청 구 인　김○식 외 23인

대리인 변호사　최용석

가. 사건의 개요

(1)청구인들은 청구외 ○○개발 주식회사가 신축한 울산 북구 ○○동 232 대 2,366㎡ 지상 ○○ 오피스텔의 각 개별실을 분양 또는 매매로 취득한 다음 이에 대하여 일반세율(20/1,000)을 적용하여 산출한 취득세 및 농어촌특별세를 울산광역시 북구청장에게 자진신고·납부하였다.

(2)그런데, 울산광역시 북구청장은 청구인들이 위 오피스텔의 각 개별실을 취득한 후 이를 별장으로 사용하여 왔다는 이유로 지방세법 제112조 제2항, 제112조의2 제1항, 지방세법시행령 제84조의3 제1항을 근거로 그 취득가액에 중과세율(일반세율의 5배)을 적용하여 산출한 세액에서 청구인들이 자진납부한 세액을 공제한 금원 상당의 취득세를 청구인들에게 부과·고지하는 각 처분을 하였다.

(3)이에 청구인들은 2002. 3. 7. 울산지방법원에 울산광역시 북구청장을 상대로 위 각 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 그 소송 계속중 위 각 부과처분의 근거법률인 지방세법 제112조 제2항 제1호의 위헌심판제청신청을 하였으나, 2002. 12. 4. 기각되자, 같은 달 21. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 것,이하 “법”이라고 한다) 제112조 제2항 제1호(이하 “이 사건 법률조항”이라고 한다)의 위헌 여부이고, 이 사건 법률조항과 관련 규정의 내용은 다음과 같다.

법 제112조(세율) ①취득세의 표준세율은 취득물건의 가액 또는 연부금액의 1,000분의 20으로 한다.

②다음 각 호의 1에 해당하는 부동산 등을 취득하는 경우(별장 등을 구분하여 그 일부를 취득하는 경우를 포함한다)의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다. (생략) 별장·고급오락장에 부속된 토지의 경계가 명확하지 아니한 때에는 그 건축물 바닥면적의 10배에 해당하는 토지를 그 부속토지로 본다.

1.별장：주거용 건축물로서 상시 주거용으로 사용하지 아니하고 휴양·피서·위락 등의 용도로 사용하는 건축물과 그 부속토지. 이 경우 별장의 범위와 적용기준은 대통령령으로 정한다.

2. 골프장：(내용 생략)

3.고급주택：주거용 건축물 또는 그 부속토지의 면적과 가액이 대통령령이 정하는 기준을 초과하거나 당해 건축물에 67제곱미터 이상의 풀장 등 대통령령이 정하는 부대시설을 설치한 주거용 건축물과 그 부속토지. (이하 생략)

4. 고급오락장：(내용 생략)

5. 고급선박：(내용 생략)

제112조의2(세율적용)①토지나 건축물을 취득한 후 5년 이내에 당해 토지나 건축물이 다음 각 호의 1에 해당하게 된 경우에는 당해 각 호에서 인용한 조항에 규정된 세율을 적용하여 취득세를 추징한다. (이하 생략)

1.제112조 제2항의 규정에 의한 별장·골프장·고급주택 또는 고급오락장

지방세법시행령(이하 “법시행령”이라고 한다.) 제84조의3(별장 등의 범위와 적용기준)①법 제112조 제2항 제1호 후단의 규정에 의한 별장 중 개인이 소유하는 별장은 본인 또는 그 가족 등이 사용하는 것을, 법인 또는 단체가 소유하는 별장은 그 임·직원 등이 사용하는 것을 말하며, 주거와 주거 외의 용도로 겸용할 수 있도록 건축된 오피스텔 또는 이와 유사한 건축물로서 사업자등록증 등에 의하여 사업장으로 사용하고 있음이 확인되지 아니하는 것은 이를 별장으로 본다.

2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견

가. 청구인들의 주장

별장과 같이 일반 건축물보다 5배 세율의 취득세를 부과하는 경우에는 법률에서 그 규모와 가액에 대한 기준점이 명확하게 규정되어 있어서 국민들이 이를 쉽게 수긍할 수 있도록 하여야 하는데, 이 사건 법률조항은, 중과세하는 별장의 규모와 가액 등에 관한 기준점을 알 수 있도록 하는 내용이 전혀 없어 결국 과세요건을 불명확하게 정한 것일 뿐만 아니라 별장의 구체적 범위와 적용기준을 시행령에 포괄적으로 위임하고 있으므로 결국 조세법률주의 및 포괄위임입법을 금지한 헌법 제59조 및 제75조를 위반한 것이다.

