2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 국토해양부장관은 2010. 12. 30. 원고를 사업시행자로 하여 서울 중랑구 ○○동, ◇◇동 일대 391,000㎡를 'C 보금자리주택지구'로 지정·고시하였고, 2011. 11. 11. 위 보금자리주택지구에 관한 지구계획을 승인하였다. 위 지구는 보금자리주택건설 등에 관한 특별법이 공공주택 특별법으로 변경되어 'C 공공주택지구'(이하 '이 사건 사업지구'라 하고, 해당 공공주택지구 조성사업을 '이 사건 사업'이라 한다)로 변경되었다.

나. 원고는 이 사건 사업지구에 조성된 택지에 개별 블록별 건설사업을 시행하여 건설공사가 완료되자 피고에게 급수공사신청을 하였다.

다. 피고는 원고에게, 2020. 11. 10. 별지1 목록 기재와 같이 합계 19,620,000원의, 2020. 12. 9. 별지2 목록 기재와 같이 합계 104,732,000원의, 2020. 12. 30. 별지3 목록 기재와 같이 합계 16,896,000원의 각 상수도원인자부담금 부과처분(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.

2. 원고 주장의 요지

가. 피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어서 수도법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부 방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 하는데 이러한 협의를 한 사실이 없다.

나. 원고는 위와 같은 협의가 없어 피고가 어떠한 기준과 비율로 이 사건 각 처분의 원인자부담금을 산출하였는지 알 수 없으므로, 피고는 행정절차법 제23조, 부담금관리기본법 제5조 제2항을 위반하였다.

다. 기존 수도시설의 신설이나 증설 없는 경우 수도법 시행령 제65조 제3항에서 비용을 규정하고 있지 않으므로, 수도법 시행령의 위임에 따라 제정된 서울특별시 수도시설 이설 등 원인자부담금 징수 조례에서 이에 대한 원인자부담금을 부과하도록 규정한 것은 상위법령에 위임을 받지 않은 사항을 제정한 것이어서 위법·무효이다. 따라서 이에 따른 이 사건 각 처분은 위법하다.

라. 원고는 18억 원의 공사비를 들여 이 사건 사업지구 내 상수도시설을 모두 설치하기로 정하고 현재 공사를 진행하였음에도, 피고는 별도로 이 사건 각 처분을 하였다. 수도시설을 직접 설치하는 경우 별도로 원인자부담금을 부담시킬 수는 없으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.

3. 판단

가. 절차상 하자에 관한 판단

1) 원인자부담금 '산정기준과 납부방법에 관한' 사전협의 부존재

가) 수도법 제71조 제2항은 "제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 수도법 시행령 제65조 제1항은 "수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다."고 규정하고 있다.

나) 수도법 시행령 제65조 제1항이 정한 원인자부담금 산정기준과 납부방법에 관한 협의절차의 규범적 함의를 살핀다.

대법원 판례(2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 및 2021. 4. 15. 선고 2019두46923 판결 등)에 따르면, 위와 같은 협의절차는 일반적으로 원인제공자가 시행하는 사업으로 인해 유발되는 수돗물 사용량 추정치에 근거해서 이루어지고, 원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행하기로 하는 명시적, 묵시적 상호양해 내지 협의가 사전에 있고 그에 따라 원인제공자가 그 공사를 이행한 경우에는, 사안에 따라 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수도 있게 된다.

이에 따라 아직 수도시설 신설 내지 증설이 이루어지지 않은 경우라면 대략적인 수돗물 사용량 추정치를 토대로 그 시설공사의 시행 여부 및 시행규모를 정하게 될 것이다. 이와 달리 수도시설 설치에 관하여는 예전에 명시적, 묵시적 상호양해(내지 협의)가 있었고 그에 따라 관련 수도시설이 이미 설치된 상황임에도, 행정청이 원인제공자에게 부담금을 부과하겠다는 의사를 밝힘에 따라 이루어지게 될 부담금 산정기준과 납부방법에 관한 협의는, 구체적인 원인자부담금 산정의 기준, 구체적 납부 시기나 방법, 수도시설 설치자가 원인자부담금을 납부할 의무가 소멸되지 않고 남아 있는지, 사안에 따라 이미 설치된 수도시설에서의 수돗물의 '사용량 추정치'와 '실제 수돗물 사용량'에 현저한 차이가 있는지 등을 구체적으로 논의하는 절차가 될 것이다.

결국 이처럼 수도법령이 위와 같은 협의절차를 필수적으로 거치도록 한 취지는, 시설설치방식에 따른 부담금 납부방식 등 결정과 관련한 자율적 형성의 여지를 두는 한편, 부담금의 이중부과 여부 및 구체적 부담 기준과 방식을 사전에 협의하도록 함으로써 부담금 부과와 관련한 행정절차의 공정성과 투명성을 확보하고(부담금관리기본법 제5조 제1항 참조), 사전 협의 절차를 통해 행정청 스스로 돌아볼 기회를 부여함으로써 부담금관리 기본법이 금지하는 부담금 이중부과 문제가 가급적 발생하지 않도록 하기 위함이다.

