울산

대표이사 이

소송대리인 법무법인

법무법인

소송수행자

가. 원고 는 폐기물처리업 등 을 목적으로 하는 회사로서,2019.3.19.피고에게 다음과 같은 내용 으로 울산 미포 국가산업단지(이하 '이 사건 산업단지'라 한다) 개발계획변경 신청서 를 제출 하였다(이하'이 사건 1차 신청'이라 한다).

나. 피고 는 2019.5.8. '국가산업단지 대기보전특별대책지역 대기배출시설(소각시설) 설치 제한 검토 보고'라는 제목의 문서를 작성하였고(이하 '이 사건 보고서'라 한다), 이에 근거 하여 2019.5.16.다음과 같이원고의 위 개발계획변경신청을 거부한다고 원고 에게 회신 하였다 ( 이하'이 사건 1차 거부처분'이라한다).

다. 원고 는 증설 시설에 질소산화물 저감장치 SCR과 각종 오염방지시설을 추가할 것을 계획 하고 , 증설 시설의 영향을 예측하기 위해 주식회사 P이엔텍 에 환경성검토를 의뢰한 후 2019. 8. 9. 위 환경성검토서(이하 '이 사건 환경성검토'라 한다)를 첨부하여 피고 에게 다시 다음과 같은 내용으로 울산 미포 국가산업단지 개발계획변경신청서를 제출 하였다 ( 이하 ' 이사건 신청'이라 한다).

라. 그러나 피고 는2019.9.6.다음과 같이원고의 위 개발계획변경신청을 거부한다.고 원고 에게 회신 하였다(이하 '이 사건 거부처분'이라 한다).

[ 인정 근거 ] 다툼 없는사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다 ) , 을 제 1 , 3 호증의 각 기재, 증인 박증인의 증언, 변론전체의 취지

2. 이 사건 거부 처분의 적법 여부

가. 원고 주장 의 요지

1 ) 이 사건 신청에 따른 소각시설의 증설은 환경기준 유지에 유리하고, 주민의 건강 · 재산 , 동식물 의 생육에 위해를 끼칠 우려를 감소시키는바, 이에대한 허가는 기속행위에 해당 함에도 불구하고 피고는 이 사건 신청을 거부하였으므로 이 사건 거부처분은 위법 하다. 2 ) 이 사건 신청에 따른 소각시설의 증설 허가가 재량행위에 해당한다고 하더라도, 이 사건 거부 처분 은다음과 같은 이유로 재량권을 일탈·남용한 것으로서 취소되어야 한다.가 ) 이 사건 거부처분은 사실상 사업장폐기물 처리업체의 영업구역을 제한하는 것으로서 폐기물 관리법 제25조 제7 항 에 위배된다.나 ) 피고 는 이 사건 산업단지의 사업장폐기물 소각시설 일체에 대한 신·증설을 제한한다 는 이유로 이사건 거부처분을 하였는바, 이 사건 신청에 대하여 이익형량을 전혀 행하지 아니 하였고, 이익형량을 하였다고 하더라도 이익형량 의 고려 대상에 마땅히 포함 시켜야 할 사항을 누락하였으며, 정당성과 객관성이 결여되었다.다 ) 피고 는 원고인근의 N 주식회사(이하'N'이라 한다)의 소각로 증설을 내용으로

하는 산업 단지 개발 계획변경신청에 대하여 2019. 3. 14.경 변경승인처분을 하였음에도 불구 하고 , 비슷한 시기에 이루어진 이 사건 신청에 대하여는 합리적인 이유 없이 거부하였는 바 , 이 사건 거부처분은 평등의 원칙에 반한다.

나. 관계 법령

별지 기재 와 같다.

다. 판단

1 ) 관련 법리가 ) 행정 계획 이라 함 은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 · 정비 · 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정 함으로써 장래 의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동 기준 으로 설정된것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정 계획 의내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정 계획 을 입안결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 참조).

