2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.

가. 참가인은 정부의 제3차 전력수급계획에 따라 수도권 전력공급에 안정을 기할 목적으로 C발전소 건설사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하기로 하고, 이 사건 사업에 대한 환경영향평가(이하 '이 사건 환경영향평가'라 한다)를 거쳐 피고에게 전원 개발사업 실시계획에 대한 승인을 신청하였다.

나. 피고는 2011. 9. 1. 포천시 D 일원에 발전시설용량 145만 킬로와트의 C발전소를, 포천시 D부터 포천시 E에 이르는 구간에 4.397㎞의 송전선로(이하 '이 사건 송전선로라 한다)와 이를 지지하는 철탑 12기를 각 건설하는 내용의 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고(이하 '이 사건 처분'이라 한다), 같은 달 6. 지식경제부 고시 F로 이를 고시하였다.

다. 한편, 원고는 이 사건 송전선로 중 송전탑 번호 제5 내지 8번 구간의 선하지 및 철탑부지에 해당하는 포천시 G, H, I 토지의 소유자로서, 인근인 J 일원에서 'K 골프장'(이하 '이 사건 골프장'이라 한다)을 운영하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 환경영향평가에는 아래와 같은 절차적·실체적 하자가 있으므로, 이에 기초한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

(1) 참가인은 이 사건 환경영향평가서 초안에 이 사건 송전선로에 대한 대안설정 및 평가를 포함하지 아니하였고, 나아가 위와 같이 위법하게 작성된 환경영향평가서 초안을 기초로 주민설명회를 개최하였으므로 적법한 의견수렴 절차를 거쳤다고 볼 수도 없다( 쟁점 1).

(2) 참가인은 이 사건 송전선로 설치로 인하여 직접적·구체적 피해를 보는 원고에 대하여 행정절차법에서 정한 사전 통지를 전혀 하지 않음으로써 원고의 의견제출권을 침해하였고, 환경부 및 포천시로부터 이 사건 송전선로와 관련하여 이해당사자인 원고와 적극적인 협의를 하라는 보완 지시를 받았음에도 원고와 아무런 협의도 진행하지 아니한 채 위 보완지시를 이행하였다는 내용의 허위 보고를 하여 이 사건 사업 승인을 받았다(쟁점 2).

(3) 이 사건 사업은 산지관리법상 평균 경사도 기준을 위반하여 산사태를 초래할 우려가 있고, 참가인은 왕방지맥의 보호를 위해 이 사건 송전선로를 현재와 같은 위치로 결정하였다고 하나 왕방지맥에는 이미 한국전력공사에 의해 송전탑이 설치된 상태이며, 이 사건 송전선로가 현재의 위치에 설치될 경우 원고로서는 이 사건 골프장 및 콘도사업을 포기할 수밖에 없어 수백 명에 달하는 직원들의 생존권마저 위협을 당하게 되므로, 이 사건 송전선로는 지중화 하거나 위치를 옮기는 것이 공익과 사익을 적절히 형량한 것으로 보인다(쟁점 3).

나. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

다. 판 단

(1) 쟁점 1에 관한 판단

환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다. 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

이 사건에서 보건대, 을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 환경영향평가서 초안의 '대안설정 및 평가' 항목에는 발전방식에 대한 비교만 기재되어 있는 사실은 인정된다. 그러나 을 제1, 2, 4 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정을 종합할 때, 위와 같은 초안 작성 및 그에 기초한 주민설명회 개최가 위법하다고 보이지는 않는다.

○ 당초 이 사건 사업이 환경영향평가 대상사업으로 결정된 것은 발전소의 발전 시설용량이 1만 킬로와트 이상이기 때문이고, 발전소를 제외한 송전선로만으로는 그 길이가 기준치인 10㎞에 미치지 못하여 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않는다.

이 참가인은 위와 같은 점을 고려하여 이 사건 환경영향평가서 초안의 '대안설정 및 평가' 항목에는 별도로 송전선로에 관해 기재하지 않았으나, 실제로는 2009. 7. 9.부터 2009. 11. 3.까지 5개의 후보경과지를 비교하여 생태축(왕방지맥), 인근 주거지 등에 미치는 영향이 적은 현재의 위치에 이 사건 송전선로를 건설하기로 하였다.

○ 주민설명회 역시 후보경과지에 대한 비교가 생략된 이 사건 환경영향평가서 초안에 기초하여 실시되었으나, 당시 제시된 이 사건 송전선로의 위치가 현재와 같아 주민들의 의사결정 및 의견제출에 큰 장애가 되었을 것으로 보이지는 않는다.

