2. 국립환경과학원장

가. 원고는 2015. 10. 29. 피고 국립환경과학원장에게 캐시카이 차량(사용연료 : 경유, 이하 '이 사건 차량'이라 한다)에 대한 배출가스 인증을 신청하여 2015. 11. 24. 대기환경보전법 제48조 제1항에 따른 배출가스 인증(인증번호 : FMY-NK-14-3)을 받았다. 나. 이후 원고는 이 사건 차량을 제작하여 국내에 수입하여 판매하여 왔는데, 이 사건 차량에 장착되어 있는 EGR(Exhaust Gas Recirculation, 배출가스 저감장치 중 하나로 엔진에서 연소된 배출가스 일부를 연소실로 재유입시켜 연소 온도를 낮춤으로써 질소산화물 배출량을 줄이는 배출가스 재순환장치, 이하 'EGR'이라 한다)은 엔진의 흡기온도가 영상 35도 이상인 경우에 작동이 멈추도록 설정되어 있다(이하 '이 사건 온도설정'이라 한다).

다. 2015년 9월경 폭스바겐 차량의 배출가스 조작 사태가 불거지자, 피고 국립환경과학원장은 2015. 12. 1.부터 2016. 4. 29.까지 이 사건 차량을 포함한 20개 경유차종에 대하여 '임의설정' 여부를 확인하기 위한 수시검사를 실시하였다(이하 '이 사건 수시검사'라 한다).

대기환경보전법령의 위임에 의하여 마련된 '제작자동차 인증 및 검사 방법과 절차 등에 관한 규정'(환경부고시 제2016-82호, 이하 '이 사건 인증고시'라 한다) 제2조 제19호는 '임의설정'을 다음과 같이 정의하고 있다(이하 '이 사건 임의설정 조항'이라 한다).

라. 환경부는 2016, 5. 16. 이 사건 차량의 흡기온도가 일반적인 주행조건에서 쉽게 35도 이상에 도달할 수 있음에도 원고가 그러한 경우에 EGR 작동이 중단되도록 이 사건 온도설정을 함으로써 질소산화물이 다른 차량에 비해 월등하게 많이 배출되었고, 이는 배출가스를 불법 조작하는 임의설정을 한 것으로 판단된다는 내용의 이 사건 수시검사 결과를 발표하였다.

마. 이 사건 수시검사 결과를 토대로 원고에게,

1) 피고 국립환경과학원장은 2016. 6. 7. '이 사건 차량에 대하여 임의설정을 적용하고도 실도로 주행에서는 배출가스 관련 부품의 기능이 저하되지 않는 시험데이터 등을 제출함으로써 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 배출가스 인증을 받았다'는 이유로 대기환경보전법 제55조 제1호에 따라 이 사건 차량에 대한 배출가스 인증을 취소하고(이하 '이 사건 인증취소처분'이라 한다),

2) 피고 환경부장관은 같은 날 '이 사건 차량이 임의설정 관련 규정을 위반하여 이 사건 수시검사에 불합격하였다'는 이유로 대기환경보전법 제50조 제7항에 따라 이 사건 차량에 대한 판매정지와 함께 이미 판매된 차량 814대에 대한 결함시정계획서를 제출하여 승인을 받은 후 결함을 시정할 것을 명하고(이하 각각 '이 사건 판매정지명령' 및 '이 사건 결함시정명령'이라 하고, 이들 명령을 함께 지칭할 때는 '이 사건 판매정지 및 결함 시정명령'이라 한다).

3) 피고 환경부장관은 같은 날 '이 사건 차량에 임의설정을 적용하여 배출가스 인증 내용과 다르게 제작·판매하였다'는 이유로 대기환경보전법 제56조 제1항 제2호에 따라

336,960,730원의 과징금을 부과하였다(이하 '이 사건 과징금부과처분'이라 하고, 이 사건 인증취소처분, 판매정지 및 결함시정명령, 과징금부과처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다),

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유에서 이 사건 각 처분은 위법하므로 모두 취소되어야 한다고 주장한다.

1) 이 사건 인증취소처분 관련

가) 임의설정 미적용 이 사건 임의설정 조항에 의하면, 임의설정에 해당하기 위해서는 ① '일반적인 운전 및 사용조건'에서 배출가스 시험모드에서와 다르게 배출가스 관련 부품의 기능 저하가 발생하여야 하고, ② 위와 같은 기능 저하의 목적이 안전운행이나 엔진 사고 방지 등과 무관하여야 한다.

그런데 대기환경보전법령은 '일반적인 운전 및 사용조건'에 대한 정의와 기준을 마련하고 있지 않고, 이 사건 수시검사에서 실시된 NEDC 모드 4회 반복시험, 실외 도로주행시험, NEDC 모드에서 일부 조건을 달리한 시험을 일반적인 운전 및 사용조건 이 반영된 배출가스 측정방법이라고 할 수도 없으므로 그 측정결과를 가지고 배출가스 관련 부품의 기능 저하 여부를 판단할 수 없으며, 오히려 원고가 제출한 시험 데이터에 의하면, 이 사건 차량의 EGR은 실외 도로주행에서도 정상적으로 작동하고 있음이 확인된다.