나 ) 다만 행정 주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정 계획 에 관련 되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획 을 입안 결정 함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량 의 고려 대상 에 마땅히 포함 시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성 이 결여 된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2012. 1. 12. 선고2010두5806 판결 참조). 2 ) 구체적인 판단가 ) 이 사건 신청에 따른 허가가 기속행위에 해당하는지 여부 ( 1 ) 행정 계획 결정에 관한 위와 같은 법리에다가, 산업입지 및 개발에 관한 법률( 이하 ' 산업 입지 법 ' 이라고 한다) 등 의 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 의 할 때, 국토교통 부장관 이 국가 산업단지 개발계획을 수립하거나 국토교통부장관의 위임을 받은 시·도지사 가 그 개발 계획을 변경하는 행위는 행정청의 재량행위에 해당한다고 봄 이 타당하고 , 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. ( 2 ) 다만 , 이 사건 거부처분이 실질적으로는 대기환경보전법상 배출시설의 설치 를 거부 하는 결과 를 초래하므로 이에 관하여 살피건대, 대기환경보전법 제23조 제8항 은' 시 · 도지사 는 배출 시설로부터 나오는 특정대기유해물질이나 특별대책지역의 배출시설로부터 나오는 대기오염물질로 인하여 환경기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강·재 산 , 동식물 의 생육 에심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특정 대기유해물질을 배출하는 배출시설의 설치 또는 특별대책지역에서 의 배출 시설 설치 를 제한할 수 있다'라고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제 12 조 제 2 호 는 ' 위법규정에 따라 시·도지사가 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 경우 로서 대기 오염 물질(먼지·황산화물 및 질소산화물만 해당한다)의 발생량 합계가 연간 10 톤 이상인 배출 시설을 특별대책지역에 설치하는 경우'를 규정하고 있는바, 배출시설의 설치 는 국민 건강이나 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점 과 대기오염 으로 인한 국민건강이나환경에 관한 위해 를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속 가능 하게 관리 · 보전 하여 모든 국민 이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하려는 대기 환경 보전법 의 목적(제1조) 등 을 고려하면, 시·도지사는 대기환경보전법 시행령 제 12 조 각 호 에서 정한 사유에 준하는 사유로서 환경기준의 유지가 곤란하거나 주민 의건강 · 재산 , 동식물 의생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되는 등 중대한 공익 상의 필요 가 있을 때에는 허가를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다(대법원 2013. 5. 9. 선고 2012두22799 판결 등 참조). 따라서 이 사건 신청에 대한 허가 여부는 피고 의 재량 행위에 속한다고 보아야 할 것이므로, 원고의 위 주장 역시받아들이지 아니한다.나 ) 이 사건 거부처분 의 재량권 일탈·남용 여부 ( 1 ) 이 사건 거부처분이 사실상 사업장폐기물 처리업체의 영업구역을 제한하는 것으로서 폐기물 관리법 제25조 제7항 에 위배되는지 여부

살피 건대 , 이사건 거부처분으로 인하여 원고가 구하는 바와 같은 사업장폐기물 소각 시설 의 증설 을하지 못하게 되는 결과가 발생한다는 점 에 대하여는 당사자 사이 에 다툼 이 없으나 , 갑 제2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체 의 취지에 의하면, 이 사건 거부처분 의 근거 는 폐기물관리법이 아니라 산업입지법과 대기환경보전법인 것이 분명한 점 , 원고 가 가지고 있는 기존의 소각시설로 는 종전과 동일하게 영업을 할 수 있으므로 이 사건 거부 처분 으로 원고가 영업구역을 제한받는것이라 할 수 없는 점 등을 인정할 수 있는 바 , 이를 종합하면 이 사건 거부처분이 폐기물관리법 제25조 제7항 에 위배된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. ( 2 ) 이 사건 거부처분의 비례 원칙 위배 여부

살피 건대 , 앞서 든 각 증거, 갑 제 10 내지 12, 17, 22, 23, 30, 31, 36, 39,44, 45 호증 , 을 제 3 , 8 호증의 각 기재, 증인 손진술, 박증인의 각 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정 되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 거부처분 을 하면서 이익 형량 을전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함 시켜야 할 사항 을 누락하여, 그 정당성과 객관성이 결여되었다 할 것이어서, 이 사건 거부처 분 은 재량권 을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.