다) 을 제7, 8호증의 각 기재에 의하면, 원고와 피고가 이 사건 각 처분이 있기 전인 2020. 9. 1.과 2020. 11. 3.에 원고와 피고의 관계부서 팀장이 상수도원인자부담금 부과 관련 회의를 한 사실이 인정되기는 한다.

그러나 한편, 갑 제6호증의 1, 을 제1, 3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 서울특별시 상수도사업본부장이 2020. 9. 3. 원고에게 원인자부담금을 부과할 예정이라는 공문을 보내면서, 고지금액은 수도사업소별 별도 안내 예정이라고 통지한 사실, 그런데 피고가 2020. 10. 28. 원고에게 원인자부담금을 부과할 예정이라는 통보만 하였을 뿐 그 산정기준과 납부방법 등에 관하여는 언급을 하지 않은 사실, 원고는 2010. 11. 25. 피고에게 원인자부담금을 부과하기 전에 별도의 협의절차가 없었다는 점에 관하여 이의제기하는 공문을 보냈는데 이에 대하여 피고가 특별히 응답한 내용은 찾아볼 수 없는 사실, 피고가 원고와 협의한 내용이 포함되어 있다고 제출한 을 제4호증은 이 사건 각 처분이 있은 이후의 회의 내용인 사실을 인정할 수 있다.

원고와 피고의 위 회의에서 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관하여 협의가 되었다면, 피고가 원고에게 보낸 공문에서 이러한 협의의 내용 등에 관하여 언급을 하였을 것임에도 피고가 이러한 자료를 제출하고 있지 못하여, 원고와 피고 사이에 이러한 협의가 있었다고 단정할 수 없다. 피고가 제출한 증거만으로는 이러한 협의가 있었음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

라) 이러한 사실관계를 앞서 본 협의절차에 관한 법리에 따라 보면, 위와 같이 누락되거나 형해화된 협의절차는 부담금 부과처분에 관한 중대한 절차상 하자로서 그 처분의 취소사유에 해당한다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 있다.

2) 처분의 이유제시의무 위반 관련

가) 행정절차법 제23조 제1항은 "행정청은 처분을 하는 때에는 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급을 요하는 경우에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다."고 규정하고 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).

나) 갑 제3 내지 5호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

① 피고는 이 사건 각 처분을 하면서 그 법령상 근거를 기재하지 아니한 채'이 사건 사업에 따른 구역 내 급수공사에 대하여 급수공사비 원인자부담금을 부과하오니 기간 내에 납부하여 주시기 바랍니다'라고 기재된 공문과 함께 원인자부담금의 액수가 기재된 고지서를 원고에게 통지하였다.

② 위 고지서에는 '원고가 신설공사비와 개조공사비는 부담하지 아니하며 각 블록별로 산정된 원인자부담금을 지급한다'는 내용과 '서울특별시 수도조례 제10조에 의거 공사비를 지정기일 내에 납부하지 아니하면 그 공사의 신청을 취소한 것으로 간주된다'는 내용이 기재되어 있었다.

③ 피고는 2020. 10. 28. 원고에게 '이 사건 사업에 따른 구역 내 급수공사에 대하여 이 사건 조례 시행규칙 제2조의2(부담금 부과대상)에 의거 급수공사비 원인자 부담금을 부과할 예정'이라는 취지의 통지를 보냈다.

④ 서울특별시상수도사업본부장은 2020. 9. 3. 원고에게 대법원에서 상수도원 인자부담금 납부의무를 부담하는 자는 택지개발사업 시행자이지 사업지구 내 토지를 매입한 건축행위자가 아니라고 판결함에 따라서 건축행위자에 대하여 환불을 하고 원고에게 원인자부담금을 부과할 것이라는 취지의 통지를 하였다.

다) 위 인정사실에다가 원고가 이 사건 소장에서 이 사건 각 처분의 근거조항에 관하여 명시한 점, 원고가 위 소장에 첨부한 판결문은 원고가 당사자로서 이 사건 각 처분과 유사한 내용의 처분을 다툰 사안인 점을 더하여 보면, 원고가 어떠한 사유로 이 사건 각 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

3) 사전고지사항 미이행

부담금관리 기본법 제5조 제2항에 따르면, 부담금의 부과권자는 '1. 부담금 납부의무자, 2. 부담금 부과의 법적 근거, 납부금액, 산출근거, 납부방법 및 미납 시의 조치사항, 3. 부담금의 감면 요건 및 방법, 4. 부담금의 용도, 5. 제2호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 6. 의견제출기관의 명칭과 주소, 7. 의견제출 기한, 8. 그 밖에 부담금의 부과 및 납부에 필요한 사항'을 부담금의 납부의무자에게 미리 알려야 한다.

