처분청은 청구인이 1989.7.25. 경상남도지사와ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 16필지 토지 80,874㎡(이하 “이건 토지”라 한다)에 대한 매매계약(연부계약)을 체결한 후 1990.9.27. 토지 사용승낙을 받았으나, 건축 제한 조치(1990.5.15～1992.12.31)로 인하여 1992.12.31.까지는 고유업무에 사용할 수 없었으므로 건축 제한 조치가 해제된 날(1993.1.1)부터 1년 이내에 고유업무에 직접 사용하여야 함에도 이건 토지중 일부 토지를 제외한 나머지 토지(54,529㎡ 이하 “이건 쟁점토지”라 한다)를 정당한 사유없이 고유업무에 직접 사용하지 아니하였으므로 이건 쟁점토지를 법인의 비업무용토지로 보아 그 취득가액(14,494,626,150원)에 구지방세법(1994.12.22 법률 제4794 로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제112조제2항 및 제131조제1항제3호의 세율을 각각 적용하여 산출한 취득세 2,551,054,200원(가산세 포함)과 과세 면제된 등록세 434,838,780원, 교육세 86,967,750원, 합계 521,806,530원을 1997.12.22.과 같은해 12.24. 각각 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 관광진흥법에 의한 관광단지개발사업을 시행하기 위하여 1989.7.25. 경상남도지사와 도남관광단지내의 이건 토지를 연부로 취득하기로 매매계약을 체결하고 1990.9.27. 토지 사용승낙을 받아 1년 이내에 이건 토지중 일부 토지에 대하여 건축공사를 착공하였으나, 청구인의 경우와 같이 도남관광단지내의 전체 토지를 취득하여 공사를 시행하고 있는 경우에는 단지 전체를 하나의 토지로 보아 일부 토지에 대하여 건축공사를 착공하더라도 전체 토지를 착공한 것으로 보아야 하므로 취득세와 등록세 추징 대상에 해당되지 아니하며, 면제된 취득세 추징요건에 해당되지 아니하여 면제된 취득세를 추징할 수 없다면 나아가 법인의 비업무용토지로도 중과할 수 없는데도 취득세를 중과세한 처분은 부당하다 하겠고, 청구인의 경우 경상남도지사와 작성한 최초의 매매계약서에는 계약일로부터 1년 이내에 건축 및 시설공사를 착수하도록 한 내용이 있었으나 1990.8.2. 경상남도에서 시행중인 충무 도남관광 단지 조성계획이 건설교통부의 승인으로 일부 변경되자 1990.11.1. 경상남도지사로 부터 도남관광단지 조성사업 시행허가를 받았으며, 이러한 이유로 당초 계획을 수정하게 되었고, 그 후에도 1990.5.8. 부동산 특별조치와 1990.5.15. 건축허가 제한 조치로 인하여 사업추진이 불가능하자 수차례 연장되다가 1992.6.30. 건축허가 제한 조치가 해제됨에 따라 연차별 사업계획상 관광시설 설치 의무기간을 1996.12.27.까지로 정하였으나, 경상남도와 재협약하여 관광시설 설치 의무기간을 1999.6.30.까지 2년 6개월간 연장하였으므로 동 기간까지는 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 보아야 하며,

또한 이건 토지를 연부로 취득하기로 계약을 체결한 후 사용승낙을 받았으므로 사용승낙일(1990.9.27)을 취득일로 보면 그 이전에 정부의 건축허가 제한 조치가 있었으므로 법인의 비업무용 토지가 된 날은 1991.9.27.로 보아야 하고 지방세를 부과할 수 있는 날은 1991.9.27.로부터 30일이 경과한 날(1991.10.27.)로부터 진행되므로 1991.10.27.로부터 5년이내인 1996.10.26.까지 지방세를 부과하여야 하는데도 5년이 경과한 1997.12.26. 이건 취득세 등을 부과 고지한 처분은 위법하다고 주장하면서 이건 부과처분의 취소를 구하였다.