또한 원고는 흡기온도가 35도 이상인 상황에서 EGR의 작동을 중단시키지 않는 경우 EGR의 주요 부품인 EGR tube가 열에 의하여 손상될 우려가 있고 그 결과 차량 화재로까지 이어질 위험이 있어 이 사건 차량의 엔진 보호와 안전 운행을 위하여 이 사건 온도설정을 한 것이다.

따라서 이 사건 수시검사 결과 이 사건 차량에서 질소산화물이 배출가스 시험모드 보다 많이 배출되었다는 사정만으로 이 사건 온도설정이 임의설정에 해당한다.고 할 수 없다.

나) 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 배출가스 인증을 받은 경우에 미해당 원고는 이 사건 차량에 대한 배출가스 인증절차에서 이 사건 온도설정에 관한 자료를 모두 제출하였고, 그에 따라 피고 국립환경과학원장은 이 사건 차량의 EGR 이 흡기온도가 35도 이상인 상황에서 작동을 멈춘다는 점을 잘 알고 있었음에도 이 사건 차량에 대하여 배출가스 인증을 하였으므로, 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 배출가스 인증을 받았다고 할 수 없다.

2) 이 사건 판매정지 및 결함시정명령 관련

가) 법적 근거의 불분명이 사건 결함시정명령의 법적 근거가 대기환경보전법 제50조 제7항인지 아니면 같은 법 제51조 제4항인지 여부가 명확하지 않다.

나) 처분사유의 부존재

이 사건 수시검사는 이 사건 차량의 배출가스가 제작차배출허용기준에 맞는지를 확인하기 위한 절차이므로 이 사건 차량에 임의설정이 적용되어 있다고 하더라도 이를 이 사건 판매정지 및 결함시정명령의 처분사유로 삼을 수 없다. 또한 제작차배출허용기준의 충족 여부는 NEDC 모드를 1회 실시하는 방법에 의하여야 하는데, 이 사건 수시검사에서 같은 방법으로 측정하였을 때 이 사건 차량의 질소산화물은 허용 기준치 이내였으므로, 이 사건 차량이 이 사건 수시검사에 불합격한 것으로 볼 수 없다.

3) 이 사건 과징금부과처분 관련

원고는 배출가스 인증을 받은 내용과 같게 이 사건 차량을 제작하여 판매하였음에도 피고 환경부장관은 원고가 인증 받은 내용과 다르게 이 사건 차량을 제작하여 판매하였다고 잘못 판단하여 이 사건 과징금부과처분을 하였다.

나. 관계 법령 및 규정

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 차량에 대한 배출가스 인증의 경위

가) 원고는 2015. 10. 29. 환경부장관으로부터 배출가스 인증에 관한 권한을 위임받은 피고 국립환경과학원장에게 이 사건 차량에 대한 배출가스 인증을 신청하였고, 당시 대기환경보전법 시행규칙 제62조 [별표 17] 제2항 사목에서 정한 제작차 배출허용기준을 충족하는 배출가스 시험결과 보고서를 첨부하여 제출하였다.

나) 피고 국립환경과학원장이 이 사건 차량에 대한 배출가스 인증절차를 진행하던 중인 2015. 9. 18. 미국 환경청은 폭스바겐이 경유차량에 별도의 소프트웨어를 설치하여 인증시험 주행모드의 속도 패턴과 실도로 주행의 속도 패턴을 구분하여 인증시험 주행모드의 상황에서만 배출가스 저감장치가 작동되도록 하는 방식으로 임의설정을 하였다는 조사 결과를 발표하였다.

환경부는 이러한 조사 결과를 기초로 2015. 10. 1. 국내에 판매된 폭스바겐의 경유차량 7종에 대하여 위와 같은 소프트웨어가 장착되어 있는지를 조사하겠다는 계획을 발표하였다.

다) 원고는 폭스바겐의 배출가스 조작 사태로 배출가스 인증절차가 강화되자

2015. 11. 11. 피고 국립환경과학원장에게 공공도로에서 주행 초기, 에어컨 작동 시, 1시간 경과 후에도 EGR이 정상적으로 작동하였다는 내용의 자체 주행 테스트 결과를 제출하였다.

원고는 같은 날 이 사건 온도설정에 관한 자료도 제출하였는데, 그 자료에는 열기로 인한 흡기 부품 파손 우려를 이유로 흡기온도가 35도 이상인 경우에는 이 사건 차량에 장착되어 있는 EGR의 작동이 멈추도록 설계되어 있다는 취지로 기술되어 있다.

