하고 재외국민용 주민등록 제도를 도입하였다.
개정된 주민등록법은 재외국민이 국내에 30일 이상 거주할 목적으로 입국할 때는 해당 거주지를 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 주민등록 신고하도록 하는 한편
(제10조의2), 주민등록이 말소되었던 사람이 귀국 후 재등록 신고를 하거나, 주민등록이 없었던 사람이 귀국 후 최초로 주민등록 신고를 하는 경우는 재외국민으로 주민등록을 하도록 하였다(제6조 제1항 제3호).
(2) 재외국민에 대한 영유아 보육료·양육수당 지원 배제
영유아보육법상 보육료·양육수당 제도는 순수하게 국가 및 지방자치단체의 재정만으로 충당되므로, 한정된 재원으로 제도의 입법취지를 충실히 실현하기 위하여 그 수급요건을 일정한 기준에서 제한할 수는 있다. 이에 따라 국가는 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 초기에는 저소득층, 장애아 등에 대한 선별적 지원형식으로 정책을 시행해 왔다. 그러나 저출산 문제와 연계되어 보육의 사회적 중요성이 부각되면서 2013. 1. 23. 개정된 영유아보육법 제34조는 “국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하여야 한다.”고 규정하고 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다고 규정함으로써 영유아 전체에 대한 무상보육의 법률적 근거를 마련하였으며, 2013. 3. 23. 개정된 영유아보육법 시행령 제22조는 해당 가구의 소득재산과 무관하게 전 계층에 보육료가 지원되도록 규정하였다.
그런데 보건복지부는 이와 동시에 ‘대한민국 국적을 가지고 있으며 주민등록법에 의해 주민등록번호가 유효한 아동’을 지원대상으로 하는 내용의 지침을 제정함으로써 주민등록번호 발급이 어려운 재외국민을 사실상 그 대상에서 배제하였고, 그 후 앞서 본 바와 같이 재외국민용 주민등록 제도가 도입되면서 재외국민도 주민등록을 할 수 있게 되자, 심판대상조항과 같이 변경하여 재외국민은 지원대상이 아님을 보다 명확히 하였다.
나. 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 이 사건의 쟁점은, 대한민국 국적을 가지고 있는 영유아 중에서도 재외국민인 영유아를 보육료·양육수당의 지원대상에서 제외함으로써, 청구인들과 같이 국내에 거주하면서 재외국민인 영유아를 양육하는 부모를 차별하는 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부이다.
(2) 일반적으로 평등원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하는 것으로서 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516 ; 헌재 2003. 12. 18. 2001헌바91 참조).
(3) 심판대상조항은 2015년도 보육료·양육수당 지원대상을 대한민국 국적 및 유효한 주민번호를 보유한 만 0-5세 영유아로 정하면서, 주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민등록을 발급받아 재외국민으로 등록·관리되는 자를 제외함으로써 재외국민인 영유아를 차별취급하고 있다.
그런데 이 사건 지침에 따라 ‘이중국적자’인 영유아가 국내에 거주하면서 주민등록번호를 부여받은 경우 보육료를 지원받고, 국내에서 출생신고를 한 재외국민의 자녀도 보육료·양육수당을 지원받을 수 있어, 심판대상조항은 유독 특별영주권을 가지고 있는 재외국민의 자녀들에 대해서만 보육료·양육수당 지원에서 배제하는 결과가 되는바, 이러한 차별취급에 합리적인 이유가 있는지 살펴본다.
(4) 영유아보육법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다(법 제1조). 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 지며, 이에
필요한 재원을 안정적으로 확보하도록 노력하여야 한다(법 제4조 제2항).
영유아보육법은 보육 이념 중의 하나로, “영유아는 자신이나 보호자의 성, 연령, 종교, 사회적 신분, 재산, 장애, 인종 및 출생지역 등에 따른 어떠한 종류의 차별도 받지 아니하고 보육되어야 한다.”고 규정하고 있다(법 제3조 제3항). 보육료는 어린이집을 이용하는 영유아의 출석일수에 따라 해당 어린이집으로 보육료를 입금하는 방식으로 지원되고, 영유아가 출국 후 91일째 되는 날에는 보육료 지원이 정지된다(법 제34조 제1항, 같은 법 시행규칙 제35조의3, 이 사건 지침). 양육수당 역시 2015. 5. 18. 영유아보육법 개정시 영유아가 90일 이상 해외에 장기 체류하는 경우에는 그 기간 동안 양육에 필요한 비용의 지원을 정지하도록 하였다(법 제34조의2 제3항).