① 피고 는 이사건 1차 거부처분과 이 사건 거부처분에서, ① 이 사건 산업단지는 환경 정책 기본법에 따른 대기보전특별대책지역으로 지정된 곳으로대기배출시설 의 설치 를 제한 할 수 있는데, 울산의 초미세먼지(PM-2.5) 연평균 농도는 환경기준을 초과하고 있고 , 특정 대기유해물질의 위해성에 대한 각종 보도 와 미세먼지로 인한 비상저감 조치 가 발령 되는 등시민 건강에 대한 불안이 고조되고 있으며, ㉡ 특히 사업장폐기물 소각 시설 의 경우 외지 폐기물 반입 증가 및 신·증설에 따른 특정대기유해물질 및 미세 먼지 등 오염 물질 배출증가가 우려되므로, 울산·미포 및 온산 국가산업단지 안에서 대기 오염 물질 발생량합계 연간 10톤 이상인사업장폐기물 소각시설의 신규 설치 및 증설 을 제한 한다고 위처분의 근거를 제시한 바 있다(이에 더하여 피고는 2020.4.7.자 준비 서면 에서 , 원고를 포함한 울산 대기보전특별대책지역(울산 미포, 온산국가산업단지 ) 내 모든 사업장폐기물 소각시설에 대하여 일체 의 신·증설을 제한 하기로 하였다는 취지 를 밝히기도 하였다.

② 그런데 , ⑦ 국립환경과학원이 2018.7. 발행한 '2015 국가 대기오염물질배출량 ' 및 2019. 7. 발행한 '2016 국가 대기오염물질배출량'에 의하면 폐기물 처리업체에서 발생 되는 초 미세 먼지(PM-2.5)의 양은 전체의 0.2% 내지0.3% 에 불과하고, 나머지는 다른 영역 에서 발생 되고 있어, 초미세먼지(PM-2.5) 환경기준의 준수를 위하여 사업장 폐기물 소각 시설 에 대하여만 일체의 신·증설을 제한하는 것이 필수적이라고 단정하기 어려운 점 , ㉡ 원고 는현재 K-1 1호기(허가용량 150톤/일), K-1 2호기(허가용량 150 톤/일 ) , K - 2 ( 허가 용량 163톤/일) 등 총 3기 의 소각시설을 운영하고 있는바, 원고가 이 사건 신청 에 따라 증설하고자 하는 소각시설인 K-3는 K-2를 모델로 설계한 것으로 K-2와 동일한 규모 이고K-2와 유사한 정도의 오염물질을 배출할 것으로 보이는데, 원고 의K - 2 가동 시작 시점인 2016.1.1. 이후로 울산의 초미세먼지 농도는 2015년 대비 감소 하였고 이후에도큰 변동 없이유지되고 있는 점, Ⓒ 피고는 폐기물 소각의 경우 다이옥 신 , 염화수소 , 포름알데히드, 카드뮴, 납 등 특정대기유해물질이 발생된다는 점 을 지적 하나 , 이 사건 신청에 따른 소각시설의 증설 시 위 특정대기유해물질이 대기환경 보전 법상 배출 허용 기준을 초과하여 발생하게 된다는 점 등에 관하여는 구체적인 근거를 제시 하고 있지 아니한 반면, 원고는 이 사건 환경성검토서를 작성하여 오염물질 예측 배출량 을 산출 하고이를 기초로 인근의 환경영향을 평가한 뒤 그 저감대책을 마련 하고 있으며 , 위와 같은 환경성검토서를 통해 미세먼지, 아황산가스, 이산화질소 등 대기환경 오염 물질 에 대한 환경기준 충족 여부에 관한 구체적 자료를 제시한 바 있는 점, ② 원고 는 이 사건신청에 따라 설치하고자 하는 소각시설에 이전보다 강화된 대기오염 방지 시설 ( SCR 등)을 설치하여 대기에 미치는 영향을 저감시키려 하고 있고, 위 소각 시설 에는 굴뚝 원격감시체계 즉,TMS(Telemonitoring Systems)가 부착되어 사업장 굴뚝 에서 배출 되는 대기오염물질을 자동측정기기로 측정하고 이를 관제센터와 온라인 으로 연결 하여 24 시간감시하는 등 관할 행정관청으로서는 대기오염물질의 배출에 대한 감독 이 가능할 것으로 보이는 점, 이 피고는 N 의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지 개발 계획 변경 신청에 대하여 2019.3. 14.자로변경승인처분을 한 바 있고, 그 이후 특별한 사정 변경 이있는 것으로 보이지도 않으며, 피고 스스로도생활폐기물의 소각 을 위하여 성암 소각장 의 증설계획을 추진 중인 점 등 이 인정되는바, 피고가 제출한 증거만으로는 미세 먼지 환경기준의 준수 내지 특정대기유해물질의 저감을 위하여 반드시, 이 사건 산업 단지 사업장폐기물 소각시설 일체의 신·증설을 제한하여야 한다는 점 을 단정 하기 부족 하고 ,달리 이를 인정할 증거가 없다.