라) 이 사건 차량은 저압 배기가스 재순환장치(Low Pressure EGR, 이하 'LP-EGR'이라 한다)와 고압 배기가스 재순환장치(High Pressure EGR, 이하 'HP-EGR'이라 한다)를 함께 채용하고 있고, LP-EGR과 HP-EGR은 운행 조건에 따라 선택적으로 작동되며, 이 사건 차량에 장착되어 있는 EGR의 전체적인 모식도는 다음과 같다.

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마) 피고 국립환경과학원장은 2015. 11. 24. 원고에게 이 사건 차량에 대하여 배출가스 인증을 하였다.

2) 이 사건 수시검사의 실시와 그 결과

가) 환경부는 2015. 11. 26. 국내에 판매된 폭스바겐 경유차 6개 차종 7대를 검사한 결과 티구안 EURO-5 차량에서 도로주행 중 배출가스 재순환장치를 고의로 작동 중 단시키는 임의설정을 확인하였다는 조사 결과와 함께 국내에 경유차를 판매 중인 16개 제작사에 대한 추가 검사를 12월에 시작할 예정임을 발표하였다.

나) 그에 따라 피고 국립환경과학원장은 2015, 12. 1.부터 2016. 4. 29.까지 이 사건 차량을 포함한 20개 차종에 대하여 임의설정 여부를 확인하기 위한 이 사건 수시검사를 진행하였다.

다) 피고 국립환경과학원장은 이 사건 수시검사에서 ① NEDC 모드(실내인증모드) 4회 반복시험, ② 실외 도로주행시험, ③ NEDC 모드에서 일부 조건(에어컨 가동 조건, 휘발유차 모드, 고속도로 모드, 열간시동 조건)을 달리한 시험(이하 'NEDC 변형시험'이라 한다) 등을 실시하여 조사대상 차종들의 질소산화물 배출량 등을 조사하였는데, 이들 시험의 구체적인 방법과 그 결과는 아래와 같다(편의상 이 사건에서 쟁점이 되고 있는 ① 내지 ③ 시험만을 소개하기로 하고, 이들 3개 시험을 '이 사건 수시검사 시험방법'이라 한다).

(1) NEDC 모드 4회 반복시험은 실내 인증조건인 NEDC 모드를 4회 연속하여 반복하는 것이다. 대기환경보전법 시행규칙 제62조 [별표 17] 제작차 배출허용기준 제2항 사목에서는 2014. 1. 1. 이후 배출가스 인증을 받는 중형 승용차 이하의 경유 차량에 대하여 'ECE-15 및 EUDC 모드'로 배출가스를 측정하도록 규정하고 있는데, '제작자동차 시험검사 및 절차에 관한 규정'(환경부고시 제2014-225호) 제3조 제4의2호에서는 이를 'NEDC 모드'로 규정하면서 세부적인 시험방법을 [별표 4의2]에서 정하고 있다. NEDC 모드는 기본적으로 차대동력계를 이용하여 실내에서 진행하는 시험으로서 195초(3.25 분)짜리 도심주행 모드(ECE-15)를 4회 반복하고 400초(약 6.66분)짜리 고속주행모드(EUDC)를 1회 시행하여 총 1,180초(약 19.66분)가 소요된다(NEDC 모드는 '배출가스 시험모드', '인증시험모드', '실내인증모드'로 불리기도 하므로, 이하에서는 편의상 이들 용어와 혼용하여 사용하기로 한다).

NEDC 모드 4회 반복시험에서 이 사건 차량의 질소산화물 배출량은 아래 그래프에서 보는 바와 같이 1회차에는 실내인증기준(0.08g/km) 이내인 0.015g/km이었으나, 2회차는 0.143g/km, 3회차는 0.407g/km, 4회차는 0.540g/km로 측정되어 실내인 증기준을 크게 초과한 것으로 조사되었다.

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1NEDC 반복회수

또한 아래 그래프에서 보는 바와 같이 경유차 20종의 질소산화물 배출량의 평균값은 0.094g/km에 불과하였고, 4회 반복 주행을 하면서 질소산화물 배출량이 급증한 차량은 이 사건 차량이 유일하였다.

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(2) 실외 도로주행시험은 도심, 교외, 고속도로 구간이 1/3씩 포함된 서울, 인천의 2개 경로를 선정하여 소형차 실도로 배출가스 시험방법(RDE-LDV : Real Drive Emission-Light Duty Vehicles) 규정을 만족하는 방법으로 수행되었고, 이는 폭스바겐을 상대로 임의설정 여부를 조사할 때 사용된 방법과 동일하다. 이러한 실도로 배출가스 시험방법은 2017년 9월부터 국내 배출가스 인증시험 절차에 도입될 예정에 있다.

실외 도로주행시험에서 조사대상 차량들의 질소산화물 배출량은 아래 그래 프에서 보는 바와 같이 실내인증기준을 대부분 초과하였으나, 그 중에서도 이 사건 차량은 실내인증기준의 약 20.8배인 1.67g/km으로 측정되어 최고치를 기록하였다.

