2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 2011. 3. 도시계획시설사업 준공검사를 받고 그 무렵부터 천안시 동남구 북면 납안리 529 일원에 소재한 마론 뉴데이컨트리클럽 골프장(이하 '이 사건 골프장'이라 한다)을 운영하고 있다.

나. 원고는 기존의 18홀 회원제 골프장 1,004,631.3㎡ 주변에 18홀 대중제 골프장 820,448.7m²를 추가로 건설하여 이 사건 골프장을 1,825,080m²로 증설하고자 2011. 11. 2. 피고에게 도시계획시설인 이 사건 골프장의 증설 및 그 골프장 부지에 새로이 편입되는 토지의 용도지역을 보전관리지역 및 농림지역에서 체육시설의 설치가 가능한 계획관리지역으로 변경하는 아래와 같은 내용의 도시관리계획 변경결정의 입안을 제안하였다(이하 '이 사건 입안제안'이라 한다).

○ 도시관리계획(체육시설) 결정(변경) 안 : 마론 뉴데이컨트리클럽 증설사업 위치 : 천안시 동남구 북면 납안리 529 일원 면적 : 1,825,080㎡(기결정 1,004,631.3㎡, 증설 820,448.7㎡) 사업내용 : 골프장 회원제 18홀 → 회원제 18홀, 대중제 18홀 용도지역결정(변경) (안) - 보전관리지역 75,449㎡ 및 농림지역 741,644㎡를 계획관리지역으로 변경 - 변경사유 : 체육시설의 설치가 가능한 계획관리지역으로 변경 ○ 편입토지조서 기결정 도시계획시설 편입토지(사유지) : 6필지 1,004,631.3㎡ 증설 도시계획시설 편입토지 : 820,448.7㎡ 토지확보(동의 포함) 현황(국공유지 제외) - 전체면적(기존+증설) : 사유지 1,614,343.3㎡ 중 1,375,493.3㎡(85.2%) - 증설면적 : 사유지 609,712㎡ 중 370,862㎡(60.8%)

다. 피고는 관련 부서 및 관계 기관과 협의를 거쳐 2011. 11. 29.과 2012. 1. 25. 등 여러 차례 원고에게 이 사건 입안제안에 관한 보완요구를 하였고, 원고는 그때마다 관련 보완서류를 제출함으로써 그 보완요구에 성실히 응하였다.

라. 이 사건 입안제안과 관련한 한국산지보전협회의 산지전용타당성 조사결과는 그 적합성이 인정된다는 것이었고, 토지적성평가에 대한 한국토지공사 대전충남지역본부의 검증결과는 대부분의 항목에서 적정하다는 내용이었다.

마. 이 사건 입안제안에 대하여 천안시 도시계획위원회는 2012. 6. 28. "기존 개발된 골프장 높이인 해발 325m 이하로 할 것, 위례성 쪽은 원형보존녹지를 충분히 확보할 것" 등의 조건부 수용의견으로 심의를 마쳤다.

바. 그럼에도 피고는 2012. 7. 9. 아래와 같은 이유를 들어 이 사건 입안제안을 반려하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

(1) 용도지역 변경의 부적절 국토해양부령인 도시계획시설의 결정·구조 및 설치 기준에 관한 규칙 제100조의 규정에 의하면 골프장의 경우 보전관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역 외의 지역 에 한하여 설치하도록 규정하고 있으나, 금회 증설 부지의 용도지역은 농림·보전관리 지역이 전체 부지면적의 99.6%를 차지하고 있음. 따라서 현재 용도지역 내에서는 골 프장 증설이 불가능하므로 입안제안을 수용하여 도시계획시설로 결정하고자 할 경우 농림 및 보전관리지역을 계획관리지역으로 용도지역을 변경하여야 하나 당해 제안 목적 사업이 공익사업이 아님에도 불구하고 용도지역을 변경한다는 것은 적절하지 않음 (2) 과도한 사유재산권 침해 예상 국토해양부훈령인 도시관리계획수립지침 8-1-2-3 (2) 규정에 의하면 도시계획시설 의 설치 제안시에는 원칙적으로 시설결정토지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 확 보(동의 포함)하여야 한다고 규정하고 있음. 입안제안서상에 사업시행자가 확보(동의 포함)한 토지는 전체분(기존 + 증설)의 경우에는 85.2%를 확보하였지만 금회 증설 부분의 경우에는 60.8%만을 확보하였기에 입안제안 수용시 미동의 토지소유자에게 과도한 사유재산권의 침해가 예상됨

사. 한편 원고는 이 사건 입안제안과 같이 도시계획시설을 증설하는 경우에는 국토해양부훈령인 위 도시관리계획수립지침 8-1-2-3 (2) 규정에 의한 부지확보 비율 80% 요건은 기존부지와 증설부지를 합한 전체부지를 기준으로 산정하면 족하다고 판단하였고, 그에 따라 이 사건 입안제안 당시 원고가 확보한 부지비율은 골프장 전체부지를 기준으로 하면 85.2%이었으나 골프장 증설부지만을 기준으로 하면 60.8%에 불과한 상태였는데, 위 훈령규정에 대한 이러한 해석은 당시 국토해양부의 유권해석과도 일치하였던 관계로 피고 역시 원고의 입안제안을 반려하는 이 사건 처분에 이르기까지는 원고에게 골프장 증설부지 확보비율의 상향필요성과 관련하여 어떠한 보완요구도 한 바 없었다.