그런데 을 제3호증의 기재에 의하면, 피고가 원고에게 원인자부담금을 부과할 예정이라는 통보한 사실은 인정되나, 위 증거만으로는 피고가 원고에게 이 사건 각 처분을 하기 전에 부담금관리 기본법 제5조 제2항에서 규정한 부담금의 감면 요건 및 방법, 의견제출 기간 등의 사전고지의무를 이행하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 피고가 부담금관리 기본법 제5조 제2항의 사전고지의무를 이행하지 않았음을 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

나. 실제적 하자에 관한 판단

1) 이 사건 조례가 상위법령에 위반되는지 여부

가) 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 해당 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규이 사건 사업지구정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 수권규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 등 참조).

나) 관계 법령과 이 사건 조례의 규정 내용과 체계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 아래와 같은 이유로 이 사건 조례가 수도법과 수도법 시행령의 위임범위를 벗어났다고 볼 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다(이하 앞서 본 2015두38788 판결 및 2019두46923 판결 참조).

① 수도법 제71조 제1항은 '수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공'할 것을 요건으로 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 그로 인해 즉시 수도시설의 신설·증설 등 수도공사가 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않다. 오히려 주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설·증설 등의 원인만 제공한 경우도 그 대상에 포함시켜, 즉시 수도시설의 신설·증설이 이루어지지 않더라도 원인자부담금 부과가 가능할 수 있음을 전제로 하고 있다.

② 주택단지 등의 건설로 인하여 수돗물의 수요가 급격하게 증가하는 경우뿐 아니라 점진적으로 수요가 증가하는 경우에도, 수도시설을 확충할 필요성은 동일하므로, 당장 수도시설이 신설·증설되지 않는다고 하더라도 향후 수도시설의 신설 및 증성을 위하여 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 원인자부담금을 부담시킬 필요가 있다.

③ 수도법 제71조 제3항에 의하면, 상수도 원인자부담금은 향후 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다. 따라서 이 사건 조례가 기존에 설치된 수도시설을 기준으로 부담금을 산정하였다고 하더라도, 이는 장래의 소요될 공사비용을 예정한 것일 뿐 과거 수도시설의 공사비용을 부담금으로 청구하는 것으로 볼 수는 없다.

2) 원인자부담금 부과사유의 소멸 여부

가) 부담금관리 기본법 제5조 제1항은 "부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다."라고 규정하고 있다.

나) 수도사업자와 원인제공자 사이에 수도시설의 설치 등에 관한 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 명시적, 묵시적 상호양해(내지 협의) 등이 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는, 원인제공자가 수도사업자와의 협의에 따른 원인자부담금을 납부한 경우뿐만 아니라, 원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행한 경우에도 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있다. 따라서 해당 사업으로 설치된 주택단지나 산업시설 등의 '실제 수돗물 사용량'이 협의의 전제가 된 '추정 사용량'을 현저하게 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한, 수도법 제71조 제1항, 제2항에 의한 원인자 부담금 부과사유는 소멸하였다고 보아야 한다(앞서 본 2015두38788 판결 등 참조). 나아가 원인제공자가 부담한 설치공사비용이 이러한 추정사용량에 기초한 당초의 원인자 부담금 예측액에 상당히 못 미친다는 특별한 사정에 관한 증명책임 역시 원인자부담금을 부과하려는 행정청이 부담한다.

결국, 원인제공자가 해당 사업이 유발하는 수돗물 사용량과 관련하여 비용을 부담하였음에도, 해당 사업으로 설치된 주택·산업단지 안에서 원인제공자나 그로부터 용지를 분양받은 자가 개별 건축행위를 하는 때에 수도법상 원인자부담금을 납부하여야 한다면, 이는 상수도 원인자부담금에 관한 관계 법령 및 부담금의 이중부과를 금지한 부담금관리 기본법 제5조 제1항에 위반된다.

다) 갑 제8, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 원고는 이 사건 사업을 하면서 이 사건 사업지구 내 수도시설을 새로 설치하였고, 2020. 12. 현재에도 계속하여 설계내역을 변경하여 수도시설을 신·증설하고 있는 사실, 원고가 기존 상수도공사비로 1,118,668,676원을 지출하였고, 변경설계비로 299,310,000원을 지출한 사실이 인정된다. 여기에 위 원고의 수도시설 지출비용은 구 이 사건 조례(2020. 12. 31. 서울특별시조례 제7782호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항, [별표]에 따라 산정된 별지1 내지 3 목록 기재 상수도원인자부담금 부과금을 초과하는 점을 더하여 보면, 원고가 자신의 비용으로 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행하여 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 봄이 타당하다.

나아가, 이 사건 사업으로 설치된 주택 등 시설의 '실제 수돗물 사용량'이 수도시설 설치 당시 양해되거나 협의의 전제가 된 '추정 사용량'을 현저하게 초과하거나, 원인제공자가 부담한 설치공사비용이 이러한 '추정 사용량'에 기초한 당초의 원인자부 담금 예측액에 상당히 못 미친다는 등의 특별한 사정 역시 증명되었다고 보기 어렵다.

따라서 피고가 원고에게 이 사건 조례에 따른 원인자부담금을 부과할 수는 없다고 보아야 한다.

다. 소결

그러므로 피고의 이 사건 각 처분은 그 절차상 하자 및 실체적 하자로 인하여 위법하므로 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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