[2] 시·도가 도시계획을 구체화시켜 특정 학교용지를 매수하고 학교시설을 건축하는 실행단계로 나아감에 있어서 고려하여야 할 요소 및 시·도가 학교용지의 매입을 결정하여 계약을 체결할 경우의 요건과 절차

[2] 학교용지확보 등에 관한 특례법 제4조 제2항 에서 시·도는 개발사업시행자가 공급하는 학교용지를 확보하여 시·도교육비특별회계 소관의 공유재산으로 하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 같은 법 제3조 제4항 에 규정되어 있는 것처럼 시·도가 당해 학교용지에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제25조 의 규정에 따라 도시관리계획을 입안하여 도시계획시설로 결정·고시한 후 도시계획을 시행하여 시·도의 공유재산으로 하여야 한다는 의미일 뿐, 실제로 시·도가 도시계획을 구체화시켜 특정 학교용지를 매수하고 학교시설을 건축하는 실행단계로 나아감에 있어서는 학생수의 증감변동에 따른 학생수용 계획의 달성과 국토의 균형적 이용이라는 공익, 교육인적자원부로부터의 재정지원 상황 및 예산, 지역사정, 교육환경 등 기타 제반 사정을 종합적으로 면밀히 검토하여 학교용지의 매입 여부를 비롯하여 매입시기, 매입방법, 조건 등을 결정할 수밖에 없는 것이며, 시·도가 학교용지의 매입을 결정하여 계약을 체결할 경우에도, 지방재정법 제63조 가 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여 특별한 규정이 없으면 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 이에 따른 준용조문인 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제11조 제1항 , 제2항 에 의하면, 지방자치단체가 계약을 체결하고자 할 때에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지체상금 기타 필요한 사항을 명백히 기재한 계약서를 작성하여야 하며, 그 담당공무원과 계약상대자가 계약서에 기명·날인 또는 서명함으로써 계약이 확정된다고 규정하고 있는바, 위 각 규정의 취지에 의하면, 지방자치단체가 사경제의 주체로서 사인과 사법상의 계약을 체결함에 있어서는 위 법령에 따른 계약서를 따로 작성하는 등 그 요건과 절차를 이행하여야 할 것이고, 설사 지방자치단체와 사인 사이에 사법상의 계약이 체결되었다 하더라도 법령상의 요건과 절차를 거치지 아니한 계약은 효력이 인정될 수도 없다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 1 내지 8호증(각 가지번호 포함), 을 1 내지 12호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 김수일의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

가. 원고는 양산시 교동 620-2 외 35필지의 지상에 925세대에 이르는 공동주택을 건설하기로 계획하고 사업부지를 매입한 후, 2003. 12. 26. 양산시에 주택건설사업계획승인신청을 하였다.

나. 양산시는 원고의 위 신청과 관련하여 2003. 12. 30. 피고 산하 경상남도양산교육청(이하 ‘양산교육청’이라 한다)에 주택건설에 따른 학생수용계획에 대한 종합적인 검토의견을 요청하였고, 2004. 1. 13. 양산교육청으로부터 “사업부지 인근의 양주초등학교에서는 학생수용이 불가능하므로 학교용지확보 등에 관한 특례법 제3조 규정에 의거 학교용지가 확보되어야 한다.”는 회신을 받은 양산시는, 2004. 1.경 원고에게 “사업부지 인근 양주초등학교에서의 학생수용이 불가하므로 학교용지를 확보하고, 학교용지 부지선정 후 양산교육청과의 재협의 및 도시계획시설결정절차가 이행되어야 한다.”는 보완사항을 기재하여 주택건설사업계획승인신청서 보완통지를 하였다.

다. 이에 따라 원고는 사업부지 인근에 있는 학교용지 후보지 두 곳을 선정하고 토지매수계획을 수립하여 양산교육청과 협의하였으나, 피고 산하 도(도)교육청이 직접 선정한 별지 목록 기재 부동산(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)이 학교용지로 확보되어야 한다는 양산교육청의 의견을 받아들이지 않을 수 없어, 2004. 2.경 이 사건 토지를 학교용지로 확보하여 공급하는 것으로 주택건설사업계획을 보완하였다.