나. 법원의 위헌심판제청신청 기각 이유

별장이란 통상적으로 주거 용도의 건물이지만 상시 주거용에 사용하지는 않고 가끔 휴양·피서 또는 위락 등의 용도로 사용하는 건물과 그 부속 토지를 일컫는 용어로 쓰이고 있어 그 용어 자체로서 충분하여 추상적이거나 막연한 규정이라고는 볼 수 없고, 법시행령 제84조의3 제1항 제1호도 별장의 통상적 개념을 설명하여 놓은 것에 불과하고 법의 추상적, 포괄적 위임에 의하여 그 기준과 범위를 정하고 있는 것이라고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 저해할 정도로 과세요건을 하위법규에 포괄적으로 위임함으로써 위임입법의 한계를 벗어났다거나 조세법률주의에 위반하여 헌법에 위반된다고도 할 수 없다.

다. 행정자치부장관과 울산광역시 북구청장의 의견

법원의 위 기각 이유와 대체로 같다.

3. 판　단

가. 이 사건 법률조항의 입법목적과 연혁

이 사건 법률조항이 규정한, 별장에 대한 취득세 중과세 제도는, 별장이 비생산적인 사치성 재산으로서 이러한 재산을 취득하는 데에 높은 담세력이 있다는 것을 주된 근거로 하는 것이고, 한편 위와같은 중과세를 통하여 경제생활에 있어서의 사치·낭비 풍조를 억제하고 국민 계층간의 위화감을 해소하여 건전한 사회기풍을 조성하는 한편 국가 전체적으로 한정된 자원이 비생산적인 부문보다 생산적인 분야에 효율적으로 투자되도록 유도하고자 하는 데에 그 입법 목적이 있다(헌재 1999. 2. 25. 96헌바64 , 판례집 11-1, 96, 107).

이러한 별장에 대한 취득세 중과세 규정은, 지방세법이 1973. 3. 12. 법률 제2593호로 개정되면서 신설된 것인데, 그 후 세율의 범위에 관한 개정이 몇차례 있었을 뿐 내용에 있어서는 변동이 없었다. 다만, 별장의 요건에 관하여는 법률에서 이를 직접 규정하지 않고 대통령령에서 정할 것을 위임하였다가, 지방세법이 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되면서 별장의 요건을 정한 종전 시행령조항의 내용 중 일부를 이 사건 법률조항에 반영하여 현재에 이르고 있다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대한 판단

(1) 과세요건명확주의에 위반하는지 여부

(가) 우리 헌법은 제38조에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.”라고 규정하고, 제59조에서는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 규정함으로써 조세법률주의 원칙을 선언하고 있다. 이러한 조세법률주의는 조세평등주의와 함께 조세법의 기본원칙을 이루는 것으로서 법률의 근거 없이 국가는 조세를 부과·징수할 수 없고, 국민은 조세의 납부를 요구받지 않는다는 원칙이다.

조세법률주의는 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의를 핵심적 내용으로 삼고 있다. 과세요건 법정주의란 납세의무를 성립시키는 납세의무자·과세물건·과세표준·과세기간·세율 등의 과세요건과 조세의 부과·징수절차를 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하여야 한다는 원칙을 말하고, 과세요건 명확주의란 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정 내용이 명확하고, 일의적(一義的)이어야 한다는 원칙을 말한다.

조세법률주의의 이념은 결국 과세요건을 법률로 규정하여 국민의 재산권을 보장하고, 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하는 데 있다(헌재 1999. 12. 23. 99헌가2 , 판례집 11-2, 686, 695).

다만, 법률은 일반성·추상성을 가지는 것으로서 법률규정은 항상 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화, 명확화 될 수 있고, 이는 조세법률주의가 적용되는 조세법 분야에서도 다를 바 없기 때문에 조세법규가 당해 조세법의 일반이론이나 그 체계 및 입법취지 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 그 규정을 무효라고 할 수는 없다(헌재 2000. 6. 29. 98헌바35 , 판례집 12-1, 786, 795).

(나)이러한 조세법률주의의 헌법적 의미를 염두에 두고, 별장의 요건을 정한 이 사건 법률조항이 과연 헌법상의 조세법률주의가 요구하는 과세요건 명확주의 원칙에 부응한 것인지 여부에 관하여 판단하기로 한다.

살피건대, 첫째 이 사건 법률조항은 별장의 개념을 “주거용 건축물로서 상시 주거용으로 사용하지 아니하고 휴양·피서·위락 등의 용도로 사용하는 건축물과 그 부속토지”라고 정의하였는데, 이는 “본집 외에 경치 좋은 곳이나 피서지, 피한지 같은 데에 따로 마련한 집”이라는 별장의 사전적 의미와도 거의 일치하는 것이어서 그 문언 취지만으로도 법률의 수범자인 과세관청이나 납세자로 하여금 별장의 의미나 내용을 쉽게 파악할 수 있도록 비교적 구체적으로 규정된 법률조항으로 보여지고, 둘째 나아가 이 사건 법률조항의 입법목적과 관련 규정 등을 종합적으로 고려하면 이 사건 법률조항상의 별장의 요건은, 건축물의 가액, 면적, 소재지 등과 상관없이, 사람이 일정 기간 침식을 하면서 생활할 수 있는 주거용 건축물을 소유자와 그 가족 등이 휴양·피서·위락 등의 일시적인 거주 목적으로 사실상 사용할 경우에 충족될 수 있는 것이라고 좀더 분명하게 해석될 수 있다.

