소송대리인 법무법인(유한) 화우

담당변호사 안기환, 이유진

양주시장

소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 이진우, 장상균

1. 피고 상고이유에 대하여

가. 구 폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2015. 2. 3. 법률제13170호로 개정되기 전의 것, 이하 '폐기물시설촉진법'이라고 한다) 제6조 제1항, 제2항, 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령(이하 '폐기물시 설촉진법 시행령'이라고 한다) 제4조 제1항, 제2항 등에 의하면, 조성면적 30만 이상인 공동주택단지 또는 택지를 개발하려는 자(이하 '사업시행자'라고 한다)는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설과 음식물류 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액(이하 '설치비용 해당금액'이라고 한다)을 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 내야하고, 시장 등은 납부 받은 설치비용 해 당금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데 사용하여야 한다.

폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제3항, 제4항에 의하면, 설치비용 해당금액은 시설부지의 매입에 드는 비용과 시설의 설치에 드는 비용을 구분하여 산정하되, 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 시 등의 조례로 정하도록 하고 있다.

그 위임에 따라 설치비용 해당금액 산정기준을 정한 「구 양주시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례」 (2015. 11. 9. 경기도 양주시조례 제799호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 조례'라고 한다) 제3조 제1항은 시설부지의 매입에 소요되는 비용을 '1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설의 설치에 필요한 부지매입에 소요되는 실제 비용과 폐기물시설촉진법 제23조 및 동법 시행령 제28조의 규정에 의한 부대시설의 설치에 필요한 부지매입에 소요되는 실제 비용'으로 산정하도록 규정하고, 제3조 제2항은 소각시설의 설치에 드는 비용을 '택지개발사업인가 당시 환경부의 폐기물처리시설 설치지원기준에 의한 1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설 설치비용의 톤당 단가에 양주권 자원회수시설 기본계획서에서 제시하는 가연성 폐기물 톤수를 곱한 금액'으로 산정하도록 규정하고 있다.

이러한 법령 및 조례 규정에 의하면, 피고는 설치비용 해당금액에 해당하는 부담금을 산정 · 부과할 때에 폐기물촉진법령의 위임에 따라 이 사건 조례에서 규정하고 있는 구체적인 산정기준을 따라야 한다.

나. 원심은, 피고가 이 사건 소각시설 설치비용을 산정하면서 이 사건 조례가 정한 방식을 따르지 않고, 양주권 자원회수시설의 설치비용을 반영해야 함을 전제로, 양주권 자원회수시설 설치에 소요된 시설비, 용지비(부지매입비), 주민편익시설 비용, 주민지원기금 등을 모두 합한 다음 이를 시설용량으로 나누어 단위사업비를 산정하고, 여기에 이 사건 소각시설의 1일 발생 예상 폐기물량을 곱하는 방식을 사용한 사실을 인정한 다음, 이 사건 조례에 따른 산정 방식과 피고의 산정방식 사이에 산정 과정과 그 결과에 큰 차이가 있어 피고의 이러한 부담금 산정방법을 적법한 산정방식으로 볼 수 없고, 나아가 원고와 피고 사이에 이 사건 조례의 적용을 배제하고 소각시설 설치비용을 양주권 자원회수시설을 설치하는 데 실제 투입된 비용을 반영하여 산정하기로 하는 확정적인 합의가 있었다고 보기 어려우며, 원고가 납부계획서에서 이의를 유보하지 아니한 부분을 다투는 것이 신의성실의 원칙에 반한다고 보기도 어려우므로, 결국 이 사건 처분 중 소각시설 설치비용에 관련된 부분은 위법하다고 판단하였다.

다. 앞서 본 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 신의성실의 원칙 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

2. 원고 상고이유에 대하여

가. 1일 발생 예상 폐기물량 산정 위법 여부(상고이유 제1점)

(1) 폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제3항 제2호 나목은, 음식물류 폐기물처리시설의 설치에 드는 비용을 '1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화 사료화 시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 그 택지 등에서의 1일 발생 예상 폐기물량 중 분리배출되는 음식물 등 유기성폐기물 전량의 톤수를 곱한 금액'으로 산정하도록 규정하고 있다.

그런데 폐기물처리시설을 설치할 때에는 1일 발생 예상 폐기물량의 평균치가 아닌 1일 발생 예상 폐기물량의 최대치를 기준으로 폐기물처리시설을 설치하는 것이 바람직하므로, 위 제4조 제3항 제2호 나목의 '1일 발생 예상 폐기물량'은 폐기물 발생량의 변동성 및 폐기물처리시설의 가동률을 고려하여 폐기물처리시설이 처리능력을 확보해야 하는 폐기물량을 의미한다고 보아야 한다(대법원 2014. 8. 28. 선고 2012두28537 판결 참조).

