소송대리인 법무법인 정앤정

담당변호사 정순도

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

2. 수정 부분

○ 2쪽 9행을 "하는 위 법 제2조 제6호의 '사업수행기관'이다."로 수정

○ 3쪽 6~7행의 "서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는"을 다음과 같이 수정『사회서비스제공형 사회적기업으로 그 이해관계자는 서비스 수혜자이며, 원고의 이사회는 서비스 수혜자 대표 및 서민금융, 사회복지, 법률, 회계 등 다양한 분야별 전문가 8명으로 구성되어 있으므로 그 구성원의 전문적인 지식이나 다양성 등을 볼 때 민주적』0 3쪽 10행 아래에 다음을 추가

2) 신뢰보호의 원칙 위반

원고는 2012년 F시로부터 예비사회적기업으로 지정됨으로써 원고의 업무가 사회서비스임을 공식적으로 인정받았고, 피고의 불인증 통보서에는 처분 사유로 원고의 업무가 사회서비스의 범주에 포함되지 아니한 이유를 명시하지 아니하고 있으며, 원고와 같은 서비스를 제공하는 E 주식회사의 인증심사에서는 그 업무가 사회서비스에 해당한다고 인정한 사실이 있으므로 피고는 원고에게 원고의 업무가 사회서비스에 해당된다는 신뢰를 부여하였다. 이러한 신뢰에 반하는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하다.

○ 3쪽 11행의 "2)"를 "3)" 으로 수정

○ 3쪽 아래에서 7행의 "3)"을 "4)"로 수정

○ 5쪽 9행부터 6쪽 아래에서 4행까지를 다음과 같이 수정

(2) 앞서 든 증거, 갑 제11호증, 을 제2, 3, 4호증의 기재, 앞서 인정한 사실관계 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실과 사정을 종합적으로 고려하면, 피고가 원고의 경우 사회서비스 제공 실적이 부적합하다고 판단한 것에 재량권 일탈·남용이 있다고 보기 어렵다.

사회적기업 육성법은 우리 사회에서 충분하게 공급되지 못하는 사회서비스를 확충하고 새로운 일자리를 창출함으로써 사회통합과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하기 위하여 경영지원, 재정지원 등 다양한 지원·혜택 제도를 통하여 사회적기업의 설립·운영을 지원하고 있고, 사회적기업으로 인증받기 위한 구체적인 요건을 법정화하고 있다. 이처럼 사회적기업 육성법은 기본적으로 민간 영역에서 사회적 목적 실현을 도모하는 기업에 대하여 사회적기업으로 인증을 하고, 인건비를 포함한 다양한 지원을 함으로써 사회적기업을 육성·발전시키는 것을 주된 목적으로 하는 것으로 보인다. 즉 취약계층을 고용하거나 취약계층에게 일반시장가격보다 낮은 가격으로 사회서비스를 제공하는 기업에 대하여 스스로의 힘만으로 영위하여 나가도록 자유경쟁 상태에 두게 되면 사회적 목적 실현이라는 본래의 목적 달성에 상당한 어려움을 겪을 수밖에 없으므로 이를 보완하고 자생력을 제고하기 위하여 정부에서 한시적으로 지원하는 것이다.

◎ 그런데 사회적기업으로 인증받기 위하여 신청하는 기관의 사업영역 및 사회적 목적 활동은 매우 다양하므로 모든 사례를 법률이나 지침에 일일이 기재하기 어렵다. 이에 따라 사회적기업 육성법 시행령 제3조는 사회서비스의 종류를 나열하면서 제8호에서 '그 밖에 고용노동부장관이 정책심의회의 심의를 거쳐 인정하는 서비스'를 규정하고 있고, 제9조 제2항은 사회적 목적의 실현 여부를 제9조 제1항의 각 호의 요건에 따라 판단하기 곤란한 경우에는 사회적기업육성 전문위원회의 심의를 거쳐 고용노동부장관이 판단하도록 하고 있다. 사회적기업으로 인증받은 경우 앞서 본 바와 같은 다양한 지원과 혜택을 부여받을 수 있는데, 다양한 지원과 혜택에는 필연적으로 재정적 지출이 수반되므로 법령에서 정한 사회적기업 인증을 위한 구체적 요건에는 한정된 재정적 여건 등을 고려한 입법자의 정책적 결단이 반영되어 있다고 보아야 한다. 따라서 사회적기업 육성법령은 피고에게 사회적기업에 해당하는지 여부 판단에 관하여 재량을 부여하고 있는 것으로 봄이 타당하다.