③ 이 사건보고서에 의하면,2015년부터 2017년까지의 통계 에 의하면 울산 광역시 관내 사업장 폐기물 소각업체의 처리능력에 여유가 있어 관외지역 발생 소각폐기물의 반입 이 증가 되고 있는 바, 피고는 외지 폐기물 반입 증가로 인하여 울산광역시의 대기 오염 이 가중 될 우려가 있으므로 폐기물 소각시설의 신규 설치 및 증설이 불필요하고 이를 제한 하여야한다는 것을 이 사건 처분의 주요 근거로 제시하고 있으나, ① 그 발생 이 불가피한 사업장폐기물의 처리는 전 국민의 이익을 위하여 지방자치단체 단위에서 가 아니라 국가단위에서 수급이 조절되어야 하는 점 에 비추어 볼 때 폐기물 소각시설 의 처리 능력 에여유가 있는지 여부 역시 울산광역시 관내만을 기준으로 판단할 것은 아닌 바 , 울산 광역시 관외지역 발생 소각폐기물을 반입할 가능성 이 있다는 이유로 소각 시설 의 신 · 증설을 제한함 은 타당하지 아니한 점, ㉡ 울산광역시의 폐기물 처리업 체라 도 전국 의 폐기물 배출시설을 대상으로 사업을 할 수 있는바 울산광역시 관외지역 발생 소각 폐기물 의 반입을 금지할 수 는 없다고 보이는 점, Ⓒ 환경부는 2019. 12. 12. 자로 ' 일부 지자체 는법령에 위임근거가 없는데도 조례·지침 등 을 시행하거나 민원 해소 권고 , 타 지역 폐기물 반입 등 의 사유로 인·허가를 지연하고 있는바, 폐기물의 안정적 처분 기반 이 조기에 확보될 수 있도록 법령 에 근거없이 인·허가를 지연하는 사례가 없도록 협조 하라 ' 는취지의 '폐기물 소각·매립시설의 원활한 인·허가를 위한 협조요청' 공문 을 발송 하기도 하였고, 권역별 국가산업단지에 산업폐기물 공공소각장 4~5기 설치를 계획 하고 있는 것으로 보이는바 국가적으로 폐기물 소각시설의 신·증설 필요성 이 없다고 단정 하기 어려운 점, ② 피고는 N의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지, 개발 계획 변경 신청 에대하여는 2019.3. 14.자로 변경승인처분을 한 바 있고, 그 이후 특별한 사정 변경 이있는 것으로보이지도 않는 점 등 을 종합하여 볼 때, 이 사건 거부처분 당시 울산 광역시 관내 소각시설 에 여유가 있어 소각시설의 신규 설치 및 증설 이이루어 지면 외지 폐기물 반입 증가로 인하여 대기오염이 가중될 우려가 있으므로 이 사건 신청 을 거부 한다는 것은 적법한 처분사유라고 볼 수 없다.

④ 또한 피고는 향후 배출시설 허가 단계에서 다시 원고로 하여금 산업단지 개발 계획 상 보완 이 필요한 환경피해 저감계획을 마련하도록 하는 내용 의 조건이나 부담을 부가 할 수도 있고, 시설 운영 단계에서 감독을 통하여 환경 피해를 막기위한 조치

를 강구 할 수도 있으며(이에 대하여 피고는 원고와 같은 사업장폐기물 소각업체의 경우 대기 오염 관련 법규위반 비율이 높다는 이유로 엄격한 관리가 필요하다는 취지 의 주장 을 하나 , 2010 년이후로 원고가 대기오염 관련 법규 위반사항으로 적발된 것은 15회 가 있었는데 , 그중 13회 는 K-1에 의한 위반사례였고, 이 사건 신청에 따른 증설 대상인 K - 3 의 모델 인K-2의 경우 위반으로 적발된 사례가 5년간 2회 에 불과하였던 점 에 비추어 피고 의 위 주장은 받아들이기 어렵다), 원고가 당초 계획한 내용과 달리 환경 오염물질 방지 시설 을설치하지 않거나 법에서 정한 기준을 초과하는 오염물질이 배출 되는 등 문제 가 발생 하면, 그러한 사유를 근거로 시설의 가동을 중단시키는 등 의 조치를 취할 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 산업단지개발계획 단계에서 막연한 가능성만 으로 아예 소각 시설 의신규 설치 및 증설을 금지하는 것은 부당하다. ( 3 ) 이 사건 거부처분의 평등 원칙 위배 여부