3. 우리부의 판단

이건 심사청구는 법인이 관광단지내의 토지를 취득한 후 1년 이내에 그중 일부 토지상에 건축 착공을 한 경우 단지 전체를 하나의 토지로 보아 건축착공을 한 것으로 볼 수 있는지와 나머지 토지를 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있는지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로

가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면

구경상남도 관광단지투자촉진을위한도세과세면제에관한조례(1987.2.4. 조례 제1622호로 제정된 것) 제2조에서 “도남관광단지(...)안에서 관광시설을 신설...하기 위하여 관광단지개발사업 시행자로부터 취득하는 사업용 부동산에 대하여 취득세와 등록세를 면제한다. 다만, 동 사업용 부동산을 취득 또는 등기한 날로부터 1년 이내에 정당한 사유없이 관광시설의 설치에 착수하지... 아니하는 경우에는 면제된 취득세와 등록세를 추징한다”라고 규정하고, 구 지방세법 제105조제1항에서 “취득세는 부동산...의 취득에 대하여 당해 취득물건 소재지의 도(...)에서 그 취득자에게 부과한다”라고 규정한 다음, 지방세법시행령 제73조제5항에서 “연부로 취득하는 것으로서 그 취득가액의 총액이 법 제113조의 적용을 받지 아니하는 것에 있어서는 그 사실상의 연부금 지급일을 취득일로 보아 그 연부금액(...)을 과세표준으로 하여 부과한다”라고 규정하고 있고, 구지방세법 제112조제2항에서 “대통령령으로 정하는 법인의 비업무용 토지...을 취득한 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 750으로 한다...”라고 규정하고, 구지방세법시행령(1994.12.31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것, 이하같다) 제84조의4제1항에서 “법 제112조제2항의 규정에 의한 법인의 비업무용 토지는 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년(...) 이내에 정당한 사유없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지를 말한다”라고 규정하고 있으며, 같은조 제4항에서 “다음 각호의 1에 해당하는 토지는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 법인의 비업무용토지로 보지 아니한다”라고 규정한 다음, 그 제6호(1994.12.31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것)에서 “토지를 취득한 후 관계법령의 규정에 의하여 건축 또는 사용이 금지된 토지로서 그 금지가 해제된 날로부터 1년(...)을 경과하지 아니하는 토지”라고 규정하고, 제8호(1994.12.31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의것)에서 “연부 취득중인 토지로서 매도자가 매수자의 ...사용승낙을 허용한 경우로서 그 허용일로부터 1년(...)이 경과되지 아니한 토지”라고 규정하고 있으며, 구지방세법 제30조의2제1항에서 “지방세는 부과할 수 있는 날로부터 5년간 행사하지 아니한 경우에는 이를 부과할 수 없다”라고 각각 규정하고 있다.

나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면

처분청은 청구인이 1989.7.25. 이건 토지에 대한 연부계약을 체결하고 1990.9.27. 토지 사용승낙을 받았으나, 건축 제한 조치로 인하여 1992.12.31.까지는 고유업무에 직접 사용할 수 없었으므로 건축제한조치가 해제된 날(1993.1.1)부터 1년 이내에 고유업무에 직접 사용하여야 함에도 이건 토지중 일부를 제외한 이건 쟁점토지를 고유업무에 직접 사용하지 아니하였으므로 법인의 비업무용 토지로 보아 취득세를 중과세하고 과세 면제된 등록세 등을 추징한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다.

그런데 청구인은 이건 토지를 연부 취득하기로 하고 사용승낙을 받아 일부 토지상에 건축착공을 하였으나, 청구인과 같이 관광단지내의 토지전체를 취득하여 공사를 시행하고 있는 경우에는 그중 일부에 건축 착공을 하더라도 전체 토지를 착공한 것으로 보아야 하고, 관광단지 조성계획 변경과 건축 제한 조치 등으로 이건 토지에 대한 시설 설치 의무기간을 경상남도지사가 1999.6.30.까지 연장하였으므로 동기간까지는 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 보아야 하며, 연부 취득중인 토지는 그 사용승낙일(1990.9.27.)을 취득일로 보면, 그 이전에 건축제한이 된 경우 법인의 비업무용토지가 된 날은 1991.9.27.로 보아야 하고 지방세를 부과할 수 있는 날은 1991.9.27.로부터 30일이 경과한 날(1991.10.27.)로부터 진행되므로 1996.10.26.까지 지방세를 부과하여야 하는데도 5년이 경과한 1997.12.26. 이건 취득세 등을 부과 고지한 처분은 위법하다고 주장하고 있다.