원고는 서민의 금융생활 지원에 관한 법률에 따라 설립된 C기관과 체결한 D지원 계약에 따라 C기관으로부터 대출재원 및 운영비를 지원받아 저신용 · 저소득층에게 저리로 소액 신용대출을 해주는 사업을 수행하고 있는 위 법 제2조 제6호의 '사업 수행기관'이다. C기관은 서민의 금융생활 전반에 관하여 지원하겠다는 취지로 정부, 금융회사, 한국자산관리공사 등이 출자하여 2016. 9. 23. 설립된 금융위원회 산하기관으로 위원장은 금융위원회 위원장의 제청으로 대통령이 임면하도록 규정되어 있는 정부기관이다 (서민금융법 제11조). 한편 D은 저소득· 저신용층의 사회적·경제적 자립을 위한 무담보 · 무보증의 소액대출을 의미하는 것으로서, 2009. 12.부터 금융위원회의 총괄 하에 소액서민금융재단으로부터 확대 개편된 G에서 관리하고 있고, 휴면예금 등 정책자금을 마련하여 지역 지점을 통하여 관련 업무를 수행하고 있는 우리나라의 대표적인 정책성 서민금융사업이다. 서민금융법이 제정된 2016. 9. 이후에는 금융위원회 산하기관인 C기관에서 D을 수행하고 있다. 그리고 금융위원회가 작성한 D 확대방안(2009. 9. 17.,을 제2호증)에 따르면, G의 전달체계 강화를 위하여 2009. 12.부터 2010. 5.까지 지역별로 D법인을 공개모집하고 지역별로 'D OO지점' 설립을 추진하였으며, 이렇게 설립된 지역 법인 중 하나가 2010. 5. 설립된 원고이다. 이후 원고는 G의 지역지점으로써 D과 관련한 지원사업을 하고 있고, 지금은 서민금융법에 근거하여 C기관과 체결한 D지원 계약에 따라 D을 수행하고 있다.

⑥위 D 지원 계약에 따르면, 원고는 C기관이 교부하는 대출 재원으로 D을 수행하고, C기관은 원고가 수행하는 D을 지도 · 관리하며, D이용자에게 'C기관의 사업수행기 관'이라는 점을 알리도록 하고 있다(계약 제3조). 또한 대표자, 업무수행직원, 사무공간 및 C기관이 제공한 집기비품에 변동이 발생하거나 발생이 예상되는 경우에도 이를 C기관에 통지하도록 하고 있고, 사무소 이전이나 지부 설치와 관련해서도 C기관과 사전에 협의하도록 하고 있다. 나아가 C기관에서 정하는 'D지점 업무처리 세칙'(을 제3호 증)에 따라 D 대출의 업무처리 계획을 수립하여 업무를 처리하도록 하고 있고(계약 제4조), 매월 업무를 수행하는 데 필요한 사업운영경비(2017년 기준 연 36,000,000원)를 지원받고 있다(계약 제6조, 별지1). 또한 위 'D지점 업무처리 세칙'에 따르면, D 지점의 총 대출한도 또한 C기관에서 정하고, C기관에서 교부받은 대출재원은 대출 용도로만 운영하여야 하며, 대출 관련 이자율, 대출 기간, 상환방법 등 세부적인 업무처리 방식까지도 자세히 정하여져 있다(위 세칙 제20조, 제21조 등), 원고의 경우 사회적기업 인증 신청 직전 6개월(2017. 1. 1.부터 2017. 6. 30.까지) 동안의 전체 대출 240건(갑 제11호증) 중 C기관에서 교부받은 정책자금 이외의 자체 재원으로 발생시킨 서민금융 대출실적은 전혀 없고, 전액 정책자금을 교부받아 D을 운영하고 있으며, D의 대출과 관련한 모든 업무는 C기관에서 정한 방법과 절차에 따라 엄격하게 통제되고 있는바, 원고는 사실상 정부기관의 지원사업을 위탁받아 수행하는 것으로 보인다.