라. 양산교육청은 2004. 2. 27. 양산시로부터의 학교용지 재협의 요청에 대하여, 이 사건 토지가 위치 및 규모 등에서 학교용지로서 적합하다는 검토 의견과 함께 아래와 같은 협의조건을 기재하여 양산시에 회신하였다.

(1) 개발사업시행자가 학교용지를 매입하여 조성·개발하고 도시계획시설(학교)결정을 완료할 것.

(2) 학교신설은 도시계획시설결정(학교) 완료 후 추진할 계획이며(2년～2년 6개월 소요), 동 기간과 학교 준공시기를 고려하여 공동주택 사용예정일 조정.

(3) 개발사업시행자는 공동주택 사용예정일 전에 학생수용 가능 여부를 우리 교육청과 재협의하도록 할 것.

마. 원고는 2004. 4.경부터 같은 해 6.경까지 사이에 매매대금 합계 1,993,380,752원을 지급하고 토지 소유자들로부터 이 사건 토지를 매수하였으며, 그 외에도 부대 토지 구입비, 도시계획시설(학교)결정 신청을 위한 용역비, 각종 제세공과금 등으로 126,824,455원이 지출되어, 원고가 이 사건 토지를 학교용지로 확보하기 위하여 지출한 비용은 합계 2,120,205,207원에 이르렀다.

바. 양산시는 2005. 2. 7. 주택법 제16조 및 같은 법 시행령 제15조 에 따라 원고가 신청한 주택건설사업계획을 승인하였으며, 2005. 3. 3. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 , 제32조 , 같은 법 시행령 제25 , 제27조 에 따라 이 사건 토지를 도시계획시설(학교)로 결정하고 그 지형도면을 승인한 후 이를 고시하였다.

사. 그 후 원고는 2005. 11. 3. 양산교육청에 이 사건 토지를 매수하여 줄 것을 요청하였으나, 2005. 11. 22. 양산교육청으로부터 “공동주택 925세대가 건설되는 양산시 교동 620-2 일대의 통학구역은 양주초등학교이고, 학생수가 증가되는 2009년 이후에 학교신설이 예정되어 있으며, 학교용지 매수 협의 건은 경상남도교육청 담당부서와 협의결과 2006년 제1회 추가경정예산 편성시 재논의하기로 하였다.”는 회신을 받게 되었다.

아. 양산교육청은 거듭되는 원고의 매수요청에 대해 2006. 7. 21. 다시 원고에게 “양산시 교동 260-2 일대의 신설학교부지매입비를 2006년 1차 추경에 확보할 예정이었으나, 저출산으로 인한 교육인적자원부 장기학생수용 재검토에 따라 동 지역은 2010년 이후에 학교신설요인이 발생되어 2006년 1차 추경예산편성시 학교용지매입예산을 확보하지 못하였으며, 학교신설은 동 지역의 인구증가 추이를 보아가며 우리 교육청 중장기학생수용계획에 의해 결정되며 현 계획에 의하면, 2009년 이후에는 토지매입이 가능할 것으로 추정된다.”고 회신하였다.

자. 한편, 양산교육청이 2006. 6. 16. 수립한 2009학년도(2007-2011년) 초·중학교 장기학생수용계획에 따르면, 양주초등학교의 학생수는 2006년 1,060명, 2007년 957명, 2008년 1,035명, 2009년 869명, 2010년 817명, 2011년 339명으로 감소하는 것으로 예상되어 있다.

차. 또한, 교육인적자원부는 저출산으로 인해 학생수는 감소하는 반면 학교신설요인은 증가함에 따라 장기(2020년)학생수용 시뮬레이션을 실시하고 2회에 걸쳐 지역별, 학교 급별 학교신설계획을 점검한 후, 2006. 7. 20. 각 교육청에 학교신설계획의 연기를 주된 내용으로 하는 ‘중기지방교육재정계획수립을 위한 학생수용 및 학교설립지원기준’을 하달하였는바, 위 기준에 의하면, 양산시 교동에 신설계획인 초등학교의 개교연도는 2012년으로 조정되었고 예산지원도 당초 2007년에서 2010년으로 조정되었다.

