1. 도시재개발법 제53조는 제1항에서 재개발사업의 시행으로 대지를 분양받을 자가 재개발사업의 시행 전에 소유하고 있던 토지의 가격과 재개발사업의 완료 후에 관리처분계획에 의하여 분양받을 대지의 가격에 차액이 있을 때에는 시행자는 그 차액에 상당하는 금액을 청산금으로 징수 또는 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 제3항에서 그 가격평가에 있어서는 종전의 토지에 대하여는 재개발사업의 공사착수 전의 가격을, 재개발사업으로 인하여 분양받을 대지에 대하여는 공사착수전의 가격에 당해 공사에 소요된 비용 중 대통령령(동법시행령 제46조)이 정하는 비용을 가산한 가격을 기준으로 정하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정들의 취지는 도시재개발사업으로 인한 청산금의 산정은 분양토지면적과 종전토지면적의 면적차이만을 대상으로 그 차이면적에 대한 분양처분시의 가격을 기준으로 하여 산정할 것이 아니라, 분양토지가격과 종전토지가격의 가격차이를 대상으로 하되 그 가격평가는 종전토지가격은 종전토지면적 전체에 대한 공사착수전의 가격을, 분양토지가격은 분양토지면적에 대한 공사착수전의 가격에다 사업시행에 소요된 일정한 비용을 가산한 가격으로 하여 산정할 것이라는 데 있는 것으로 보여진다.

2. 한편 동법 제30조 제1항은 지방자치단체가 재개발사업을 시행할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시행규정을 작성하여 건설부장관의 인가를 받도록 규정하고 있고, 동법시행령 제31조 제1항 제8호, 제9호에서는 위 시행규정에는 토지 건축물에 관한 권리의 가액평가방법에 관한 사항과 관리처분계획 및 청산에 관한 사항을 포함하도록 규정하되 동조 제2항은 위 시행규정은 당해 지방자치단체의 조례로 하도록 규정하고 있으며, 이에 의거하여 이 사건 재개발사업시행자인 서울특별시 동작구가 제정한 주택개량재개발사업조례(서울특별시 동작구 조례 제156호) 제29조, 제30조에서는 공영재개발사업의 방식으로 사업을 시행할 경우에는 위 법에 정해진 방법과 동일한 방법으로 청산금을 산정하도록 규정하면서 반면에 자력재개발사업의 방식으로 사업을 시행할 경우에는 그 청산금은 환지확정면적이 권리면적에 비해 증감이 있으면 그 증감토지면적에 상당하는 금액을 징수하도록 하되 그 가격평가는 분양처분고시일을 기준으로 하도록 하여 위 법에 정해진 방법과 다른 방법으로 청산금을 산정하도록 규정하고 있다.

3. 살피건대 재개발사업지구 내의 토지는 재개발사업 시행의 결과 투입비용 이상의 가치 증가가 창출되는 것이 일반적인 현실이어서 자력재개발방식에 의한 사업시행의 경우에 징수하여야 할 청산금을 산정함에 있어 위 조례의 규정방법에 따를 경우에는 위 법의 규정방법에 따를 경우보다 그 산정금액이 많아 토지소유자들에게 부담을 가중시킬 것임은 충분히 짐작되는 바이고, 또 도시재개발 관계를 규율하는 법령의 어디에서도 재개발방식이나 사업시행자의 차이에 따라 청산금 산정방법을 달리하도록 규정하고 있지 않으며, 나아가 여러 유형의 재개발방식 사이에 성질상의 차이가 있다 하여 그 청산금 산정방법까지 달리하여야 할 필연적인 이유가 있다고는 보여지지 아니하는 점 등에 비추어 볼때, 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 도시재개발사업의 경우에는 조례로 토지 건축물에 관한 권리의 가액평가방법, 관리처분계획 및 청산에 관한 사항을 포함하는 시행규정을 작성할 수 있되 그 청산금 산정의 기준은 재개발방식의 차이에 관계없이 어디까지나 도시재개발법 제53조의 규정취지에 어긋나지 않아야 한다 할 것인데(당원 1993.12.14. 선고 93누7624 판결 참조), 위 조례 제29조, 제30조 중 자력재개발방식에 있어서의 청산금 산정방법등에 관하여 규정하고 있는 부분은 위와 같이 도시재개발법 제53조의 규정취지와 달라서 이는 모법의 위임 없이 모법에 규정된 내용을 토지소유자들에게 불이익하게 변경하는 것으로서 모법에 위반되는 무효의 규정이라고 하지 않을 수 없다.

한편 토지구획정리사업법 제52조에서는 토지구획정리사업으로 인한 환지청산금은 환지처분시를 기준으로 결정한다는 취지로 규정하고 있으나, 도시재개발법 제65조 제2항은 관리처분계획에 관하여 동법에 특별한 규정이 없는 경우에 한하여 토지구획정리사업법의 환지에 관한 규정을 준용한다고 하고 있는데, 청산금 산정방법등에 관하여 규정하고 있는 위 도시재개발법 제53조는 토지구획정리사업법상의 환지에 관한 규정에 대한 특별규정이라 할 것이어서, 이 사건과 같은 도시재개발사업으로 인한 환지에 있어서는 위 도시재개발법 제65조 제2항의 규정에 의해 토지구획정리사업법 제52조에 우선하여 도시재개발법 제53조가 적용되어야 한다 할 것이므로, 위 토지구획정리사업법 제52조의 규정이 있다 하여 위 조례가 무효라는 위와 같은 해석에 방해되지 않는다 할 것이다.

4. 그런데 원심은 자력재개발방식에 의한 사업시행에 있어서의 청산금 산정방법에 관한 위 조례의 규정들이 유효함을 전제로 동 규정에 의거하여 산정한 청산금을 부과한 피고의 이 사건 부과처분을 적법하다고 판단하였는바, 위 법리에 비추어 볼때 원심의 위와 같은 판단은 재개발사업에 있어서의 청산금 산정방법에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이고, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대하여 더 판단할 필요 없이 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 대법관 전원의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.