2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

가. 소외 1, 2, 3, 4는 각자 개인사업자로서 여객운송업을 해오다가 각자 버스 5대, 3대, 2대, 1대를 출자하여 2006. 7. 20.경 소외 5 주식회사(이하 ‘소외 5 회사’)를 설립하여 소외 1이 대표이사로 취임한 이래 여객운송사업 영업을 해 왔다.

나. 소외 1 등은 2007. 9.경 실제 유류사용량이 22,378ℓ임에도 불구하고 30,932ℓ를 사용한 것처럼 유류사용량을 부풀려 유류보조금을 신청함으로써 3,219,896원의 유류보조금을 과다지급 받은 것을 비롯하여 그 때부터 2008. 11.경까지 같은 방법으로 유류사용량인 332,856ℓ보다 129,282ℓ가 더 많은 462,138ℓ를 사용한 것처럼 유류사용량을 부풀려 유가보조금 44,042,810원을 과다지급 받았다. 그 지급내역은 별지 표와 같다.

다. 그 후 소외 1 등은 과다지급받은 사실로 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률위반죄로 기소되어 2009. 9. 4. 이 법원 2009고단2283호 로 유죄(집행유예)판결을 선고받았다.

라. 소외 1의 처인 원고는 소외 5 회사로부터 소외 5 회사(마을버스)면허를 양수하고 2009. 8. 3. 피고에게 여객자동차운송사업(마을버스)면허에 대한 양도·양수를 신고한 후 ‘○○마을버스’라는 상호로 여객운송업을 시작하였다.

마. 피고는 소외 5 회사가 나.항과 같이 유가보조금을 과다지급 받은 사실을 확인하고 원고가 그 위법사유를 승계하였다는 이유로 2009. 9. 2. 원고에게 여객자동차운수사업법(이하 ‘법’) 제51조 , 제14조 제5항 , 국토해양부 유가보조금 지급지침(이하 ‘지침’) 제18조에 근거하여 부정수급기간 동안인 2007. 9.경부터 2008. 11.경까지 사이에 지급된 유가보조금 전액 157,322,970원(과다지급된 유가보조금 44,042,810원 포함)을 회수하고 6개월간 유가보조금의 지급을 정지한다는 내용의 처분(이하 순차로 ‘이 사건 제1, 2처분’)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1 내지 5호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 제1처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고의 주장

① 이 사건 처분은 제재적 처분인데 법 제14조 제5항 은 여객자동차운송사업 양수인이 별도의 허가없이 허가사업자의 지위를 승계한다는 의미일 뿐 제재적 처분 사유까지 승계한다는 의미는 아니다.

② 법 제14조 제5항 이 제재적 처분 사유까지 승계토록하는 취지라 해도 유가보조금 과다지급으로 인한 회수 및 그 지급정지라는 대인적 성질의 사유는 이에 해당하지 않는다.

③ 법 제51조 에 따르면 회수해야 할 유가보조금은 보조금 전액이 아닌 과다지급된 부분에 한정된다고 봄이 상당하다. 이 사건의 경우 보조금의 극히 일부만 과다지급되었음에도 불구하고 과다지급되지 않은 전액을 환수하는 피고의 처분은 과잉금지원칙(비례원칙)에 위반된다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판 단

⑴ ① 주장에 대하여

법 제14조 제5항 에 따르면 여객자동차운송사업을 양도·양수한 경우 양수인은 양도인의 운송사업자로서의 지위를 승계하는데 여객자동차운송사업 면허는 대물적 허가로서 그 지위의 승계사유에 제재적 처분 사유도 포함된다고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

⑵ ② 주장에 대하여

여객자동차운송사업 면허가 대물적 허가인 점, 여객자동차운송사업이 양도되어 양수인에게 운송사업면허가 부여되는 경우 양도인이 가지고 있던 운송사업면허가 그 동일성을 유지한 채 그대로 양수인에게 이전될 뿐 양수인이 별개의 새로운 운송사업면허를 취득하는 것이 아닌 점, 만약 양도인이 법규를 위반하여 제재적 처분 사유 등이 발생하였으나 아직 제재적 처분이 내려지지 않은 상태에서 그 면허사업을 타인에게 양도한 경우 법규위반이 양도인의 것이라고 하여 양수인에게 제재적 처분을 내리지 못한다면 양도인은 사업을 양도하는 방법에 의하여 제재적 처분을 면탈하고 양수인도 아무런 제재를 받지 않게 되어 결국 면허사업의 질서를 유지하고자 하는 면허제도의 근간이 흔들리는 점, 따라서 양도인과 양수인의 공모에 의한 탈법행위를 조장하는 결과를 야기하는 점 등에 비추어 보면, 법 제14조 제5항 에서 규정한 여객자동차운송사업 면허와 같은 대물적 허가의 경우 유가보조금 회수사유를 포함하여 운송사업면허의 양도인에게 발생한 운송사업상의 제재적 처분 사유가 양수인에게 이전된다고 해석하여야 한다.