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

학교용지확보 등에 관한 특례법 제3조 제1항 은 300세대 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자는 개발사업의 수행을 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성·개발에 관한 사항을 포함시켜야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항 은 개발사업시행자가 학교용지를 개발하거나 학교용지를 확보하고자 할 때에는 교육감의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조 제2항 은 개발사업시행자는 학교용지를 시·도에 공급하고, 시·도는 이를 확보하여 시·도교육비특별회계소관의 공유재산으로 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 제2호 는 개발사업시행자가 공급하는 학교용지의 공급가액은 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제2조 제7호 의 규정에 의한 감정평가액으로 한다고 규정하고 있으며, 초등학교 등 의무교육에 필요한 시설은 당연히 국가 또는 지방자치단체가 그 일반재정으로 설치하여야 하는 것이므로, 300세대 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자가 공동주택건설사업계획의 승인을 받을 때 시·도가 학교용지 확보를 조건으로 내세워 그 이행을 명하였다면, 위 법률 규정에 의하여 개발사업시행자는 학교용지를 확보하여 감정가격으로 시·도에 공급할 의무가 발생하고 시·도는 개발사업시행자로부터 학교용지를 감정가격으로 공급받아야 할 의무가 발생하는 것이며, 법령에서 학교용지 공급에 관한 구체적인 절차규정을 따로 두지 않고 있는 이상 그러한 권리·의무는 사업시행자가 토지를 취득하고 도시계획시설결정까지 받아 학교용지를 확보하게 되면 별도의 절차 없이 그때 확정된다고 보아야 하고, 그와 같이 확정된 권리·의무의 구체적 이행 시기는 사업시행자가 학교용지를 확보하여 시·도에게 공급받을 것을 최고한 후 시·도가 해당 학교용지에 대하여 감정평가 등을 실시하는데 필요한 상당한 기간(길어도 3개월 이내)이 경과된 시점이라고 할 것인바, 원고는 양산시 교동 620-2 외 35필지의 지상에 925세대의 공동주택을 건설하는 사업계획의 승인을 받기 위해 학교용지확보 등에 관한 특례법에 따라 피고 산하 양산교육청이 지정한 이 사건 토지를 구입하여 학교용지로 확보하였으므로 이 사건 토지에 대해 도시계획시설(학교)결정이 고시된 2005. 3. 3.경에는 피고의 이 사건 토지에 대한 매수의무가 확정되었다고 할 것이어서 피고에 대하여 그 확인을 구하고, 원고의 피고에 대한 매수요청이 있은지 상당한 기간이 경과하여 피고의 이 사건 토지에 대한 매수의무의 이행기가 이미 도래한 상태임에도 불구하고, 피고가 학생수요의 감소 및 그에 따른 예산 미편성 등을 이유로 매매계약체결의무를 이행하지 않아 원고에게 이 사건 토지 구입비용에 대한 법정이자 상당액의 손해가 발생되고 있으므로, 피고는 원고에게 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 이 사건 토지의 매매계약 체결일까지 매달 8,834,188원(총 구입비용 2,120,205,207원 × 5% × 1/12)을 지급할 의무가 있다고 주장한다.

나. 피고의 주장

피고는 학교용지확보 등에 관한 특례법에 의해 원고가 이 사건 토지를 학교용지로 확보하고 이에 대해 도시계획시설(학교)로 결정, 고시되었다 하더라도 피고에게 이 사건 토지를 매수할 의무가 있는 것은 아니므로 피고의 필요에 의해 매수 여부를 결정할 수 있는 것이며, 매수시기 및 매수가격은 피고가 임의대로 정하는 것이 아니라 교육인적자원부의 중장기지방교육재정계획에 의한 신설학교 조성시기 및 예산지원계획에 따라 매수시기를 정하여 원고와 매수협의를 하게 되는 것인바, 현재 이 사건 토지에 대하여는 저출산으로 인한 교육인적자원부의 장기학생수용 재검토에 따라 2010년 이후에 학교신설요인이 발생되어 있고, 피고도 인구증가 추이를 보아가며 중장기학생수용계획에 의하여 매수 여부를 결정하게 될 것인데 현재로서는 2009년 이후에나 매입이 가능할 것으로 추정할 수 있을 뿐 피고가 고의적으로 매매계약 체결을 지연시키거나 회피하고 있는 것은 아니라는 취지로 주장한다.