사회적기업에 대한 지원은 해당 기업의 자생력을 높이기 위하여 한시적으로 하는 것인데, 서민의 금융생활 지원에 관한 법률에 따른 사업수행기관인 원고에 대하여 사회적기업 인증을 통하여 추가적으로 지원을 하는 것은 중복적인 혜택으로서 형평성의 문제를 가져올 수 있고, 나아가 정말로 지원이 필요한 민간 영역의 기업에 사용되어야 할 한정된 재원이 함부로 사용되는 결과를 초래할 수도 있다.

사회적기업을 확장할 필요가 있다는 원고의 주장은 입법론적으로 경청할 여지,가 있으나, 사회적기업 인증은 기본적으로 사회적 목적 실현을 위한 정책적 고려에 따라 일정 부분 기업 간 경쟁을 제한하는 결과를 가져오기 때문에 관련 법령의 해석, 사회적기업에 대한 지원의 규모나 범위, 사회적기업 확대로 인한 사회적 파급력, 외국 법제와의 차이 등 여러 가지 요소를 고려하여 판단함이 타당하다. 즉, 사회적기업으로 인증받은 기업은 정부로부터 추가적인 금전 지원을 받을 수 있고, 정부에 대한 물품 공급과 관련하여 우선권을 가지는 등 상당한 혜택을 가지는 반면에, 그와 경쟁관계에 있는 다른 기업은 그만큼 경제적인 타격을 받을 수밖에 없는 구조이므로 이러한 관계를 전체적으로 고려할 필요가 있다.

원고는 원고가 창업교육, 컨설팅, 취업·복지 상담 등 다양한 비금융서비스도 함께 수행하고 있으므로 사회적기업 인증 요건을 충족하고 있다고도 주장하나 갑 제1, 2, 4호증의 기재만으로 원고가 실제 '저신용.저소득층의 취업정보 및 직업훈련교육 정보 제공을 위한 사업'을 수행하고 있는 사실을 인정하기에 부족하다.

피고는 위와 같은 여러 사정을 비교형량하여 원고의 경우 사회서비스 제공 실적이 부적합하다고 판단한 것으로 보인다.

○ 7쪽 9행의 "인정된다." 오른쪽에 다음을 추가 또한 피고는 2017년에 사회적기업 인증 계획 및 심사기준을 공고하면서, 이해관계자가 참여하는 의사결정 구조를 구비하여야 하고 이를 정관 등에 기재하여야 함을 명시하였고, 사회적기업 인증 신청서를 제출할 때 이해관계자 참여 등 의사결정 구조를 확인할 수 있는 서류로 이사회 · 운영위원회 등의 회의록 등을 제출하여야 하고 공증받은 정관이나 규약 등을 제출하여야 한다는 점을 고지하였다. 나아가 사회적기업 인증 심사기준의 요건별 심사기준에서 기업의 정관 또는 규약에 다양한 이해관계자가 주된 의사결정 기구에 참여하도록 하는 내용이 명시되어야 하고, 인증 신청일 이전 6개월 이내 최소 2회 이상 의사결정기구의 회의 개최 실적이 있어야 한다는 점을 공고하였다(갑 제15호증), 이러한 이 사건 고시 및 공고 내용에 의하면, 피고는 사회적기업 인증을 위하여 고시에서 규정한 이해관계자가 참석하는 의사결정기구가 실질적으로 운영되고 있는지, 그러한 의사결정기구가 인증 전후에도 유지될 수 있는 내부근거가 마련되어 있는지를 심의하는 것으로 보인다.