아. 원고는 2012. 8. 충청남도행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나 2012. 10. 28. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 각 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 재량권 일탈·남용

이 사건 처분에는 아래와 같은 재량권 일탈·남용이 있어 위법하다.

가) 피고는 '당해 제안 목적 사업이 공익사업이 아니므로 용도지역을 변경하는 것은 부적절하다'고 처분사유를 밝히고 있으나, 피고는 원고의 목적사업이 갖는 공익성, 사익성과 농림지역 및 보존관리지역의 유지에 따른 공익성을 비교하지 않았고, 토지적성평가 검증절차와 산지전용타당성조사 절차를 진행하여 모두 적합하다는 결과를 얻었음에도 피고는 이러한 사정을 전혀 고려하지 않았다.

나) 원고는 기존 면적과 증설면적을 합한 전체 면적에 대하여 80% 이상의 권리를 확보하였으나 증설 부분만에 대해서는 80% 미만의 권리를 확보하였는데, 피고가 사전에 보완 요구를 하였더라면 원고는 충분히 보완을 할 수 있었을 것임에도 피고는 아무런 조치 없이 이를 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권의 일탈·남용에 해당한다.

2) 신뢰보호의 원칙 위반

피고는 원고에게 공식적으로 여러 차례 보완요구를 하였고, 원고는 이를 보완하였는바, 그 과정에서 원고에게는 피고의 보완요구에 응할 경우 이 사건 입안제안이 받아들여질 것이라는 신뢰가 형성되었는데, 그럼에도 피고는 이 사건 입안제안 당시 바로 판단 가능한 사유를 들어 뒤늦게 반려를 하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

용도지역 변경이나 도시계획시설 변경 등과 관련한 도시관리계획의 변경결정은 전문적∙기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 광범위한 재량이 인정되는 재량행위라 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 할 것이다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결, 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조)

이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분사유의 골자는 '골프장 증설사업이 공익사업이 아니어서 용도지역을 변경하는 것이 부적절하고, 골프장 증설부지 확보비율이 60.8%에 불과하여 국토해양부훈령인 도시관리계획수립지침의 관련 규정에 의한 도시계획시설의 설치제안 요건인 부지의 확보비율 80%에 미치지 못하여 과도한 사유재산권 침해가 예견된다'는 것이다. 그러나 ① 우선 피고가 들고 있는 처분사유 중 '원고가 골프장 증설부지 면적의 80% 이상을 확보하지 못하였다'는 부분은, 이 사건 입안제안시점으로부터 이를 반려하는 이 사건 처분에 이르기까지 8개월 이상의 기간 동안 피고가 위 사유를 전혀 문제삼지 않고 있다가 피고가 원고의 입안제안을 반려하는 이 사건 처분서에서 비로소 밝힌 거부사유로서, 원고가 위 기간 동안 피고의 거듭된 여타 보완요구나 관련 절차에 성실히 임하였던 저간의 사정에 비추어 피고가 이 사건 처분 전에 원고에게 그와 같은 문제점을 지적하고 보완요구를 하였더라면 원고가 이를 보완할 수 있는 여지도 충분하였다고 할 것인바, 그럼에도 불구하고 피고가 원고에게 그와 관련한 아무런 보완기회도 부여하지 아니한 채 위와 같은 사유를 들어 원고의 이 사건 입안제안을 반려하는 것은 현저히 부당하다고 아니할 수 없는 점, ② 그리고 골프장 증설을 통하여 기대할 수 있는 국민건강 증진, 고용창출, 세수증대 등의 효과에 비추어 골프장 증설에 공익성이 없다고 단정할 수 없는 점, ③ 나아가 설사 피고가 이 사건 골프장 증설사업의 공익성이나 그 증설부지 확보비율이 다소 미흡한 것으로 판단하였다고 하더라도, 이 사건 입안제안과 관련된 산지전용타당성 조사결과나 토지적성평가의 검증결과는 대체로 그 적합성이 인정된다는 내용이었고, 천안시 도시계획위원회의 심의결과 역시 이 사건 입안제안에 대하여 조건부 수용의견이었던 사정에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서는 관련된 제반 이익을 구체적으로 비교·교량한 결과 과연 어떤 점에서 원고의 이 사건 입안제안을 반려할 수밖에 없는지 그 사유를 명확히 할 필요가 있었다고 할 것임에도, 앞서 본 것처럼 피고의 이 사건 처분서상에는 원고의 골프장 증설사업에 공익성이 전무할 뿐더러 느닷없이 그 부지의 확보비율도훈령상의 기준에 미치지 못한다는 취지가 적시되어 있는 외에는 달리 이 사건 처분과 관련하여 정당하고 구체적인 이익형량이 이루어졌음을 인정할 만한 이유기재를 전혀 찾아볼 수 없는 점 등의 여러 사정을 종합하면, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈∙남용한 위법한 처분이라고 봄이 상당하여 그 취소를 면할 수 없다고 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이지영

판사 조아라

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심급 사건

참조판례