위와 같은 영유아보육법 규정을 종합할 때, 보육료·양육수당은 영유아가 국내에 거주하면서 국내에 소재한 어린이집을 이용하거나 가정에서 양육되는 경우에 지원이 되는 것으로 제도가 마련되었다고 볼 수 있다. 즉 영유아보육법상 보육료·양육수당은 대한민국 국민으로서 일정기간 계속 거주를 하는 자이면 그 거주의 목적이 무엇인지, 향후 생활의 근거가 대한민국인지 외국인지 여부 등을 불문하고 지급되어야 하는 것이다. 단지 외국의 영주권을 취득한 재외국민이라는 이유로 일반 국민들과 달리 취급할 아무런 이유가 없다.
단순한 단기체류가 아니라 국내에 거주하는 재외국민, 특히 외국의 영주권을 보유하고 있으나 상당한 기간 국내에서 계속 거주하고 있는 자들은 주민등록법상 재외국민으로 등록·관리될 뿐 소득활동이 있을 경우 납세의무를 부담하며 남자의 경우 병역의무이행의 길도 열려 있는 등 ‘국민인 주민’이라는 점에서는 다른 일반 국민과 실질적으로 동일하다. 그러므로 국내에 거주하는 대한민국 국민을 대상으로 하는 보
육료·양육수당 지원에 있어 양자에 대한 차별을 정당화할 어떠한 사유도 존재하지 않는다.
설령 재외국민에 대하여 해외 거주 국가에서의 보육료 등 지원이 충분히 예상되는 경우 중복 지원을 방지할 필요가 있다고 하더라도, 앞에서 본 바와 같이 영유아가 90일 이상 해외에 체류하는 경우 보육료 및 양육수당 지원이 정지되므로, 주민등록법상 재외국민으로 주민등록을 한 자를 보육료·양육수당 지원 자격이 없는 자로 규정하여 보육료·양육수당 지원을 원천적으로 봉쇄하는 것은 합리적인 이유가 없다.
더구나 ‘이중국적자’인 영유아가 국내에 거주하며 주민등록번호를 부여받은 경우에는 보육료를 지원받는 데 반해, ‘재외국민’인 영유아는 국내에 거주하면서 재외국민으로서 주민등록번호를 받아도 보육료를 지원받지 못한다. 예컨대, 재일동포가 일본에서 귀화절차를 밟아 일본 국적을 취득한 후 대한민국 국민과 혼인하여 한국에서 거주하는 경우 그 자녀는 이중국적자로서 보육료가 지원되는 데 반해, 재일동포가 대한민국 국적을 포기하지 아니하고 영주권만을 보유한 상태에서 대한민국 국민과 혼인하여 한국에 거주하는 경우 재외국민인 그 자녀에게는 보육료가 지원되지 않는 불합리한 결과가 발생하는 것이다.
장래에 ‘국내 영주 의사’가 불분명하다는 점에는 ‘이중국적자’나 ‘재외국민’이 다르지 않다 할 것인데, 외국의 ‘국적’이 아닌 ‘영주권’을 취득하였다는 사유만으로, 국내에 거주하는 ‘재외국민’을 보육료 지원 대상에서 일률적으로 제외하는 것은 그 합리성을 인정하기 어렵다.
그렇다면 심판대상조항은 영유아에 대한 보육료·양육수당 지급에 있어 국내거주 재외국민을 대한민국 국적을 보유하고 국내에 주민등록을 두고 있는 국민에 비해 차
별하고 있으며, 그와 같은 차별에 아무런 합리적 근거도 인정될 수 없으므로 청구인들의 헌법상 기본권인 평등권을 침해한다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장 재판관 이진성
재판관 김이수
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
재판관 이선애
재판관 유남석