살피 건대 , 앞서 든 각 증거, 갑 제40, 46호증, 을 제3호증의 각 기재 및 변론 전체 의 취지 에 의하여인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고의 이 사건 거부처 분 은 평등 원칙 을 위반한 것이어서, 이 사건 거부처분은 재량권을 남용하거나 그 범위 를 일탈 한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.

① 피고 는 원고와 200m 거리에 위치한 N 의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업 단지 개발 계획 변경신청 에 대하여 2019.3. 14.자로변경승인처분을 하여, N 의 소각시설 소각 규모 는 합계 194 톤/일'에서 합계 '300톤/일'으로 증설할 수 있게 되었는바, 위 처분 으로 인하여 N 의 소각시설의 소각 규모는 '206톤/일'이 증가하게되었다.

② 피고 는 2019.3.3.경부터 원고가 이 사건 신청을 계획하고 있던 것을 인식하고 있었는데 , 원고가 2019.3. 19.경 한 이 사건 1차 신청 및 이 사건 신청에서 요청한 증설 의 규모 는 ' 163톤/일'이었다.

③ 피고 는 2019.5. 8.경 이 사건 보고서를 작성하였고 이에 근거하여 2019.5. 16. 경 이 사건 1 차거부처분을 하였으며, 이에 원고는 증설시설에 질소산화물 저감장치 SCR 과 각종 오염방지시설을 추가할 것을 계획하고, 증설시설의 영향을 예측하기 위해 이 사건 환경성 검토를 첨부하는 등 이 사건 1차 신청을 보완하여 2019.8.9.경 이 사건 신청 을 하였으나, 피고는 2019.9.6.경 위 신청을 거부하는 이 사건 거부처분 을 하였다.

④ 피고 는 행정청의 재량이 있으므로 N 에 대해 승인처분을 한 이후, 이 사건 1차 신청 및 이 사건신청에 대하여는 그 와 별개로 판단할 수 있다고 보아야 한다는 취지의 주장 을 하나 , 행정청이 재량을 가지고 있다고 하여 그것이 합리적 이유 없이 차별 취급 을 할 수 있는근거가 되는 것은 아니라 할 것이므로 피고가 위와 같이처분 을하기 위해서는 마땅히 합리적인 근거가 있어야할 것인데, 앞서 살핀 바와 같이 피고가 2019. 3. 14. 자로N 의 소각시설 증설을 내용으로 하는 산업단지개발계획변경신청 에 대하여 변경 승인 처분을 한 이후 이 사건 보고서를 작성하기 이전에 위 신청과 유사한 내용 의 이 사건 1 차신청이 있던 상황에서, 위 승인처분 이후 급격한 대기오염의 악화로 인하여 소각 시설의 추가 설립을 제한할 사유가 생겼다는 점이나 N 의 신청에 따른 대기 오염 의 위험성 에 비하여 이 사건 1 차 신청 및 이 사건 신청 에 따른 대기오염의 위험성 이 더 크다는 점 등 이 사건 1차 신청 및 이 사건 신청을 위 N 의 신청과 달리 거부 하여야 할만한 특별한 사정변경이 있었다는 점 을 인정할만한 아무런 증거가 없다.

⑤ 앞서 살핀바와 같이 이 사건 보고서에 따르면 이 사건 신청을 거부한 가장 주요한 이유 는 울산광역시 관외지역에서 발생하는 소각폐기물의 반입을 막기 위한 것으로 판단 되는 바 , N의 신청과 이 사건 신청을 달리 취급할 합리적인 이유를 찾기 어렵다.

3. 결론

그렇다면 이 사건거부처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용 하기 로하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김정성

판사 노민식

6. ' 의 오기 임이 명백한 바 , 위와같이수정한다.

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