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(3) NEDC 변형 시험은 NEDC 모드에서 일부 조건을 달리하여 여름에 에어컨을 가동하며 주행하는 경우(에어컨 가동 조건), 속도변화를 실제 주행에 가깝게 하며 주행하는 경우(휘발유차 모드), 고속도로를 주행하는 경우(고속도로 모드), 잠시 주차 또는 정차후 다시 시동을 켜고 출발하는 경우(열간시동 조건)를 적용한 방법이다.

NEDC 변형 시험에서 이 사건 차량은 아래 그래프에서 보는 바와 같이 고속도로 모드를 제외한 나머지 주행모드에서 질소산화물의 배출량이 다른 차종들보다 실내인증기준을 크게 초과하는 것으로 나타났고, 이는 임의설정을 한 것으로 판정된 폭스바겐의 티구안과 비슷한 수준이다.

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라) 피고 국립환경과학원장은 이 사건 수시검사 과정에서 질소산화물 배출량 외에 이 사건 차량에 장착된 EGR의 가동률도 측정하였는데, 그 결과 아래 그래프에서 보듯이 NEDC 4회 반복 시험과 실외 도로주행시험에서 EGR이 상당한 구간에서 작동하지 않았고, 엔진의 냉각수 온도가 80도 정도에 도달한 상태에서 중·저속(50km/h 미만)으로 운전하는 통상의 주행조건에서 EGR의 작동이 주로 중단되는 것으로 나타났다.

실내 인증 모드 반복시험 4회)

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실외 도로주행 시험

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마) 환경부는 이 사건 수시검사 결과에서 확인된 이 사건 차량의 질소산화물 배출량과 배출가스 저감장치의 작동 여부 등을 종합적으로 검토한 후 2016, 5. 16. 이 사건 차량의 흡기온도가 일반적인 주행조건에서 쉽게 35도 이상에 도달할 수 있음에도 원고가 그러한 경우에 EGR 작동이 중단되도록 이 사건 온도설정을 함으로써 질소산화물이 다른 차량에 비해 월등하게 많이 배출되었는데, 이는 배출가스를 불법 조작하는 임의설정을한 것으로 판단되고, 나머지 19개 차종에서는 임의설정이 확인되지 않았다는 내용의 조사 결과를 발표하였다.

3) 이러한 이 사건 수시검사 결과를 기초로 피고들은 2016. 6. 7. 원고에게 이 사건 차량에 대한 배출가스 인증을 취소하고, 판매정지 및 결함시정을 명하고, 과징금을 부과하는 이 사건 각 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 6, 10, 13, 14호증, 을 제1 내지 4, 7, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 인증취소처분의 적법 여부

가) 대기환경보전법 제48조 제1항이 정한 자동차 배출가스 인증의 의미

대기환경보전법은 자동차를 제작(수입을 포함한다. 이하 같다)하려는 자이하 '자동차제작자'라 한다)는 그 자동차에서 나오는 배출가스가 환경부령으로 정하는 허용기준(이하 '제작차 배출허용기준'이라 한다)에 맞게 제작하도록 하고 있고(제46조 제1 항), 그에 따라 자동차제작자는 미리 환경부장관으로부터 자동차의 배출가스가 배출가 스보증기간에 제작차배출허용기준에 맞게 유지될 수 있다는 인증을 받아야만 자동차를 제작할 수 있으며(제48조 제1항 본문), 같은 법 시행규칙 제62조 [별표 17]에서 배출가스 종류별 제작차 배출허용기준을 상세하게 규정하고 있다.

환경부장관이나 국립환경과학원장은 제작차배출허용기준에 적합한지에 관한 인증시험 결과 외에 배출가스 관련 부품의 구조 · 성능 · 내구성 등에 관한 기술적 타당성 등을 검토하여 배출가스 인증 여부를 최종적으로 결정하여야 하고(대기환경보전법 시행규칙 제65조 제1항, 이 사건 인증고시 제29조 제1항), 특히 배출가스 관련 부품의 구조 · 성능 · 내구성 등에 관한 기술적 타당성과 관련하여서는 '임의설정' 적용 여부를 검토하여야 한다(이 사건 인증고시 제7조 제6항 별표 10). 위 각 규정의 내용과 그 취지에다 임의설정은 배출가스 관련 부품을 조작하여 인증시험을 회피함으로써 배출가스 인증제도의 근간을 훼손하는 중대한 비위행위인 점까지 더하여 보면, 대기환경보전법 제48조 제1항에 따른 배출가스 인증은 배출가스 관련 부품이 일반적인 운전 및 사용조건에서도 정상적으로 작동할 것을 전제로 자동차에서 나오는 배출가스가 배출가스보증기간에 제작차배출허용기준에 맞게 유지될 수 있음을 증명하여 주는 것이므로, 인증을 내어주는 자동차가 임의설정이 적용되지 않은 차량임을 확인하는 의미도 포함된 것으로 봄이 타당하다.