(2) 원심은, 음식물류 폐기물처리시설의 설치비용 산정을 위한 1일 발생 예상 폐기물량을 산정하면서 변동계수와 가동률을 고려할 수 있고, 나아가 피고가 이 사건 음식물류 폐기물처리시설 설치비용 산정의 기준이 되는 1일 발생 예상 폐기물량을 산출하면서 변동계수를 1.3으로, 가동률을 365/300일로 적용한 조치에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다고 판단하였다.

(3) 원심판결 이유를 관련 법리와 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 '1일 발생 예상 폐기물량'이나, '변동계수 등의 산정방식'에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.

나. 톤당 시설비 산정 위법 여부(상고이유 제3점) 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어, 폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제3항 제2호 나목은 음식물류 폐기물처리시설의 설치비용 산정에 관하여 정하면서 '1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화 · 사료화 시설을 설치하는 데 드는 비용의 톤당 단가'를 기준으로, 톤당 시설비를 산정하도록 규정하고 있으나, 음식물류 폐기물처리시설 설치비용 부과의 취지, 이 사건 부담금의 산정 경위와 처분 내역 등을 종합하여 볼 때, 바이오가스화 시설이 폐기물시설촉진법령이 예정한 폐기물처리시설의 범주에 포함되므로 부담금 부과대상에서 배제된다고 볼 수 없고, 더욱이 원고가 바이오가스화 시설의 톤당 단가를 기준으로 톤당 시설비를 산정한 납부계획서를 제출하여 피고가 이를 적정하다고 보아 이 사건 처분을 한 이상, 그 부분 부담금 산정에 어며한 위법이 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.

관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단에 상고이유 주장과 같이 시설 설치비용 산정에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.다. 주민편익시설 설치비용 부과의 위법 여부(상고이유 제2, 4점)

(1) 폐기물시설촉진법 제6조 및 같은 법 시행령 제4조에 따라 사업시행자가 부담하는 의무는 폐기물처리시설의 설치 또는 그 설치비용에 해당하는 금액의 납부이다. 그런데 폐기물시설촉진법은 제2조에서 '폐기물처리시설'이란 폐기물관리법 제2조에 따른 폐기물처리시설을 말한다고 규정하고, 제20조에서 '폐기물처리시설 설치기관'은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 폐기물처리시설의 부지나 그 인근에 지원협의체와 협의하여 체육시설 등 지역주민을 위한 편익시설을 설치하여야 한다고 규정하여 폐기물처 리시설과 주민편익시설을 구분하여 규정하고 있으며, 주민편익시설은 폐기물처리시설에 당연히 포함되거나 부대되는 시설이 아니다. 한편, 폐기물시설촉진법 제2조 제2호는 '폐기물처리시설 설치기관'을 '일정한 폐기물처리시설을 설치·운영하려는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장, 수도권매립지관리공사의 장'으로 정의하고 있다. 따라서 폐기물시설촉진법 제20조에 따라 지역주민을 위한 편익시설을 설치하여야 할 의무를 부담하는 '폐기물처리시설 설치기관'에 사업시행자는 포함되지 아니한다.

위와 같은 폐기물시설촉진법령 규정의 문언 및 체제 등에 비추어 보면, 사업시행자가 설치할 의무가 있는 폐기물처리시설은 소각시설과 음식물류 폐기물처리시설에 한정 되고, 주민편익시설은 포함되지 않는다. 나아가 사업시행자가 폐기물처리시설을 직접 설치하는 대신 부담해야 하는 설치비용 해당금액에도 주민편익시설 설치비용은 포함되지 않는다고 해석된다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두35229 판결 참조).

(2) 그런데도 원심은, 사업시행자가 납부하여야 할 폐기물처리시설 설치비용에 주민편익시설 설치를 위한 비용이 포함되지 않는다면 시장 등이 자신의 계산(주민들의 세금)으로 주민편익시설까지 설치해야 할 의무를 부담하는 결과가 되어 형평의 원칙에 반하는 결과가 초래된다는 등의 이유를 들어, 음식물류 폐기물처리시설 설치비용을 산정하면서 주민편익시설 설치비용을 포함시키고, 부지면적을 산정하면서도 주민편익시설 설치를 위한 부지를 포함시킨 이 사건 처분 중 음식물류 폐기물처리시설 설치비용에 관한 부분이 적법하다고 판단하였다.

이러한 원심판결에는 폐기물시설촉진법상 폐기물처리시설 설치비용 해당 금액 산정 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

3. 결론

그러므로 원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리 · 판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 피고의 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관이기택

주심대법관박정화

대법관김선수