다. 판 단

(1) 살피건대, 학교용지확보 등에 관한 특례법은 공립의 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성·개발·공급 및 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보 또는 학교용지의 확보가 불가능한 경우 인근의 기존 학교 증축을 용이하게 함을 목적으로 하는 법률로서, 일정규모 이상의 개발사업을 시행하는 주체로 하여금 학교용지를 확보하게 하거나 학교용지부담금을 부담하도록 의무를 부과시킴으로써 공동주택 개발에 따른 인구의 밀집, 증가와 그로 인한 학교신설의 필요성이라는 공익적 목적을 달성하려는 것이므로, 원고와 같이 300세대 규모 이상의 주택개발사업을 시행하는 자가 학교용지를 조성·개발하거나 확보하여 이를 시·도에 공급할 공익적 의무를 부담하게 되는 것은 주택개발사업계획의 승인을 받기 위한 전제 조건으로서, 실제로 개발사업자가 교육청과의 협의를 거쳐 구체적인 토지를 학교용지로 구입·확보하여 이를 즉시 시·도에 공급할 수 있는 상태가 되었다 하더라도 이는 개발사업계획의 전제 조건을 충족시킨 행위에 불과하다고 할 것이므로, 그러한 전제 조건이 충족되었다는 것만으로 곧바로 시·도에게 학교용지를 매수해야 할 법적 의무가 발생된다고 볼 수 없다. 이는 당초 원고가 선정했던 학교용지 후보지 대신 피고가 직접 선정한 이 사건 토지를 학교용지로 확보하게 하였다는 사정이 있다 하여도 달리 볼 수가 없다.

(2) 한편, 학교용지확보 등에 관한 특례법 제4조 제2항 에서 시·도는 개발사업시행자가 공급하는 학교용지를 확보하여 시·도교육비특별회계 소관의 공유재산으로 하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 같은 법 제3조 제4항 에 규정되어 있는 것처럼 시·도가 당해 학교용지에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제25조 의 규정에 따라 도시관리계획을 입안하여 도시계획시설로 결정·고시한 후 도시계획을 시행하여 시·도의 공유재산으로 하여야 한다는 의미일 뿐, 실제로 시·도가 도시계획을 구체화시켜 특정 학교용지를 매수하고 학교시설을 건축하는 실행단계로 나아감에 있어서는 학생수의 증감변동에 따른 학생수용 계획의 달성과 국토의 균형적 이용이라는 공익, 교육인적자원부로부터의 재정지원 상황 및 예산, 지역사정, 교육환경 등 기타 제반 사정을 종합적으로 면밀히 검토하여 학교용지의 매입 여부를 비롯하여 매입시기, 매입방법, 조건 등을 결정(다만, 매입가격은 학교용지확보 등에 관한 특례법 및 관련 법률에서 정한 감정가격으로 결정되므로 재량의 여지가 없다.)할 수밖에 없는 것이며, 시·도가 학교용지의 매입을 결정하여 계약을 체결할 경우에도, 지방재정법 제63조 가 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여 특별한 규정이 없으면 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 이에 따른 준용조문인 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제11조 제1항 , 제2항 에 의하면, 지방자치단체가 계약을 체결하고자 할 때에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지체상금 기타 필요한 사항을 명백히 기재한 계약서를 작성하여야 하며, 그 담당공무원과 계약상대자가 계약서에 기명·날인 또는 서명함으로써 계약이 확정된다고 규정하고 있는바, 위 각 규정의 취지에 의하면, 지방자치단체가 사경제의 주체로서 사인과 사법상의 계약을 체결함에 있어서는 위 법령에 따른 계약서를 따로 작성하는 등 그 요건과 절차를 이행하여야 할 것이고, 설사 지방자치단체와 사인 사이에 사법상의 계약이 체결되었다 하더라도 법령상의 요건과 절차를 거치지 아니한 계약은 효력이 인정될 수도 없다.

(3) 따라서 원고와 피고 간에 이 사건 토지에 관하여 법령에 따른 구체적이고도 유효한 매매계약이 체결되지 아니한 이상, 원고가 학교용지확보 등에 관한 법률에 정해진 요건과 절차에 따라 이 사건 토지를 매입 완료하였다는 사실만으로는 피고에게 이 사건 토지를 매수해야 할 법률상 의무가 있다고 할 수 없고, 피고에게 이 사건 토지를 매수할 의무가 있음을 전제로 하여 그 불이행을 원인으로 한 원고의 손해배상 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 여미숙(재판장) 전국진 이강호

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