나) 임의설정 적용 여부

(1) 이 사건 수시검사 시험방법이 '일반적인 운전 및 사용조건'에 해당하는지 여부 앞서 인정한 사실과 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 수시검사에서 사용된 시험방 법들은 '일반적인 운전 및 사용조건'을 반영한 배출가스 측정 방법이라고 봄이 타당하고, 이를 피고들이 자의적으로 고안하거나 특별히 가혹한 조건에서 이루어진 시험방법이라고 할 수 없다.

① 자동차제작자라면 '일반적인 운전 및 사용조건'이라는 것이 대략 어떠한 것인지를 충분히 예상할 수 있다고 보이고, 운전자가 접할 수 있는 주행조건 및 환경의 다양성, 복잡성 등에 비추어 볼 때 일반적인 운전 및 사용조건을 법령에 구체적이고 명확하게 규정하기란 입법기술적으로도 쉽지 않다고 보인다.

오히려 소프트웨어 조작을 통한 임의설정으로 대기환경보전법령에 규

정된 실내 인증시험방법을 무력화시킨 폭스바겐의 배출가스 조작 사태에서 알 수 있듯이 대기환경보전법령에서 '일반적인 운전 및 사용조건'에 대한 구체적인 정의와 기준을 마련하여 둘 경우 자동차제작자들이 이를 잠탈하는 방법으로 임의설정을 용이하게 할 우려가 있으므로, 자동차제작자들의 임의설정 행위를 효과적으로 방지하는 차원에서, '일반적인 운전 및 사용조건'에 대한 상세하고 구체적인 기준을 명시하지 않는 것이 타당할 수 있다.

실제 미국과 유럽도 임의설정 여부를 판단함에 있어 배출가스 시험모드와 비교대상이 되는 주행조건에 관하여 국내의 '일반적인 운전 및 사용조건'과 유사한 수준의 규정만을 두고 있을 뿐이다.

이 사건 수시검사에서 실시된 NEDC 모드 4회 반복시험, 실외 도로주행 시험, NEDC 변형시험은 아래와 같이 일반적인 주행조건을 가장 현실적으로 반영하기 위하여 운전자라면 누구나 쉽게 접할 수 있는 상황을 다양한 방식으로 수행한 것으로 보이고, 나아가 그 결과를 모두 종합하여 이 사건 차량의 임의설정 여부를 판단하였다는 점에서 이를 '일반적인 운전 및 사용조건'의 기준으로 삼은 것이 불합리하거나 부당하다고 보기 어렵다.

먼저 NEDC 모드 4회 반복시험은 일반적인 주행조건을 반영하여 실내 인증시험방법으로 만든 NEDC 모드(1회 시행 시 20분 가량 소요)를 4회 연속하여 실시하는 것에 불과하고, 도심 운전자의 평균 주행거리와 주행시간 등을 고려하면, NEDC 모드를 반복하여 실시하는 것이 일반적인 주행조건에 더 가깝다고 보인다.

다음 실외 도로주행시험은 실내에서 이루어지는 NEDC 모드의 한계를 보완하여 실제 도로주행에서 배출가스가 과다하게 배출되는지 여부를 확인하기 위한 것이고, 2017년 9월부터 국내에 배출가스 인증시험방법 중 하나로 도입될 예정이기도하므로, 일반적인 주행조건을 반영한 시험방법이라는 점이 객관적으로 검증되었다고 볼 수 있다.

마지막으로 NEDC 변형 시험은 NEDC 모드에 에어컨 가동, 실제 주행에 가까운 속도 변화, 고속도로 주행, 주·정차 후 재시동의 주행조건을 적용한 것인데, 이러한 주행조건은 자동차 운전자가 흔히 접할 수 있는 상황들이므로, NEDC 변형 시험을 피고들이 자의적으로 고안하여 만든 독자적인 시험방법이라고 할 수 없다.

(2) '일반적인 운전 및 사용조건'에서 배출가스 관련 부품의 기능 저하가 발생하였는지 여부

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 차량은 배출가스 저감장치인 EGR의 작동이 배출가스 시험모드(실내 인증모드)에 비해 일반적인 운전 및 사용조건에서 더 쉽게 자주 멈추도록 설계되어 있다고 봄이 타당하다.

① 원고는 배출가스 인증 신청 당시 이 사건 차량에서 나오는 배출가스를 NEDC 모드로 측정한 결과 제작차배출허용기준을 충족한다는 내용의 배출가스 시험결과 보고서를 제출하였고, 이 사건 수시검사에서도 NEDC 모드에서는 질소산화물 배출량이 실내인증기준을 초과하지 않았다.

그런데 이 사건 차량은 '일반적인 운전 및 사용조건'을 반영한 이 사건 수시검사 시험방법에서는 질소산화물 배출량이 다른 차종들에 비하여 월등하게 많이 배출되는 것으로 조사되었다. 즉, NEDC 4회 반복시험에서는 다른 차종들과 달리 회차를 거듭하면서 질소산화물 배출량이 급증하여 4회차 때는 실내인증기준의 약 6.8배에 해당하는 0.540g/km이 배출되었고, 실외 도로주행시험에서는 실내인증기준의 약 20.8배인 1.67g/km를 배출하여 조사대상 차량들 중에서 최고치를 기록하였으며, NEDC 변형 시험에서도 고속도로 모드를 제외한 나머지 주행모드에서 임의설정이 적용된 폭스바겐의 티구안과 비슷한 수준의 배출량을 기록하여 다른 차량들을 압도하였다.