그렇다면 이 사건 법률조항은, 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있을 정도로 지나치게 추상적이고 불명확한 규정이라고 볼 수는 없으므로 결국 헌법상의 조세법률주의가 요구하는 과세요건 명확주의 원칙에 위반되지 않는다.

(2) 위임입법의 한계를 넘었는지 여부

(가)헌법 제38조 및 제59조에 의거한 조세법률주의에도 불구하고 사회현상의 복잡·다기화와 국회의 전문적·기술적 능력의 한계 및 시간적 적응능력의 한계로 인하여 조세부과에 관련된 모든 법규를 예외 없이 형식적인 법률에 의하여 규정한다는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 실제에 적합하지도 아니하기 때문에, 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달에 즉시 대응하여야 할 필요 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 법률로 규정하여야 할 사항에 관하여 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임하는 것이 허용된다.

이에 따라 헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 위임입법의 필연성은 인정하면서도, 동시에 일반적이고 포괄적인 위임은 이를 허용하지 아니하는 것은, 과세관청에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하는 한편 납세자인 국민의 경제생활에 예측가능성과 법적안정성을 부여함으로써 국민의 재산권을 보장하도록 하기 위한 것이다.

한편 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 “법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항”이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다(헌재 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 197; 헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 , 판례집 12-2, 233, 241; 헌재 2001. 11. 29. 2000헌바23 , 판례집 13-2, 606, 624 참조).

(나)이 사건 법률조항 중 후문은 “이 경우 별장의 범위와 적용기준은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있으므로 이 부분이 과연 위임입법의 헌법적 한계를 벗어났는지 여부를 판단하기로 한다.

살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 과세요건으로서의 별장의 개념을 상당히 구체적으로 규율한 다음 그 범위와 적용기준을 대통령령으로 정할 것을 위임하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항의 위임에 의하여 대통령령에 규율될 사항은, 이 사건 법률조항 자체가 별장의 개념에 관하여 설정한 명시적인 한계 내에서, 별장의 요건에 관한 적용 기준을 입법목적 등을 고려하여 다시 상세히 설명하거나, 소비생활의 변화, 주거 및 휴양 문화의 변천, 사회·경제적 정책의 변화, 경제 현실의 변동 등의 다양한 변수를 고려하여 중과세 대상으로서의 별장이 되는 건축물의 범위를 구체화하는 정도가 될 것이지, 새로운 과세요건의 설정이 될 수 없음은 쉽게 예측될 수 있다고 보여진다. 다시 말하면, 이 사건 법률조항의 수범자인 국민으로서는 이 사건 법률조항이 그 위임에 앞서 규정한 별장의 개념을 통해서도 무엇이 취득세 중과세의 대상이 되는 별장인지 여부를 충분히 파악할 수 있으므로 대통령령에서 규율될 사항도 이 사건 법률조항이 의도한 별장의 의미 범위를 벗어나지 않을 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있다고 보여진다.

실제로 이 사건 법률조항의 위임에 따라 별장의 범위와 적용기준을 정한 이 사건 시행령 조항이, “법 제112조 제2항 제1호 후단의 규정에 의한 별장 중 개인이 소유하는 별장은 본인 또는 그 가족 등이 사용하는 것을, 법인 또는 단체가 소유하는 별장은 그 임·직원 등이 사용하는 것을 말하며, 주거와 주거 외의 용도로 겸용할 수 있도록 건축된 오피스텔 또는 이와 유사한 건축물로서 사업자등록증 등에 의하여 사업장으로 사용하고 있음이 확인되지 아니하는 것은 이를 별장으로 본다.” 라고 규정함으로써 이 사건 법률조항에서 미리 정의한 별장의 의미 범위 내에서 그 적용 기준을 보충적으로 설명하고 있음은, 이 사건 법률조항이 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 미리 구체적이고 명확하게 규정하고 있다는 사실을 뒷받침하는 것이라 할 것이다.

그렇다면 이 사건 법률조항을, 위임입법의 한계를 벗어나 수범자인 국민의 법적 안정성이나 예측가능성을 침해한 법률조항이라고 볼 수 없다.

4. 결　론

이상의 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종

송인준 주선회(주심)

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