살피건대, 앞서 본 바와 같이 원고가 소외 5 회사로부터 여객자동차운송사업(마을버스)면허를 양수받았고 그 이전에 양도인인 소외 5 회사에 유가보조금 회수사유가 발생한 이상 양수인인 원고에게 그 처분사유까지 승계된다고 볼 것이다. 따라서, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

⑶ ③ 주장에 대하여

㈎ 먼저 법 제51조 제3항 에서 행정청에게 여객자동차 운수사업자가 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우 여객자동차 운수사업자에게 보조금 또는 융자금을 반환할 것을 명하여야 한다고 규정하였을 뿐 그 환수의 범위에 관하여는 명시적으로 규정하고 있지 않는바, 그 환수의 범위에 관하여는 행정청에게 재량을 부여하였다고 보인다. 물론 지침 제18조는 여객운수사업자가 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우 지급된 보조금 전액을 환수조치하여야 하여야한다고 규정하나 위 지침은 행정청이 지급된 보조금을 환수함에 있어 스스로 정한 내부의 지침에 해당하는 것으로서 그 해석·적용과 관련하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 있는 것으로 볼 수 없으므로 그에 구애되어 법을 해석할 필요는 없다.

㈏ 한편, 여객자동차 운수사업자가 거짓이나 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받았음을 이유로 보조금을 환수함에 있어 전부를 환수할 것인지 일부를 취소할 것인지 여부와 일부를 환수하는 경우 그 범위는 보조금을 교부받음에 있어서 부정한 방법을 취하게 된 동기, 보조금의 전체액수 중 부정한 방법으로 교부받은 보조금의 비율 등 제반 사정을 종합하여 개별적으로 결정하여야 한다.

이 사건에 관하여 보건대, ① 소외 5 회사의 대표이사인 소외 1 등은 2007. 9.경부터 2008. 11.경까지 상당히 오랜 기간 동안 꾸준하게 유류사용량을 부풀려 유가보조금을 교부받았으며, 그 기간 동안 부정하게 지급된 유가보조금 액수도 44,042,810원에 달하여 전체 지급된 유가보조금의 1/4이 넘는 점, ② 앞서 인정한 바와 같이 원고는 양도인인 소외 5 회사의 대표자 소외 1과 부부로서 유가보조금 부정수급이라는 사정을 어느 정도 예상할 수 있다고 보여져 국가재정지원 잠탈의도가 더 뚜렷한 점, ③ 이 사건의 경우 국가의 재정지원잠탈을 제재하고, 유가보조금 회수사유가 발생한 이후 그 제재적 처분을 면탈할 목적으로 이루어지는 양도·양수행위를 방지하며 운송사업면허제도의 질서를 유지할 공익상 필요가 크다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 원고로부터 위 기간 동안 지급된 유가보조금 전액을 회수한 이 사건 처분은 국가의 재정지원잠탈을 제재하려는 법의 취지를 실현하기 위한 처분으로서 상당성이 있어 보이고, 따라서 재량권을 일탈·남용하였다고 보이지 않는다. 결국, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 이 사건 제2처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고의 주장

이 사건 제2처분은 제재적 처분으로서 법령상 근거가 있어야 하는바, 법 및 그 시행령상 근거규정없이 국토해양부 유가보조금 지급지침에 따라 이루어진 이 사건 제2처분은 위법하다.

나. 판단

국가 또는 지방자치단체가 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하기 위해서는 법령에 그 근거가 있어야 한다( 헌법 제37조 제2항 ).

살피건대, 법 제51조 제3항 에는 국토해양부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자가 거짓이나 부정한 방법으로 제50조 에 따른 보조금 또는 융자금을 받은 경우 여객자동차 운수사업자에게 보조금 또는 융자금을 반환할 것을 명하여야 하며, 그 여객자동차 운수사업자가 이에 따르지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 보조금 또는 융자금을 회수하도록 규정하고 있을 뿐, 법 및 시행령 어디에도 유가보조금을 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 경우 일정기간 보조금지급을 정지한다는 근거규정은 두고 있지 않다.

따라서, 지침 제18조 제2, 3항은 법 및 시행령의 위임을 받지 않은 사항을 규정하여 위법한바, 이에 근거한 이 사건 제2처분 역시 위법하다. 따라서 원고의 위 청구는 이유 있다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 제2처분은 취소하여야 하므로 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

판사 최재혁(재판장) 황인경 민규남

심급 사건

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