③ 이처럼 이 사건 차량이 이 사건 수시검사 시험방법에서 NEDC 모드보다 질소산화물이 다른 차종들에 비하여 월등하게 많이 배출된 것은 일반적인 주행조건에서 쉽게 도달할 수 있는 흡기온도 35도 이상에서 배출가스 저감장치인 EGR의 작동이 멈추도록 이 사건 온도설정이 되어 있기 때문이다.

이에 대하여 원고는, 자체 실외 주행시험 데이터를 제시하면서 이 사건 차량의 EGR이 실외 도로주행 및 중·저속 구간(차속 50km 미만)에서도 정상적으로 작동한다고 주장하나, 위 실외 주행시험 데이터는 공신력 있는 시험기관이 아닌 원고가 자체적으로 실시한 시험자료로서 그 내용의 공정성과 객관성을 담보할 수 없으므로 (원고에게 유리한 시험결과가 나오도록 다양한 주행조건 중 일부를 임의로 통제하였을 가능성을 배제할 수 없다) 이를 그대로 믿기 어렵고, 설령 그 내용을 믿을 수 있다고 하더라도 위 실외 주행시험이 이 사건 수시검사 시험방법 보다 '일반적인 운전 및 사용조건'을 더 잘 반영하고 있다고 보기도 어려우므로, 위 실외 주행시험 데이터만으로는 이 사건 수시검사 결과를 뒤집기에 부족하다.

(3) 이 사건 온도설정이 엔진 보호 등을 위한 것인지 여부

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 온도설정이 LP-EGR 출구온도가 LP-EGR tube의 내열 한 계온도를 초과하여 LP-EGR tube가 손상되는 것을 방지함으로써 이 사건 차량의 엔진을 보호하고 안전 운행을 확보하려는 목적에서 이루어진 것이라고 보기 어렵다.

① 원고는 LP-EGR tube(아크릴 고무)가 장착되는 LP-EGR 출구에서의 온도와 흡기온도 사이에는 다음과 같이 명확한 상관관계(비례관계)가 있으므로, LP-EGR tube의 손상을 방지하기 위하여 흡기온도로 EGR의 작동을 제어하는 것이 합리적이라고 주장한다.

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그러나 원고는 이 사건 각 처분에 대한 집행정지 신청사건에서 제출한 2016. 7. 4.자 참고서면에서 '최근 연구 결과에 의하면, 흡기온도 35도 이상에서 EGR을 작동하면서도 엔진보호를 위하여 EGR 출구온도가 170도가 넘지 않도록 하기 위해서는 흡기온도 외에 다른 요소들을 함께 고려하여야 한다는 점이 확인되어 추가 시험을 진행하고 있다'고 밝혔는데, 이는 흡기온도를 EGR의 작동을 제어하는 유일한 인자로 보았던 원고의 판단에 다소간의 문제가 있었다는 것을 일정 부분 자인한 것으로 보이는 점, 아래 그래프에 의하면 흡기온도에 큰 변화(35~45도)가 없음에도 이 사건 차량의 속도가 150초 이후 50km/h에서 120km/h로 상승하자 LP-EGR 출구온도가 80도 근처에서 180도까지 급격하게 상승한 사실을 확인할 수 있는데, 이는 실제 자동차가 주행하는 조건에서는 LP-EGR 출구온도가 흡기온도보다는 자동차의 속도와 더 긴밀한 상관관계를 가질 수도 있음을 보여주는 점 등에 비추어 보면, 흡기온도만을 유일한 제어인자로 삼아 흡기온도가 일정 수준 이상으로 올라갈 경우 EGR 작동을 멈추도록 설계한 것이 과연 합당한지 의문이다.

② 나아가 흡기온도가 35도~45도인 조건에서 EGR을 강제로 작동시켰을 때 LP-EGR의 출구온도를 측정한 아래 그래프(이 그래프 역시 원고가 제시한 것이다)에 의하면, LP-EGR 출구온도가 운행시간이 약 300초를 넘는 시점에서 LP-EGR tube의 내열 한계온도인 170도에 다다르기는 하나, 피고들이 이 사건 차량에 대하여 가장 문제 삼는 것은 자동차가 예열된 상태(냉각수 온도 약 80도) 하에서 50km/h 미만으로 운전하는 일반적인 주행조건에서도 EGR의 작동이 중단된다는 것인데, 아래 그래프에 의하더라도 이 사건 차량이 50km/h 이하로 운전한 구간(그래프상 0초~150초)에서 LP-EGR의 출구온도는 100도 미만을 가리키고 있음을 알 수 있는 점, 원고가 제시한 위 그래프에 의하더라도 흡기온도가 50도에 이른 상황에서도 LP-EGR 출구온도가 LP-EGR tube의 내열 한계온 도인 170도에 도달하지 않음을 확인할 수 있는 점 등에 비추어 보면, LP-EGR tube의 손상 등을 방지하기 위하여 흡기온도가 35도 이상인 경우 EGR 작동이 멈추도록 설정하였다는 원고의 주장은 설득력이 떨어진다.