○ 그 후 참가인은 환경부장관의 2011. 5. 12.자 보완 요청에 응하여 최적경과지 선정과정에 대한 보완을 마쳤다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 쟁점 2에 관한 판단

먼저 살피건대, 을 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 포천시장이 환경영향평가법 시행령 제14조에 따라 이 사건 환경영향평가서 초안 공람·공고 및 주민설명회 개최공고를 한 사실이 인정되고, 한편 행정절차법 제21조 제1항, 제2조 제4호는 '①① 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자와 ② 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인'이 사전통지의 상대방이 된다고 규정하고 있으나 원고는 둘 중 어디에도 해당하지 않으므로, 참가인으로서는 위 공람·공고 등과 별도로 원고에 대하여 행정절차법에 따른 사전통지를 할 필요가 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다음으로 살피건대, 원고는 참가인이 원고와 협의를 거친 바 없음에도 협의를 마친 것처럼 허위 보고를 함으로써 이 사건 사업 승인을 받았다고 주장하나, 원고가 제출한 증거만으로는 위 주장사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 을 제5, 6, 8, 9호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 환경부에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 이 사건 환경영향평가서 초안을 검토한 환경부에서 "경관시뮬레이션에 의하면 이 사건 골프장에서 철탑(송전선로 포함) 5~8번이 직접 조망되는바, 원고 측과 협의하는 등 경관영향 저감을 위한 최적의 대책을 수립하여야 함"이라는 의견을 제시하였고, 이에 참가인이 '원고와는 별도 협의를 지속적으로 진행하겠다'는 취지의 답변을 하였을 뿐 '협의가 완료되었다'고 보고한 바 없는 사실, ② 환경부의 2011. 5. 12.자 보완 요청 중 "철탑이 왕방지맥 및 녹지 자연도 7등급 능선을 경과하여 녹지축 및 스카이라인을 훼손하므로 다양한 대안의 비교·검토를 실시하고, 지역주민, 이해관계자 등 관계기관의 의견수렴 결과를 반영하여 환경적인 영향을 최소화 할 수 있는 최적 안을 선정 · 제시하여야 함"이라는 의견에 대하여도 참가인이 "송전선로 최적경과지를 선정하기 위한 과정을 제시하였음"이라고 답변하였을 뿐 '원고와 협의가 완료되었다'고 보고한 바 없는 사실, ③ 이 사건 사업의 환경관련 사업계획 승인 내용 이행계획에도 '시행방법 : 본 사업 시행으로 인한 인근 지역주민의 생활환경 및 재산상 피해가 발생하거나 발생할 우려가 있을 경우 사전에 충분한 협의를 거쳐 민원이 발생하지 않도록 대책을 수립할 것임. 시행시기 : 공사시, 운영시'라고 기재되어 있을 뿐인 사실, ④ 나아가 2011. 12. 29. 전후로 원고와 참가인 사이에 협의 시도가 있기는 하였으나 양측의 의견 차이가 너무 큰 관계로 협의가 결렬된 사실(원고는 이 사건 송전선로의 위치 변경을, 참가인은 저감대책의 실시를 희망하였다)이 인정될 뿐이다(한편 참가인의 사후환경영향조사서 제출기한은 2013. 1. 31.까지로 아직 기한이 도래하지 않았다). 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 쟁점 3에 관한 판단

(가) 정부의 전력수급기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획에 의하여 전원설비를 설치하는 행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위이고, 전원개발촉진법 등 관계법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획 재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사의 사이에서는 물론이고 공의 상호간과 사의 상호간에도 정당하게 비교 · 교량하여야 하고 그 비교 · 교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익 형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 할 것이지만(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 등 참조), 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니고 위와 같이 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한 그 행정계획 결정은 계획재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것이다.

(나) 이 사건에서 보건대, 을 제5, 12, 18호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 감정인 L에 대한 감정촉탁결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 공익과 사익을 비교교량하지 않았다고 할 수 없고, 또한 비교교량을 하면서 그 정당성과 객관성이 결여되어 원고의 이익을 과도하게 침해하여 비례의 원칙 등을 위반하였다고 보기 어려우므로, 이익형량의 합리성과 행정계획결정의 합목적성이 결여되어 계획재량의 범위를 벗어났다고 할 수 없다.

○ 이 사건 사업은 수도권 및 경기북부 지역에 안정적 전력공급을 하기 위한 것으로서 공익상의 필요가 매우 크다.

○ 이 사건 송전선로 인근에는 한북정맥에서 분기하는 왕방지맥(4급 능선축에 해당)이 위치하고 있는데, 이 사건 송전선로의 위치가 현재와 같이 제3안으로 결정된 것은 위 왕방지맥의 훼손을 최소화하기 위한 것이었다.

○ 환경부의 「환경영향평가서 작성 가이드라인』에도 지맥 통과구간에 미치.는 영향을 예측, 평가하여 저감방안을 수립토록 되어 있다.

○ 이 사건 송전선로를 원고 주장과 같이 제1안으로 결정하지 않고 현재와 같이 제3안으로 결정할 경우, 인근 마을(M) 및 N 일대의 경관 피해 등을 줄일 수 있는 이점도 있다.

○ 참가인은 평균경사도가 25도를 초과하지 않는 지역으로 철탑부지를 배치하고(참가인은 이 사건 환경영향평가서에 이 사건 송전선로 경과지에 대한 경사분석 결과를 포함하였다), 지형에 따른 철탑안전도를 고려하여 철탑의 위치를 선정하였으며, 심형기초공법의 적용, 식생 및 구조물에 의한 비탈면 보호공법의 시행, 침사지 설치 등의 사면처리대책, 토사유출 저감방안 등을 마련하였다.

○ 반면에 원고가 제출한 자료들만으로는 참가인의 위와 같은 조치에도 불구하고 이 사건 송전선로의 설치로 인한 산사태 위험이 급증하게 됨을 인정하기에 부족할뿐더러, 원고 주장대로 이 사건 철탑부지의 평균 경사도를 실측한 결과 모두 25도 미만인 것으로 밝혀졌다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사나청

판사김유정

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