살피건대, 구경상남도 관광단지투자촉진을위한도세과세면제에관한조례 제2조에서 도남관광단지안에서 관광시설을 신설하기 위하여 취득하는 사업용 부동산에 대하여 취득세와 등록세를 면제하지만, 동 사업용 부동산을 취득 또는 등기한 날로부터 1년 이내에 정당한 사유없이 관광시설의 설치에 착수하지 아니하는 경우에는 면제된 취득세와 등록세를 추징하도록 규정하고 있고, 구지방세법제112조제2항 및 구지방세법시행령 제84조의4제1항에서 법인이 토지를 취득한 후 1년 이내에 정당한 사유없이 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우 법인의 비업무용 토지로 보아 취득세를 중과세하도록 규정하고 있는 바, 여기에서의『정당한 사유』라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유를 뜻한다(같은 취지의 대법원 판결 1993.2.26. 92누8750)고 할 것인 바, 먼저 청구인은 관광단지내의 토지의 일부에 건축 착공을 하더라도 관광단지내의 토지전체를 취득한 경우는 전체토지를 하나의 토지로 보아 건축착공을 한 것으로 보아야 한다고 주장하지만, 청구인의 경우 이건 토지중 일부 토지상에 건축허가를 받아 건축물을 준공한 후 1994.3.28. 사용검사를 받았으나, 개별 필지별로 관계 법령의 규정에 의하여 건축허가를 받았고, 건축착공을 하지 아니한 이건 쟁점토지의 경우도 관련 법령에 의한 사업계획 승인이나 허가를 받아 건축물을 착공하여만 취득세와 등록세 등 면제 대상에 해당되고 법인의 비업무용토지에서도 제외된다 할 것이므로 일부 토지상에 건축허가를 받아 건축공사를 착공하였다고 하더라도 이건 쟁점토지상에 건축공사를 착공하지 아니하고 나대지 상태로 방치하고 있는 경우는 고유업무에 직접 사용하는 토지로 볼 수 없다 하겠으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다고 하겠고,

다음으로 경상남도지사가 이건 토지에 대한 관광시설의 설치 의무기간을 1999.6.30.까지 연장하였으므로 동기간은 고유업무에 사용하지 못한 정당한 사유를 인정해야 한다고 주장하나, 조세법률주의원칙에 의거 과세요건이나 면제요건, 부과징수 절차 등은 조세관련법령에 의해 규율되므로 법인이 토지 취득일로부터 1년 이내에 관광시설의 설치공사를 착공하지 아니한 경우에는 취득세 등 추징대상에 해당됨은 물론 법인의 비업무용 토지에 해당되어 취득세 중과대상에 해당된다 하겠고, 비록 경상남도지사가 관광시설 설치 의무기간을 1999.6.30.까지 연장하였다고 하더라도 이는 지방세법령상 정해진 유예기간과는 별개의 사항이라 하겠으므로 이건 부과처분에 별다른 영향을 미치지 아니하며,

마지막으로 청구인은 부과제척기간이 경과되었다고 주장하지만, 구지방세법 제30조의2제1항에서 지방세는 부과할 수 있는 날로부터 5년간 행사하지 아니할 경우에는 이를 부과할 수 없다고 규정하고 있는 바, 청구인의 경우 1989.7.25. 경상남도지사와 이건 토지에 대한 연부계약을 체결하면서 계약금을 지급하고 4회에 걸쳐 연부금을 지급한 후 1990.9.27. 토지 사용승낙을 받았으나, 그 이전인 1990.5.15.부터 건축제한이 되었으므로, 청구인의 경우와 같이 연부계약을 체결하고 계약금과 3차 연부금을 지급한 다음 건축제한이 된 경우는 연부금 납부 부분만큼의 토지를 취득한 것으로 보아 그 부분에 대해서만 건축제한이 된 것으로 보아야 하지만 당해 토지를 특정하기가 어려우므로 이건 토지 전체가 건축제한이 되었다고 보아야 하고, 또한 청구인의 경우 이건 토지상에 관광숙박시설(콘도, 가족호텔 등) 및 위락시설에 대한 조성계획 승인을 받았으나, 관광숙박시설과 위락시설의 경우는 1990.5.15.부터 1992.12.31.까지 건축이 제한되었고, 청구인은 동기간까지는 고유업무에 직접 사용할 수 없었으므로 건축제한이 해제된 날(1993.1.1.)부터 1년 이내에 고유업무에 직접 사용하여야만 법인의 비업무용토지에서 제외되는데도 청구인은 건축제한이 해제된 날로부터 1년 이내에 건축공사를 착공하지 아니하여 1994.1.1. 법인의 비업무용토지가 된 이상, 지방세를 부과할 수 있는 날은 1994.1.1.부터 30일(신고납부기간)이 경과한 날(1994.1.31)로부터 진행되므로 처분청이 1994.1.31.부터 5년이내에 이건 취득세를 중과세하고, 구경상남도 관광단지투자촉진을위한과세면제에관한조례 제2조 단서 규정에 의거 과세 면제된 등록세 등을 추징한 처분은 별다른 잘못이 없다고 하겠다.

따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1998. 4. 29.

행 정 자 치 부 장 관