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③ 또한 원고는 아래 그래프를 제시하면서 변속기를 2단으로 고정한 상태에서 경사도가 16%인 도로를 주행하는 경우에도 속도(X축)가 약 30km/h인 지점에서부터 LP-EGR 출구온도(Y축)가 LP-EGR tube의 내열 한계온도인 170도를 초과하므로(아래 그래프에서 '2nd gear 16% slope' 부분, '3rd gear 10% slope'인 경우에는 약 50km/h 지점에서부터 170도를 초과), 차속이 낮은 경우에도 LP-EGR 출구온도가 LP-EGR의 내열 한계온도를 초과할 수 있다고 주장하나, 16%, 10%의 경사도는 국내 도로 중에서도 매우 가파른 산지 도로 등에서나 볼 수 있는 예외적인 경우이므로(참고로 인제-미시령 구간의 경사도는 8.8%, 과천 남태령 구간의 경사도는 6,8% 정도이다), 아래 그래프는 일반적인 주행조건을 기초로 한 자료라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

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④ 설령 흡기온도가 35도 이상으로 될 경우 LP-EGR 출구온도가 LP-EGR tube 의 내열 한계 온도인 170도 이상으로 올라가고, 이를 방지하기 위하여 EGR이 작동을 멈추게 설계한 것이라고 하더라도, 자동차제작자로서는 기본적으로 자동차 배출가스가 배출가스보증기간 동안 허용기준에 맞게 유지될 수 있도록 제작하여야 하고, 이는 연비 향상이나 생산원가 저감 등 자동차제작자 측이 효율성의 측면에서 추구하는 가치보다 우선되어야 한다. 이 사건 임의설정 조항 단서에서 안전운행을 위한 경우 등 임의설정으로 보지 않는 예외를 두고는 있으나 이 역시 자동차 배출가스의 허용기준을 충족하는 것을 전제로 한다고 보아야 한다.

그런데 원고가 이 사건 차량에 특별히 가혹한 주행조건이라고 보기 어려운 '흡기온도 35도 이상'이 될 경우 EGR의 작동을 멈추어야 하는 장치를 설치한 것이 안전운행이나 엔진보호 등을 위하여 불가피한 선택이라고 볼 만한 자료도 없다.

(4) 결어 결국 이 사건 차량의 배출가스 저감장치인 EGR은 일반적인 운전 및 사용 조건에서 배출가스 시험모드와 다르게 쉽게 자주 작동이 중단되어 제 기능을 다하지 못하고 있고, 이는 흡기온도 35도 이상에서 EGR의 작동을 멈추도록 한 이 사건 온도 설정에서 비롯된 것이므로, 이 사건 온도설정은 배출가스 관련 부품의 기능을 정지시키는 임의설정에 해당한다고 봄이 타당하다.

이에 대하여 원고는, 영국과 프랑스가 이 사건 차량에서 임의설정을 발견하지 못하였다는 조사결과를 발표하였으므로 이 사건 온도설정을 임의설정으로 볼 수 없다고 주장하나, 갑 제9호증의 1, 2, 을 제6호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 위 조사결과는 이 사건 차량에서 폭스바겐이 사용했던 '주행모드 인식 방식'으로 인증시험을 회피하는 임의설정을 발견하지 못하였다는 것에 불과한 것으로 보이고, 국제청정교통위원회는 영국이 '주행모드 인식 방식'의 임의설정을 확인하는데 초점을 맞추는 바람에 다른 형태의 임의설정에 대하여 조사를 진행하지 못한 한계가 있었음을 지적하고 있는 점에 비추어 볼 때, 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

다) 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 배출가스 인증을 받은 경우에 해당하는지 여부

(1) 관련 법리

대기환경보전법 제55조 제1호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인증을 받은 경우를 배출가스 인증취소 사유로 규정하고 있는데, 여기에서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인증을 받은 경우'라 함은 자동자제작자가 배출가스 인정을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 인증을 받을 수 있는 요건을 갖추지 못하였음에도 사회통념상 정당하지 않은 방법으로 인증을 받는 적극적, 소극적 행위를 모두 포함한다고 봄이 타당하다.

(2) 이 사건의 경우

앞서 본 바와 같이 대기환경보전법 제48조 제1항에 따른 배출가스 인증은 자동차에 임의설정이 적용되지 않았다는 점도 인증대상에 포함되므로, 원고는 임의설정이 적용된 이 사건 차량에 대하여 배출가스 인증을 받을 수 없다.