0 8쪽 2행의 "주장하나, 부터 4행의 있는바, "까지를 다음과 같이 수정 주장한다.

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙, 규정은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다고 보아야 한다(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).

사회적기업 육성법 제9조 제1항 제5호는 사회적기업으로 인증받기 위한 요건으로 '기관 및 지배구조의 형태와 운영 방식 및 중요 사항의 의사결정 방식'을 적은 정관이나 규약 등을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 제8조 제1항 제4호는 사회적기업의 인증요건으로 서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정 구조를 갖출 것을 요구하고 있으며, 제8조 제3항은 사회적기업 인증의 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 고용노동부령으로 정하고, 사회적기업 인증 심사기준은 고용노동부장관이 고시한다고 규정하고 있다. 이에 비추어 고용노동부장관이 심사기준을 고시로 정하면서 서비스 수혜자, 근로자 등 이해관계자가 참여하는 의사결정 구조를 갖추는 내용의 의사결정 방식을 정관이나 규약 등으로 정하여야 한다는 내용을 포함한 것이 위임의 범위나 한계를 벗어난 것으로 보기 어럽다. 또한 사회적기업 육성법은 사회적기업 인증 심사기준을 고시에 위임하고 있으므로 고시보다 더 상위법인 시행령이나 시행규칙에서 인증 심사기준을 정하지 아니하였다고 하여 위임의 범위나 한계를 벗어난 것으로 보기도 어렵다. 나아가 8쪽 아래에서 8행의 위에 다음을 추가

2) 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 관한 판단

일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로, 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 참조).

예비사회적기업은 지방자치단체의 사회적·경제적 환경, 예산 등 제반 정황을 반영하여 지방자치단체의 조례에 근거하여 지정되는 것일 뿐, 이 사건에서 문제되는 사회적기업 인증과는 별개로 운영되고 있고, 원고도 인정하듯이 사회적기업 인증요건과 예비사회적기업 지정요건은 동일하지 아니한 점(갑 제34호증), 사회적기업으로 인증을 받는 경우 공공기관에서 물품 및 서비스를 구매할 때 우선 구매하여야 하는 대상기업이 되고, 지방계약법에 따라 5,000만 원 이내의 수의계약도 가능할 뿐 아니라, 사회보험료의 일부 지원 혜택도 주어지는 등 예비사회적기업으로 지정된 경우보다 더 많은 지원 혜택을 받을 수 있으므로 그 요건 충족 여부에 관한 심사 강도 또한 다를 수밖에 없는 점, 예비사회적기업으로 지정된 기업 중 사회적기업으로 인증받은 곳은 35%에 불과하여 예비사회적기업으로 지정된 모든 기업이 사회적기업으로 인증받는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 예비사회적기업으로 지정되었다고 하여 사회적기업 육성법의 사회적기업에 해당한다거나 그 인증이 필수적이라고 보기 어렵다. 나아가 원고가 지방자치단체로부터 예비사회적기업으로 지정받았다고 하더라도 이러한 지정을 원고의 주장과 같이 사회적기업임을 인정하는 취지의 공적 견해표명이라고 보기 어렵고, 이를 피고의 공적 견해표명으로 보기는 더더욱 어렵다. 피고는 E 주식회사에 대하여 사회적기 업임을 승인하였으나 이는 원고에 대한 견해표명으로 보기 어려워 원고가 이를 신뢰하였다고 하여 원고의 신뢰를 보호하여주기도 어렵다. 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 이유 없다.

○ 8쪽 아래에서 8행의 "2)"를 "3)"으로 수정

○ 9쪽 4행의 "3)"을 "4)"로 수정

○ 9쪽 7~8행의 "심시기준에"를 "심사기준에"로 수정

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 기각한다.

판사박재우

판사박해빈