가. 주식회사 엔에스아이는 피고에게 성남시 수정구 신흥동 2458 일대(이하 '제1공단 부지'라 한다)를 도시개발구역으로 지정할 것을 제안하였고, 피고는 2009. 5. 15. 성남시 수정구 신흥동 2458 일대 13필지 면적 84,235m를 '성남신흥 도시개발구역'으로 지정하고, 「도시개발법」 제22조에 의한 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업(이하 '이 사건 도시개발사업'이라 한다)을 수행한다는 취지의 도시개발사업계획을 수립하고, 이를 성남시 고시 제2009-61호로 고시하였다.

나. 원고는 주식회사 엔에스아이로부터 이 사건 도시개발사업과 관련된 권리를 양수받은 후, 2009. 11. 20.경 리딩성남제일차 유한회사, 리딩성남제이차 유한회사와 사이에 3,700억 원을 한도로 하여 대출약정을 체결하고, 같은 날 리딩성남제삼차 유한회사와 사이에 550억 원을 한도로 하여 대출약정을 체결하여 자금을 마련하여, 성남신흥 도시개발구역 부지 중 92% 상당에 대하여 권리를 취득하였다.다. 원고는 2010. 5. 25.경 피고에게 이 사건 도시개발사업의 시행자로 지정해 달라는 취지의 신청을 하였으나, 피고가 2010. 7. 6. 이를 반려 하자, 경기도행정심판위원회에 재결을 신청하였는데, 경기도행정심판위원회는 2010. 12. 30. 피고의 2010. 7. 6.자 위 거부처분을 취소하였다.

라. 이에 따라 피고는 원고에게 보완자료를 요청하여 받았으나, 2011. 5. 2.경 결국 원고의 위 신청을 반려하였다.

마. 원고가 2011. 6. 7.경 재차 피고에게 이 사건 도시개발사업의 시행자로 지정해 달라는 취지의 신청을 하였으나, 피고는 2011. 8. 16. 위 신청을 반려하였다(이하 '라' 항 기재 거부처분과 합하여 '이 사건 각 처분'이라 한다).

바. 한편, 피고는 2012. 5. 29. '성남신흥 도시개발구역이 지정·고시된 날로부터 3년이 되는 날까지 실시계획의 인가가 신청되지 아니하여 「도시개발법」 제10조 제1항 제1호에 의하여 성남신흥 도시개발구역에 대한 도시개발구역지정을 해제한다'는 취지로 고시하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4, 8, 9, 11, 12호증, 을 제1, 2, 3, 5, 6, 7호 증(가지번호가 있는 경우 이를 포함한다), 증인 A의 증언, 변론 전체의 취지

2. 본안전항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

1) 도시개발사업의 시행자 지정은 도시개발구역 지정을 전제로 하는데, 제1공단 부지는 2009. 5. 15. 성남신흥 도시개발구역으로 지정 및 고시되었으나, 그로부터 3년이 지난 2012. 5. 15.까지 실시계획인가가 신청되지 아니하여 「도시개발법」(이하 '법'이라 한다) 제10조 제1항 제1호에 의하여 도시개발구역 지정이 해제간주되었으므로, 피고는 더 이상 원고를 이 사건 도시개발사업의 시행자로 지정할 수 없으므로, 원고의 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다.

2) 법 제11조 제1항 제5호는 같은 법 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2/3 이상을 소유한 자가 도시개발사업의 시행자가 될 수 있다는 취지로 규정하고 있는데, 원고는 성남신흥 도시개발구역 부지 80,534 m² 중 전체 면적의 2/3 이상인 74,146.6m²를 소유하던 중 2012. 3. 27.경 그 일부인 성남시 수정구 신흥동 2456, 같은 동 2460-3, 같은 동 2461-2, 같은 동2461-3 각 토지를 진행저축은행 주식회사 등에게 매각하여, 2012. 3. 30. 소유권이전등기를 함으로써, 현재 위 도시개발구역 부지 80,534m² 중 전체 면적의 2/3에 미치지 못하는 50,595.3²만 소유하게 되었는바, 이로써 원고는 이 사건 도시개발사업의 시행자로서의 자격을 상실하였으므로, 피고의 이 사건 각 처분이 취소되더라도 원고가 이 사건 도시개발사업의 시행자가 될 수 없다. 따라서, 원고의 이 사건 소는 더 이상 소의 이익이 없어 부적법하다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 규정을 살펴보면, '도시개발사업'이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하는데(법 제2조 제1항 제2호), 도시개발구역은 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 및 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 '지정권자'라 한다)이 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 지정할 수 있다(법 제3조 제1항).