그럼에도 원고는 이 사건 차량에 임의설정이 적용되지 않은 것처럼 공공도로 주행에서도 EGR이 제대로 작동된다는 내용의 배출가스 시험결과 보고서 등을 제출하여 배출가스 인증을 받았으므로, 이는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 인증을 받은 경우에 해당한다고 봄이 타당하고, 위 시험결과 보고서가 그 자체로는 허위가 아니라거나 배출가스 인증 신청 당시 이 사건 온도설정에 관한 자료가 제출되었다는 사정은 이와 같은 인정에 방해가 되지 아니한다.

라) 소결

따라서 이 사건 인증취소처분은 적법하다.

2) 이 사건 판매정지 및 결함시정명령의 적법 여부

가) 법적 근거가 불분명한지 여부

대기환경보전법 제50조 제7항에 의하면, 배출가스 인증을 받아 제작한 자동차가 같은 조 제1항에 따른 제작차배출허용기준 검사에 불합격한 경우 환경부장관은 그 제작자에게 이미 판매된 자동차의 배출가스 관련 부품 및 자동차의 교체를 명할 수 있다.

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ①) 피고 환경부장관은 원고에게 이미 판매된 이 사건 차량들에 대한 결함시 정계획서를 제출하여 승인을 받은 후 그 결함을 시정할 것을 명하였는데, 여기서 결함 시정의 내용은 임의설정이 적용되어 본래의 기능을 발휘하지 못하고 있는 배출가스 관련 부품의 교체가 될 것인 점, ② 피고 환경부장관은 이와 같은 이 사건 결함시정명령을 하면서 그 법적 근거가 대기환경보전법 제50조 제7항임을 명시적으로 밝힌 점, ③ 피고 환경부장관은 대기환경보전법 제51조 제5항과 같은 명시적인 규정이 없더라도 원고가 자체적으로 수립한 결함시정계획을 부품교체명령의 내용에 반영하기 위하여 결함 시정계획서 제출 및 이에 대한 승인절차를 거칠 것을 요구할 수 있다고 보아야 하는 점 등을 종합하면, 이 사건 결함시정명령은 대기환경보전법 제50조 제7항이 규정하고 있는 배출가스 관련 부품의 교체를 명하는 처분에 내포된 것으로 봄이 타당하다.

나) 처분사유의 존부

(1) 임의설정을 이유로 판매정지명령 등을 할 수 있는지 여부

대기환경보전법 제50조 제1항은 환경부장관은 제48조에 따른 인증을 받아 제작한 자동차의 배출가스가 제작차배출허용기준에 맞는지를 확인하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 검사를 하여야 한다고 규정하고 있고, 제7항은 환경부장관은검사 결과 불합격된 자동차의 제작자에게 판매 전인 같은 종류의 자동차에 대해서는 판매정지 또는 출고정지를, 이미 판매된 자동차에 대해서는 배출가스 관련 부품 및 자동차의 교체를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

한편, 대기환경보전법 시행령 제48조 제1항은 위 검사를 수시검사와 정기검사로 구분하여 규정하고 있는데, 대기환경법보전법 제50조 제6항의 위임에 따라 이 사건 인증고시 제38조 제5항은 수시검사에 필요한 시험항목에 대기환경보전법 시행규칙 제62조 [별표17]에서 정한 제작차배출허용기준 항목 이외에 임의설정을 포함할 수 있다고 규정하고 있다.

이들 규정의 내용과 그 취지, 특히 임의설정은 자동차 배출가스 인증의 취소사유인 점 등에 비추어 보면, 임의설정이 확인되어 수시검사에서 불합격된 자동차의 제작자에 대해서도 대기환경보전법 제50조 제7항에 따른 판매정지명령 등의 처분을 할 수 있다고 봄이 타당하다.

(2) 이 사건의 경우 이 사건 차량이 이 사건 수시검사에서 임의설정이 확인되어 불합격 판정을 받았음은 앞에서 본 바와 같으므로, 피고 환경부장관이 이 사건 수시검사 불합격을 이유로 이 사건 판매정지 및 결함시정명령을 한 것은 적법하다.

3) 이 사건 과징금부과처분의 적법 여부

대기환경보전법 제56조 제1항 제2호에 의하면, 환경부장관은 자동차제작자가 제48조 제1항에 따라 배출가스 인증을 받은 내용과 다르게 자동차를 제작하여 판매한 경우 그 자동자제작자에 대하여 과징금을 부과할 수 있다.

그런데 원고가 이 사건 차량에 임의설정이 적용되지 않았다는 점에 관하여 인증을 받았음에도 이러한 인증 내용과 다르게 임의설정이 적용된 이 사건 차량을 제작 · 판매하였음은 앞에서 본 바와 같으므로, 이를 이유로 한 이 사건 과징금부과처분은 적법하다.

4) 소결론

따라서 이 사건 각 처분은 모두 적법하고, 이를 다투는 원고의 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사박기주

판사이희수