지정권자가 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 '개발계획'이라 한다)을 수립하여야 하고(법 제4조 제1항), 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 개발계획을 수립한 경우 이를 관보나 공보에 고시하고(법 제9조 제1항), 지정권자는 국가나 지방자치단체 등 법 제11조 제1항 각 호에서 정한자 중에서 도시개발사업의 시행자를 지정한다(법 제11조 제1항).

시행자는 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 '실시계획'이라 한다)을 작성하여 지정권자의 인가를 받아야 하는데(법 제17조 제1항, 제2항), 도시개발구역이 지정·고시.된 날부터 3년이 되는 날까지 실시계획의 인가가 신청되지 아니한 경우, 그 3년이 되는 날의 다음날 도시개발구역의 지정은 해제된 것으로 간주된다(법 제10조 제1항 제1 호).

2) 이 사건에 관하여 보건대, 도시개발구역 지정권자인 피고가 2009. 5. 15, 제1 공단 부지 일대를 성남신흥 도시개발구역으로 지정하고 개발계획을 수립한 후 이를 고시한 사실, 원고가 이 사건 도시개발사업의 시행자로 지정해 줄 것을 신청하였으나 피고가 이 사건 각 처분과 같이 위 신청을 반려한 사실, 피고가 2012. 5. 29. 성남신흥 도시개발구역 지정·고시일인 2009. 5. 15.로부터 3년 동안 이 사건 도시개발사업과 관련하여 실시계획의 인가가 신청되지 아니하여 성남신흥 도시개발구역 지정이 법 제10조 제1항 제1호에 의하여 해제된 것으로 간주되었다는 취지로 고시한 사실은 앞서 인정한 바와 같고, 한편, 앞서 살펴본 규정을 종합하면, 도시개발사업은 도시개발구역의 지정을 전제로 하므로, 도시개발구역의 지정이 해제되면 도시개발사업의 시행자를 지정할 수 없다는 점을 인정할 수 있는바, 결국 성남신흥 도시개발구역 지정이 해제간주 됨으로써 이 사건 도시개발사업이 더 이상 존재하지 아니하므로, 이 사건 각 처분이 위법하여 취소된다고 하더라도 피고가 원고를 이 사건 도시개발사업의 시행자로 지정할 수는 없으므로, 원고의 이 사건 소는 그 소의 이익이 없어 부적법하다고 할 것이다.

3) 이에 대하여 원고는 행정소송법 제12조 후문에서 '처분 등의 효과가 기간의 경과, 처분 등의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 경우'에도 소를 제기할 수 있다고 규정하고 있는데, 피고 소속 공무원들에 대한 손해배상청구소송의 준비가 필요한 경우도 위 '처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익'에 포함된다고 할 것이므로, 원고의 이 사건 소는 여전히 소의 이익이 있다는 취지로 주장하나, 미리 행정처분의 취소판결이 있어야만, 그 행정처분의 위법임을 이유로 한 손해배상 청구를 할 수 있는 것은 아니므로(대법원 1972. 4. 28. 선고 72다337 판결 참조), 원고는 이 사건 소와 별도로 피고 소속 공무원들을 상대로 성남신흥 도시개발구역 지정 해제와 관련하여 불법행위를 원인으로 한 손해배상청구의 소를 제기할 수 있고, 위 법원은 이 사건 소송의 결과와 관계없이 피고 소속 공무원들에게 손해배상 책임이 있는지 여부를 판단할 수 있으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사어준혁

판사김주미

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심급 사건

참조조문

참조판례